Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk!). Volksinitiative

Sie haben es gehört, Ihre Kommission hat sich deutlich dafür ausgesprochen, sich dem Ständerat anzuschliessen und auf den direkten Gegenentwurf zu verzichten. Obschon der Inhalt des Gegenentwurfes grundsätzlich gut aufgenommen worden ist - jemand hat sich ja als Fan des direkten Gegenentwurfes geoutet -, weil er eben aus verfassungsrechtlicher Sicht folgerichtig ist, hat schliesslich doch die Meinung überwogen, dass es in erster Linie darum gehen müsse, eine politisch schädliche und rechtlich verfehlte Volksinitiative zu bekämpfen.

Der Bundesrat wollte mit seinem Gegenentwurf an eine Verfassungspraxis anknüpfen und diese weiterentwickeln. Gleichzeitig sollte ein zentrales Konstruktionsprinzip des Referendumsrechts, nämlich der Parallelismus von Staatsvertragsrecht und Landesrecht, auch für die Verfassungsebene konsequent verwirklicht werden.

Der Bundesrat, die Mehrheit des Ständerates und die Mehrheit Ihrer Kommission sind sich aber einig, dass die Initiative zur Ablehnung empfohlen werden muss, und das ist auch das Hauptziel des Bundesrates. Die Annahme der Initiative hätte weitreichende Folgen für die innenpolitische Meinungsbildung zu nahezu allen Fragen der Aussenpolitik. Die Volksrechte zu stärken, die Mitsprache des Volkes erweitern zu wollen - das sind legitime und berechtigte Anliegen. Die Volksinitiative der Auns ist aber der falsche Weg. Unsere Abklärungen haben gezeigt, dass die Annahme der Initiative einen Abstimmungsaufwand generieren würde, dem kein vernünftiger Ertrag an Legitimationszuwachs für die schweizerische Aussenpolitik gegenüberstehen würde. Im Gegenteil: Unsere Aussenpolitik würde erheblich erschwert, weil sowohl für unsere Verhandlungsdelegationen wie für unsere Vertragspartner allzu oft unklar wäre, ob das ausgehandelte Vertragswerk noch Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden müsste.

Es ist absehbar, und wir haben es auch heute Morgen gehört: Das Initiativkomitee wird denjenigen, die die Initiative zur Ablehnung empfehlen, vorwerfen, sie seien demokratiefeindlich und hätten kein Vertrauen in das Stimmvolk. Wer gegen die Initiative sei, so wird es auch heissen, so hat es auch heute Morgen geheissen, sei auch gegen das Volk.

Wer die Qualität der Demokratie nur daran messen will, wie oft und über wie viele Gegenstände die Stimmbürgerschaft abstimmen kann, tut so, als ob andere Staatsorgane automatisch immer weniger legitimiert wären. Theoretisch und auch aufgrund unserer Bundesverfassung könnten wir problemlos vorschreiben, dass das Volk über alle rund fünfhundert Staatsverträge abstimmen soll, welche die Schweiz jährlich abschliesst. Wären wir dann eine bessere Demokratie? Hätte das Volk dann tatsächlich mehr Rechte? Wäre die Aussenpolitik demokratisch solider legitimiert?

Wenn es um das Landesrecht geht, dann ist allen klar, dass die Bevölkerung nicht über jedes Gesetz oder jede Verordnung abstimmen muss und dass es vielmehr sinnvoll ist, gewisse Entscheide an ein anderes Staatsorgan zu delegieren. Man ist sich einig, dass nur die zentralen Weichenstellungen, die in die Bundesverfassung gehören, obligatorisch Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden müssen. Wichtige Festlegungen soll die Bundesversammlung mit den Bundesgesetzen regeln, die immer dem fakultativen Referendum unterstehen. Bei den Fragen, die der Bundesrat aufgrund entsprechender Ermächtigungen durch die Verfassung oder durch das Gesetz selber beantworten darf, genügt Verordnungsrecht, das keiner Abstimmung zugänglich ist.

Es gibt keinen Grund, dieses Prinzip nicht auch bei Staatsverträgen anzuwenden. Mit der Volksinitiative würde rein quantitativ dem Volk und den Kantonen tatsächlich mehr Mitsprache zustehen. Ein Plus an Demokratie wird damit aber nicht erreicht. Wir hätten allenfalls mehr Quantität, aber sicher nicht mehr Qualität, im Gegenteil. Es wäre sogar zu befürchten, dass wir das Gegenteil von Qualität erreichen würden, wenn die Stimmberechtigten zu oft über politisch unbestrittene Verträge abstimmen müssten. Das wäre der Preis, den die Schweiz bei der Annahme der Volksinitiative der Auns zu bezahlen hätte.

Für den Bundesrat ist daher klar: Die Volksinitiative muss zur Ablehnung empfohlen werden. Das ist der Hauptgrund, weshalb wir dem Verzicht auf den Gegenentwurf nicht opponieren.

Le groupe libéral-radical avait soutenu le principe d'un contre-projet en avril dernier, partant du principe qu'il était possible d'améliorer la conception du référendum obligatoire en matière de traités internationaux, tout en étant conscient de la difficulté de l'exercice. Il est vrai que le texte du contre-projet est plus précis que le texte de l'initiative. Il codifie de manière précise et en peu de mots la pratique actuelle, mais il reste néanmoins le fait qu'il faudrait déterminer dans quels cas de figure un traité international serait d'ordre constitutionnel ou non.

Il faut reconnaître que, du point de vue juridique et sur le fond, ce contre-projet mérite notre attention, mais il faut aussi reconnaître qu'il serait difficile d'expliquer au peuple au cours de la campagne la différence entre ces deux textes, sans compter que la situation actuelle ne pose pas de problèmes particuliers qui justifieraient forcément une modification légale par le biais d'un contre-projet. La pratique actuelle, qui veut que le référendum obligatoire intervienne pour les traités internationaux qui revêtent une importance extraordinaire et qui doivent donc être considérés comme de rang constitutionnel, est éprouvée et il n'est pas nécessaire de la modifier.

Le groupe libéral-radical est convaincu qu'il faut donner un signal clair pour combattre cette initiative populaire, et ce signal clair consiste à recommander de la rejeter et à renoncer à lui opposer un contre-projet. Au nom du groupe libéral-radical je vous invite à en faire de même.

Für einmal, für einige vielleicht auch ausnahmsweise, können Sie mit gutem Gewissen dem Ständerat folgen und nicht auf diesen Gegenvorschlag eintreten.

Erstens sind wir es dem Stimmbürger schuldig, eine einfache, klare und einheitliche Vorlage zu präsentieren, die er auch versteht, und nicht einen Wischiwaschi-Gegenvorschlag zu machen. Die Staatsvertrags-Initiative soll astrein vors Volk kommen.

Zweitens ist dieser Gegenvorschlag bezüglich Unschärfe nicht zu übertreffen. Wenn man sagt, Staatsverträge, "die eine Änderung der Bundesverfassung erfordern oder einer solchen gleichkommen", sollen vors Volk kommen, dann ist das eine Unschärfebeziehung, die ihresgleichen sucht. Man [PAGE 2085] müsste eigentlich dem Bundesrat einen Nobelpreis übergeben. Der berühmte Atomphysiker Heisenberg, der die Unschärfebeziehung im atomaren Aufbau formuliert hat, hat 1932 den Nobelpreis bekommen. Er hat nachgewiesen, dass der Ort eines Elektrons nicht gleichzeitig mit der Zeit in Verbindung gebracht werden kann. Man kann nur den Raum festlegen. Daher wäre der Bundesrat eigentlich ein würdiger Empfänger des "Unschärfe-Nobelpreises".

Im Unterschied zu meinem Vorredner Gerhard Pfister, der die Initiative aus Prinzip ablehnt, bitte ich Sie, auf den Gegenvorschlag nicht einzutreten, aber der Initiative zuzustimmen. Wir sind heute auf breiter Front damit konfrontiert, auch in diesem Parlament und durch die Mehrheit des Bundesrates - seit gestern noch mehr -, dass die Volksrechte aufgeweicht werden. Wir haben es mit einem Grossangriff auf die Volksrechte zu tun. Die Ungültigkeit, Herr Vischer, soll ausgeweitet werden. Sie wollen eine Verfassungsgerichtsbarkeit einführen. Sie wollen Volksinitiativen mit Warnhinweisen versehen - das ist ja unglaublich! Und Sie wollen eine "bessere Vereinbarkeit von Volksinitiativen und Grundrechten". Wenn Sie das machen, dann werden Sie keine Ausschaffungs-Initiative mehr machen können, dem Volk keine Minarettverbots-Initiative, keine Initiative "gegen Masseneinwanderung" mehr vorlegen können. Kurz gesagt: Sie amputieren das Volk, Sie amputieren die Volksrechte.

Wir müssen das Gegenteil machen und die Volksrechte stärken. Darum bitte ich Sie, auf den Gegenvorschlag nicht einzutreten, aber unbedingt die Volksinitiative zur Annahme zu empfehlen. Allen Kantonsvertretern sei zudem gesagt: Die Volksinitiative "für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik" bringt eine Stärkung der Kantone. Das müssen Sie sich hinter die Ohren schreiben. Eine Stärkung der Volksrechte und eine Stärkung der Kantone, was wollen Sie, Herr Pfister, eigentlich noch mehr?

Ich mache es relativ kurz: Die inhaltliche Auseinandersetzung über diese Initiative und den Gegenvorschlag führten wir in der letzten Legislatur. Jetzt geht es nur noch um die vor allem abstimmungstechnische Frage, ob man einen Gegenvorschlag machen will oder nicht. Diejenigen, die bei der ersten Beratung schon dabei waren, können sich eventuell noch daran erinnern: Unsere Fraktion hat schon damals dem Gegenvorschlag nur unter Vorbehalt zugestimmt und Wert darauf gelegt, dass der Ständerat ihn noch genauer ansehen würde. Wir hatten damals schon Zweifel, ob der Gegenvorschlag wirklich ein taugliches Mittel sei und eine Chance haben würde, der Initiative vorgezogen zu werden.

Der Ständerat hat nun äusserst deutlich Nichteintreten auf den Gegenvorschlag beschlossen. Es ist unvorstellbar, dass er auf diesen Entscheid zurückkommen wird, und es ist ebenso unwahrscheinlich, dass der Gegenvorschlag hier in diesem Rat eine ausreichende Mehrheit erlangen wird, die genügend gross ist, um den Ständerat trotzdem zu veranlassen, den Entscheid zu überdenken.

Der grösste Mangel des Gegenvorschlages ist gleichzeitig auch der Mangel der Initiative. Beide sind zu ungenau, beide lassen zu viele Fragen offen, welche Vorlagen wann obligatorisch zur Abstimmung gebracht werden müssen. Der Bundesrat ist immerhin ehrlich genug, das auch einzugestehen. Aber so kann man nicht in einen Abstimmungskampf gehen. Zur Ehrenrettung des Bundesrates ist zu sagen, dass er mit dem Gegenvorschlag versucht, seine bisherige Praxis in Gesetzestext umzugiessen, nämlich den meines Wissens seit der Erweiterung der Volksrechte 2003 geltenden Parallelismus zu inländischen rechtsetzenden Bestimmungen auf Verfassungsstufe zu heben. Wir konnten oder mussten seit 2003 aber eben auch feststellen, dass dieser Parallelismus in der konkreten Praxis doch noch einen gewissen politischen Spielraum zulässt und man damit auch keine generelle, allgemeingültige Regelung festlegen kann, die für einen erfolgreichen Abstimmungskampf wichtig und unverzichtbar wäre.

Ich darf doch auch noch an die Abstimmung zur Ausschaffungs-Initiative erinnern. Das Volk verweigerte dem Gegenvorschlag unter anderem auch deshalb die Zustimmung, weil der Gegenvorschlag als zu wenig klar aufgefasst wurde und weil diejenigen, die ihm im Parlament zustimmten, im Abstimmungskampf zu wenig überzeugend dafür eintraten, auch weil der Gegenvorschlag zu wenig argumentative Kraft gegen die Initiative entwickelte. Dieses Szenario möchte unsere Fraktion nicht wiederholen. Wir lehnen die Initiative ab, weil sie z. B. zur Folge hätte - gemäss Seite 6973 der Botschaft -, dass über jedes Doppelbesteuerungsabkommen obligatorisch abzustimmen wäre. Das ist aus unserer Sicht nicht nötig und nicht sinnvoll.

In diesem Sinne stimmt die CVP/EVP-Fraktion dem Nichteintreten auf den Gegenvorschlag jetzt zu.

Le 13 avril 2011, notre conseil a décidé de proposer au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative populaire "pour le renforcement des droits populaires dans la politique étrangère" et d'accepter le contre-projet par 115 voix contre 52. Le 20 septembre 2011, le Conseil des Etats a également proposé de rejeter l'initiative mais sans soumettre de contre-projet au peuple et aux cantons. La Commission des institutions politiques de notre conseil a décidé le 17 novembre dernier de se rallier à la position du Conseil des Etats.

Petit rappel des faits. Le comité d'initiative part du principe que les droits populaires sont largement insuffisants en matière de droit international. Le comité indique que son objectif est notamment d'empêcher une adhésion graduelle à l'Union européenne ou à d'autres organisations internationales. Cette initiative prévoit donc que les traités internationaux ayant trait à des domaines importants soient soumis à votation. Il y a toutefois une difficulté manifeste à interpréter juridiquement la notion de "domaines importants". Selon l'estimation du Conseil fédéral, entre 2006 et 2009, sept traités internationaux auraient dû être soumis au peuple et aux cantons.

Les principaux arguments qui ont amené les deux conseils à rejeter l'initiative sont les suivants. Il est difficile de définir les domaines importants comme le prévoient les initiants. L'initiative va trop loin dans l'implication du peuple et des cantons dans la politique internationale, implication qui jusqu'ici était réservée en pratique aux questions constitutionnelles. Si elle était acceptée, il y aurait une augmentation des objets soumis à votation dans un pays qui ne chôme déjà pas de ce côté-là. Le Conseil des Etats a estimé que le contre-projet - même s'il est une tentative de définir les domaines touchés par l'extension du référendum obligatoire en matière de traités internationaux - ne réussissait pas vraiment son pari et que le doute subsistait. De plus, l'initiative prévoit d'étendre le droit de vote du peuple et des cantons en matière internationale, mais en même temps il serait toujours de la prérogative du Parlement de décider si tel ou tel projet doit faire l'objet du référendum obligatoire et si ledit projet est à ranger parmi les domaines importants invoqués par les initiants sans autre précision. Cela entraînerait toute une série de luttes et de manipulations politiques au sein même du Parlement, comme c'est le cas actuellement concernant la validité ou la non-validité des initiatives populaires.

Votre commission a été convaincue par ces arguments et a décidé de se rallier au Conseil des Etats. Elle vous demande donc par 21 voix contre 4 de renoncer également à présenter un contre-projet dont la différence avec l'initiative serait extrêmement difficile à expliquer.

Wie Sie richtig ausgeführt haben, geht es jetzt bloss noch um die Frage des Gegenvorschlages. Der Bundesrat und die Mehrheit in beiden Kammern wollen die Volksinitiative zur Ablehnung empfehlen. Die Frage ist jetzt, ob wir die Differenz im Sinne des Ständerates bereinigen wollen, da es um das Eintreten auf den Gegenvorschlag geht. Da gibt es eine inhaltliche Frage und eine Frage gewissermassen der politischen Opportunität, der Abstimmungstaktik, zu regeln.

Inhaltlich ist die Kommission nach wie vor der Meinung, dass es an sich richtig wäre, diesen Parallelismus herbeizuführen, wonach völkerrechtliche Verträge, die die Verfassungsebene [PAGE 2084] betreffen, so behandelt werden müssten, wie Verfassungsänderungen im inländischen Recht behandelt werden, nämlich mit dem obligatorischen doppelten Referendum, das eine Mehrheit von Volk und Ständen voraussetzt. Das wäre inhaltlich nach wie vor unsere Meinung. Nun ist es aber fraglich, ob es sinnvoll ist, dieses Ziel im Rahmen des Gegenvorschlages zur erwähnten Volksinitiative umzusetzen. Der Ständerat ist der Meinung, dass es gefährlich wäre, dieses Thema auf das des Gegenvorschlages auszuweiten. Er ist der Meinung, dass die Kräfte, die an sich einig in der Ablehnung der Initiative sind, aufgesplittet würden, indem das Thema gewissermassen auf eine höhere Ebene gehoben würde. Es wäre unseres Erachtens, also nach Meinung der Mehrheit Ihrer Kommission, auch ein schlechter Start in die Abstimmungskampagne, wenn wir mit einer Diskussion mit dem Ständerat um den Gegenvorschlag einsteigen müssten.

Also kann man zusammenfassen: Inhaltlich sind wir nach wie vor der Meinung, dass Regelungsbedarf besteht, dass dieser Parallelismus an sich sinnvoll wäre. Ihre SPK ist aber mehrheitlich bereit, im Sinne einer geschlossenen Führung der Abstimmungskampagne gegen die Initiative selber in dieser Phase darauf zu verzichten, unsere Verfassung so nachzuführen, wie es der Gegenvorschlag formuliert hätte. Das heisst aber nicht, dass das Thema damit erledigt wäre, es könnte nach der Abstimmung über die Volksinitiative ohne Weiteres wieder aufgegriffen werden.

In diesem Sinne empfiehlt Ihnen die SPK mit 21 zu 4 Stimmen, dem Ständerat zu folgen, auf den Gegenvorschlag nicht einzutreten und sich folglich auf die Bekämpfung der Volksinitiative selber zu konzentrieren. Ich bitte Sie, sich Ihrer Kommission anzuschliessen.

Ihre Kommission hat, Sie haben es gehört, mit sehr deutlicher Mehrheit entschieden, die Volksinitiative "Staatsverträge vors Volk!" zur Ablehnung zu empfehlen, und sie hat gleichzeitig beschlossen, nicht auf den Gegenentwurf des Bundesrates einzutreten.

Was die Volksinitiative der Auns anbelangt, war die Kommission sich weitgehend einig, dass sie keine tauglichen Lösungsansätze für die Mitwirkung des Volkes in der Aussenpolitik enthält. Was will die Initiative? Es ist das erklärte Ziel der Initiative, dass die Volksrechte in der Aussenpolitik gestärkt werden. Das ist ein Ziel, das aus staatspolitischer Sicht kaum auf Widerspruch stossen dürfte. Die demokratischen Mitwirkungsrechte sollen überall dort zum Tragen kommen, wo über Grundlegendes und Wichtiges entschieden wird, und diesem Anliegen soll bei der Ausgestaltung der direktdemokratischen Instrumente immer Rechnung getragen werden. In diesem Sinn hat der Bundesrat in seiner Botschaft auch Verständnis für die Forderung nach einer Erweiterung der Volksrechte in der Aussenpolitik geäussert. Er hat dazu einen eigenen Vorschlag eingebracht, den direkten Gegenentwurf, der sich nahtlos in die bisherigen Entwicklungen einfügt. Die Volksinitiative der Auns tut das nicht. Sie gibt zwar vor, die Volksrechte zu stärken, sie geht aber von Prämissen aus, die unzutreffend sind. Vor allem enthält die Initiative keine tauglichen Lösungsvorschläge. Die Mängel beginnen bereits beim Titel "Staatsverträge vors Volk!". Darum geht es eigentlich nicht, denn die Initiative betrifft die Mitwirkung von Volk und Ständen. Sie sieht das obligatorische Referendum ja auch für Staatsverträge vor, deren Inhalt keineswegs Verfassungsrang hat und die für die Kantone nicht von besonderer Bedeutung wären. Mit anderen Worten: Die Initiative schafft Mitwirkungsrechte für die Stände, die deutlich über das hinausgehen, was für die innerstaatliche Regelung vorgesehen ist. Und das ist aus Sicht des Bundesrates eine unnötige Einschränkung der aussenpolitischen Handlungsfähigkeit des Bundes.

Dann führt die Initiative das Kriterium der multilateralen Rechtsvereinheitlichung ein. Das ist ein Kriterium, das der Verfassunggeber vor wenigen Jahren, nämlich im Jahr 2003, ganz bewusst aus der Bundesverfassung gestrichen hat, weil es eben den heutigen Gegebenheiten nicht entspricht. Gerade die Staatsverträge mit der EU, die ja von den [PAGE 847] Initianten immer wieder als Beispiel für eine unzureichende demokratische Mitwirkung genannt werden, erfüllen dieses Kriterium nicht, denn soweit die EU über eine selbstständige Vertragsabschlusskompetenz verfügt, haben wir es dabei eben nicht mit multilateralen Staatsverträgen zu tun. Es würde sich somit wieder die Frage stellen, ob auch bilaterale Staatsverträge eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung herbeiführen oder nicht. Das heisst, wir haben hier in der Initiative eine Unklarheit. Das ist sicher kein tauglicher Ansatz.

Ein zentrales Kriterium der Initiative ist der Begriff der "wichtigen Bereiche". Dieses Kriterium wird in der Initiative gleich mehrfach angeführt, nämlich in den Ziffern 1, 2 und 3 von Buchstabe d.

Nun, was ist ein wichtiger Bereich? Die Ausführungen der Befürworter der Initiative zu diesem Begriff sind schwer nachvollziehbar. Die Initianten verweisen stets auf einen anderen, in der Bundesverfassung bereits verwendeten Begriff, nämlich auf den Begriff der "wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen". Das ist aber etwas völlig anderes. Die geltende Bundesverfassung sagt, dass wichtige rechtsetzende Bestimmungen in der Form des Gesetzes zu erlassen sind, und das gilt für die innerstaatliche Gesetzgebung. Die Bundesverfassung sieht zudem vor, dass Staatsverträge, die wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten, dem fakultativen Staatsvertragsreferendum zu unterstellen sind. Mit dieser Bestimmung ist im Rahmen der Erweiterung der Volksrechte eben im Jahr 2003 der Grundsatz des Parallelismus auf Gesetzesstufe verwirklicht worden. Das war ein wichtiger Schritt zur Erweiterung der Volksrechte im Bereich der Aussenpolitik.

Was ist aber jetzt unter "wichtigen Bereichen", wie das im Initiativtext genannt wird, zu verstehen? Ist die Landwirtschaft ein wichtiger Bereich? Ist der Verkehr ein wichtiger Bereich? Sind die Steuern ein wichtiger Bereich? Oder ist der Datenschutz ein wichtiger Bereich? Die Initiative überlässt es eben letztlich der Bundesversammlung zu entscheiden, welche Bereiche wichtig sind. Das heisst, sie enthält keine objektiven, keine planbaren Kriterien, und das entspricht nicht unserer verfassungsrechtlichen Tradition. Bislang haben wir ja immer grossen Wert darauf gelegt, dass die Frage, ob demokratische Mitwirkungsmöglichkeiten zur Anwendung kommen oder nicht, durch den Verfassunggeber selber geregelt wird und nicht dem Ermessen der Bundesversammlung anheimgestellt ist.

Ziffer 2 des vorgeschlagenen Buchstabens d wirft noch ein anderes Problem auf. Sie sieht nämlich vor, dass das obligatorische Referendum zur Anwendung kommen soll, wenn immer rechtsetzende Bestimmungen in wichtigen Bereichen zu übernehmen sind. Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung kommt es also nicht darauf an, ob wir es mit wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen im Sinne der Artikel 164 und 141 der Bundesverfassung zu tun haben. Mit anderen Worten: Wenn wir es mit einem wichtigen Bereich zu tun haben, untersteht ein Staatsvertrag selbst dann dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum, wenn seine Bestimmungen, sein normativer Inhalt von eindeutig untergeordneter Bedeutung sind, sodass also innerstaatlich sogar eine Regelung auf Verordnungsstufe möglich wäre. Eine solche Regelung macht schlicht keinen Sinn und ginge weit über die Verwirklichung des sogenannten Parallelismus hinaus.

Bei Ziffer 2 des vorgeschlagenen Buchstabens d ist noch eine weitere Frage zu stellen: Was ist unter einer Verpflichtung zur Übernahme zukünftigen Rechts zu verstehen? Besteht eine solche Verpflichtung im verfassungsrechtlichen Sinn auch dann, wenn die Schweiz die Möglichkeit hat, auf die Übernahme zu verzichten, in diesem Fall dann halt aber mit gewissen Konsequenzen rechnen müsste? Wir kennen dies von gewissen Abkommen mit der EU, ein Beispiel ist das Schengen/Dublin-Abkommen, bei dem wir innerhalb von zwei Jahren Recht übernehmen müssen, und wenn wir es nicht übernehmen, fällt das Abkommen dahin. Ist das jetzt bereits eine Verpflichtung zur Übernahme? Eine absolute Verpflichtung zur Übernahme besteht in diesem Falle ja nicht, und es stellt sich die Frage, ob diese Bestimmung trotzdem zum Tragen käme. Diese Frage hat gerade im Kontext der vertraglichen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU eine sehr grosse Bedeutung, wie ich gesagt habe, sodass der Verfassunggeber darauf eine klare Antwort geben sollte, und das tut der Text der Auns-Initiative leider nicht.

Gemäss Ziffer 4 der vorgeschlagenen Verfassungsbestimmung sollen auch Staatsverträge, die bestimmte einmalige oder wiederkehrende Ausgaben nach sich ziehen, dem obligatorischen Referendum unterstehen. Die Initiative will also das Finanzreferendum im Bereich der Staatsverträge - und nur in diesem Bereich - einführen. Anlass für diesen Lösungsansatz war vermutlich die sogenannte Kohäsionsmilliarde im Zusammenhang mit der Osterweiterung der EU. Dazu möchte ich Folgendes sagen: Die vorgeschlagene Bestimmung wäre gerade bei diesem Beispiel gar nicht zur Anwendung gelangt, weil die sogenannte Kohäsionsmilliarde nicht staatsvertraglich vereinbart worden ist. Auch hier erscheint deshalb die Tauglichkeit des vorgesehenen Lösungsansatzes mehr als fraglich. Es trifft auch nicht zu, dass bei der Frage dieser Kohäsionszahlungen keine demokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten bestanden hätten. Die innerstaatliche Grundlage für diese Zahlung, also das Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas, war ja klar dem fakultativen Referendum unterstellt, das ja dann auch ergriffen worden ist, an der Urne aber gescheitert ist.

Schliesslich möchte ich noch daran erinnern, dass alle Bestrebungen zur Einführung des Finanzreferendums auf Bundesebene auch in jüngerer Zeit immer gescheitert sind. Unter diesen Umständen wäre es aus unserer Sicht verfehlt und inkohärent, das Finanzreferendum nur im Bereich des Staatsvertragsreferendums einzuführen, denn damit würde ein Schritt getan, der weit über die Verwirklichung des Parallelismus hinausginge. Genau dies, die Verwirklichung des Parallelismus, ist der Sinn des Gegenentwurfes, auf den ich auch noch zu sprechen kommen möchte.

Beim Gegenentwurf geht es darum, nun auch für normative Inhalte mit Verfassungsrahmen eine Idee zu verwirklichen, die auf Gesetzes- und auf Verordnungsebene ja bereits umgesetzt und praktiziert wird. Nicht die Form, also innerstaatlicher Erlass oder Staatsvertrag, soll entscheidend sein. Vielmehr soll der Inhalt bei der Frage ausschlaggebend sein, ob und in welcher Weise die Volksrechte zum Tragen kommen. Damit könnte man eine Entwicklung abschliessen, die letztes Mal, im Rahmen der Volksrechtsreform 2003, eben bereits beschlossen worden ist. Aus Sicht des Bundesrates wäre das ein wichtiger und auch konsequenter Schritt.

Es ist ja auch kein Zufall, dass der Gegenentwurf in diesem Saal mehr als einen Fan hat - offenbar aber immer noch zu wenige. Im Zusammenhang mit der Initiative der Auns muss es aber unser primäres Ziel sein - das ist auch die Sicht des Bundesrates - zu verhindern, dass eine Regelung Eingang in die Bundesverfassung findet, die erstens mehr Fragen aufwirft, als sie beantwortet, die zweitens den praktischen Gegebenheiten und Problemen nicht gerecht wird und die drittens die aussenpolitische Handlungsfähigkeit des Bundes übermässig und ohne sachlich überzeugenden Gewinn für die Mitwirkung von Volk und Ständen einschränken würde.

Aus diesen Gründen beantrage ich Ihnen, die Volksinitiative zur Ablehnung zu empfehlen und den Gegenentwurf des Bundesrates zu unterstützen.

[VS]

Ich beantrage Ihnen, wie Herr Schwaller auch, sowohl die Initiative wie auch den Gegenvorschlag abzulehnen, und das aus den folgenden Gründen:

1. Wenn Sie den Text der Initiative vor sich haben, dann sehen Sie, dass in Ziffer 4 von Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe d der Bundesverfassung ein Finanzreferendum vorgeschlagen wird, und zwar für völkerrechtliche Verträge, die "neue einmalige Ausgaben von mehr als 1 Milliarde Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 100 Millionen Franken nach sich ziehen". Es ist dabei anzufügen: Gemäss Aussagen in der Kommission ist es in der Praxis noch kaum vorgekommen, dass ein Staatsvertrag wiederkehrende Ausgaben von mehr als 100 Millionen Franken nach sich gezogen hat. Das ist also praxisfremd.

Ich möchte gerade auch dort einhaken: Das Finanzreferendum, wie es in Ziffer 4 vorgeschlagen wird, ist für mich nicht praktikabel. Das gilt vor allem auch im Bereich der Aussenpolitik; Sie können sich das mal in der Praxis vorstellen. Wenn da verhandelt wird, Verträge abgeschlossen, paraphiert und ratifiziert werden und dann noch mit dem Finanzreferendum operiert wird, würden wir damit in der Aussenpolitik der Schweiz einen echten Fremdkörper einführen, der auch in der Praxis nicht zum Tragen käme. Wenn man schon zugeben muss, dass es in der Praxis kaum zu wiederkehrenden Ausgaben von mehr als 100 Millionen Franken gekommen ist, dann sollte man dies auch nicht einführen. Im Übrigen hat das Volk in Bezug auf das Finanzreferendum bei der Eidgenossenschaft im Allgemeinen in der Vergangenheit schon das Veto eingereicht.

2. Zu den anderen Punkten im Initiativtext: Die ersten drei Ziffern unter Buchstabe d des Initiativtexts sind sehr offen formuliert; der Text ist offen wie ein Scheunentor. Wenn er so offen ist wie ein Scheunentor, kann man machen, was man will. Über den Wunsch, das Volk verstärkt in die Aussenpolitik einzubinden, kann man diskutieren; man kann das auch vorschlagen. Aber wenn es so offen formuliert ist wie in diesem Initiativtext, kann man das nicht unterstützen. Im Abstimmungskampf werden die entsprechenden Fragen aufgeworfen werden, ohne dass man eine Antwort geben könnte.

3. Es ist logisch, dass mit der Zustimmung von Volk und Ständen eine Art Vetorecht der Kantone in der Aussenpolitik erteilt würde; so steht es auch in der Botschaft. Ich entnehme dem Positionsbezug der Konferenz der Kantonsregierungen - wir sind ja hier im Ständerat -, dass sie dies nicht wollen. Die KdK lehnt diese Volksinitiative ab. Deshalb ist für mich dieses faktische Vetorecht der Kantone in Bezug auf die Zustimmung von Volk und Ständen erstens nicht praktikabel; zweitens würde es die Position der Verhandlungspartner entscheidend schwächen; und drittens wollen es die Kantone, die wir ja hier vertreten, gar nicht.

4. Noch ein Bezug zur Praxis: In der Botschaft werden auf Seite 6973 die Doppelbesteuerungsabkommen angesprochen. Dort steht: "Nach Auffassung des Initiativkomitees müssten diese Doppelbesteuerungsabkommen aber dereinst dem obligatorischen Staatsreferendum unterstellt werden." Sie haben einen Erfolg verbucht und gesagt, dank dieser Initiative seien die Doppelbesteuerungsabkommen wenigstens dem fakultativen Referendum unterstellt worden. Das ist richtig. Aber - das müssen Sie sich einmal vorstellen - wir haben da eine Serie von Doppelbesteuerungsabkommen gehabt; wenn man das in der Praxis alles dem Volk vorlegt, würden die gleichen, die das verlangen, dann populistisch sagen, das sei eine glatte Überforderung. Diesen Stimmzettel möchte ich dann sehen, bzw. ich möchte sehen, wie diese Doppelbesteuerungsabkommen vor dem Volk in den Sälen vertreten werden. In der Botschaft kann man das nachlesen, das wird so gefordert.

Also auch hier muss ich sagen, dass ich das nicht nachvollziehen kann. Ich verstehe den Bundesrat, wenn er mit dem Gegenvorschlag den Antrag stellt, auf Verfassungsstufe den Parallelismus zwischen Völkerrecht und innerstaatlichem Recht herzustellen, wie er bereits auf Gesetzesstufe besteht. Rechtliche Bestimmungen in Staatsverträgen, welche Gesetzescharakter haben, sollen also dem fakultativen Referendum unterstehen; rechtliche Bestimmungen in Staatsverträgen, welche Verfassungscharakter haben, sollen dem obligatorischen Referendum unterstehen. So weit so gut, dem könnte ich zustimmen.

Nur muss ich auch Herrn Schwaller zustimmen - der Vorschlag des Bundesrates ist missglückt. Den Willen, die Idee des Bundesrates könnte ich unterstützen, ich bin aber mit dem Entwurf des Bundesrates nicht einverstanden, wie er jetzt vorliegt. Ich teile auch die Auffassung, dass es, wenn man in einem Abstimmungskampf - die Ausschaffungs-Initiative lässt grüssen - wieder mit einem Gegenvorschlag operiert, Schwierigkeiten bringt, das dem Volk zu erklären.

Aus all diesen Gründen bitte ich Sie, die Initiative abzulehnen, ebenso den Gegenvorschlag des Bundesrates.

Das Recht der Initianten, ihre Vier-Punkte-Initiative einzureichen, ist selbstverständlich nicht bestritten. Ebenso anerkenne ich die Idee und das Bemühen des Bundesrates, der Initiative einen Gegenentwurf entgegenzustellen. Gemeinsam ist Initiative und Gegenvorschlag, dass sie sehr viele Fragen offenlassen: Was muss dann am Schluss tatsächlich einer Volksabstimmung unterstellt werden, was wird unterstellt, und was verdient auch, unterstellt zu werden?

Bei der Initiative muss am Schluss die Bundesversammlung entscheiden, was zu einem wichtigen politischen Sachbereich gehört. Beim Gegenentwurf muss am Schluss ebenfalls fast in jedem Einzelfall die Bundesversammlung entscheiden, ob einem Staatsvertrag nun Verfassungsrang zukommt und damit Abstimmungspflicht besteht oder nicht. Die Initiative schafft mehr politische Unsicherheit, als sie Klarheit schafft. Die zum Initiativtext gemachten vier Punkte wirken etwas zufällig aufgelistet, sie sind relativ unpräzise formuliert und provozieren sicher öfter Auseinandersetzungen und unnötige Abstimmungen, als sie Klärungen und Verbesserungen bringen werden. Kommt hinzu, dass mit der Initiative auch der aussenwirtschaftliche Verhandlungsspielraum durch das Damoklesschwert dieser nachträglichen Sanktionsmöglichkeit unnötig verkleinert wird. Die Initiative schafft zusammengefasst vor allem Unklarheiten und ist zur Ablehnung zu empfehlen.

Aber auch der Gegenentwurf ist nicht viel klarer. Auch hier ist nicht klar, welche Verhandlungsergebnisse am Schluss dann einer Volksabstimmung zu unterstellen sind. Herr Luzius Mader hat in der nationalrätlichen Kommission zu Recht ausgeführt, dass mit dem Gegenentwurf im Jahre 2005 wahrscheinlich die Kinderrechtskonvention dem obligatorischen Referendum unterstellt gewesen wäre. 2011 wäre wahrscheinlich das Übereinkommen des Europarates zur Bekämpfung des Menschenhandels obligatorisch einer Volksabstimmung zu unterstellen. Gleiches gälte wahrscheinlich für das Übereinkommen zur Bewahrung des immateriellen Kulturerbes und für das Fakultativprotokoll zum Übereinkommen gegen Folter. Diese Liste kann verlängert werden. Jedes Mal wird mit dem Konjunktiv - könnte, müsste, würde - operiert. Ich wünsche Glück dabei, diese Möglichkeitsform im Abstimmungskampf dann zu erklären.

Der Gegenentwurf schafft ebenso viele Unklarheiten wie die Initiative, einen Mehrwert sehe ich nicht. Hingegen wird der nichtpräzise Gegenentwurf zur Folge haben, dass im Abstimmungskampf wieder vor allem über die Schwächen des [PAGE 846] Gegenentwurfes diskutiert wird, nicht aber über die Initiative selbst. Wenn Sie diese Diskussion an die Ausschaffungsinitiative und unseren Gegenvorschlag dazu erinnert, so liegen Sie richtig. Bezeichnenderweise haben wir uns in der Kommission ebenfalls schwergewichtig mit dem Gegenentwurf und nicht mit der Initiative befasst. Meines Erachtens ist die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen. Hiefür braucht es aber, erlauben Sie mir diesen militärischen Ausdruck, eine geeinte, eine klare Abwehrfront ohne erneute Zersplitterung der Kräfte zwischen Initiative und Gegenentwurf. Wir wollen uns in dieser Debatte vor der Volksabstimmung vor allem um die Initiative und nicht um den Gegenvorschlag kümmern.

Es führt mich dies zum Schluss: Nicht nur wegen der inhaltlichen Schwächen, sondern auch abstimmungstaktisch und weil wir eine klare Diskussion über die Initiative führen wollen, lehne ich sowohl die Initiative wie auch den Gegenvorschlag ab. Ich glaube, wir brauchen in diesem Land beide Vorlagen nicht.

Les rapports entre notre droit national et le droit international suscitent actuellement les initiatives les plus farfelues sur le plan législatif. Le dernier exemple de ces initiatives farfelues, c'est le texte dont nous avons à traiter, c'est cette initiative populaire "pour le renforcement des droits populaires dans la politique étrangère" sous-titrée "Accords internationaux: la parole au peuple!"

Pourquoi cette initiative, qui propose de modifier l'article 140 alinéa 1 de notre Constitution, est-elle farfelue? Elle n'est certainement pas farfelue parce qu'elle propose une extension des droits populaires, car en principe on doit applaudir toute extension des droits populaires dans notre pays. Cette initiative est farfelue parce qu'elle propose des exceptions aux principes, et à un certain nombre de principes que je qualifierai même de fondamentaux, sur lesquels est fondé notre ordre juridique.

En Suisse, nous avons un système extrêmement lisible en ce qui concerne les droits populaires. Lorsqu'on modifie la Constitution, cela se traduit par un texte qui est soumis au référendum obligatoire pour lequel la double majorité du peuple et des cantons est exigée. Lorsqu'on modifie la loi, cela ouvre la porte à un référendum facultatif pour lequel seule la majorité du peuple est exigée. Et lorsqu'on modifie une ordonnance, cela relève de la compétence de l'exécutif et cela ne peut pas être remis en question par l'exercice des droits populaires.

L'initiative qui nous est proposée déroge à tous les principes de notre ordre juridique en ce sens que l'accepter signifie très concrètement accepter l'idée que demain, il y aura des textes de valeur législative, des textes qui n'entraînent aucune modification de la Constitution, qui devront être soumis au référendum obligatoire. Cela ne convient pas et cela est même pernicieux et nuisible. Pourquoi? Parce que les institutions démocratiques suisses sont construites sur un équilibre qui est extrêmement subtil. Et c'est ainsi que des textes aussi importants que, par exemple, le Code pénal ou le Code civil ne font pas obligatoirement l'objet d'un référendum s'ils sont modifiés. Il faut, si on entend les remettre en cause lorsqu'ils sont adoptés par le Parlement, qu'une demande de référendum soit faite. Pourquoi en est-il ainsi? Simplement parce que, si on devait voir se multiplier les votations populaires, on aboutirait à une paralysie du système.

Pour que la démocratie fonctionne, il faut que l'on sache clairement quels sont les textes sur lesquels on vote de façon automatique et que ces textes soient relativement peu nombreux. Tel est l'esprit de nos institutions, telles sont les exigences du bon fonctionnement de notre système démocratique. Voilà ce qui est en train d'être remis en cause par l'initiative qui nous est proposée. C'est la raison pour laquelle, à la suite de la proposition de la majorité de la commission, il faut la rejeter.

J'en viens au contre-projet du Conseil fédéral. A mes yeux, il a toutes les vertus. J'avais dit en commission que j'en étais un fan et je vais vous dire pourquoi. C'est un texte qui, au niveau de la rédaction, est simplement parfait. Il se caractérise du reste par sa très grande élégance. Dans le texte qui nous est soumis, on modifie l'article 140 alinéa 1 lettre b en reprenant au chiffre 1 le texte actuel et en ajoutant dans un chiffre 2 une précision tout à fait bienvenue qui stipule que sont soumis au vote du peuple et des cantons les traités internationaux qui "contiennent des dispositions exigeant une modification de la Constitution ou équivalant à une modification de la Constitution". C'est une façon de codifier de façon extrêmement précise et en peu de mots la pratique actuelle.

Cette disposition est bienvenue, mais malgré cela, je m'associerai sans aucun état d'âme à ce qui est préconisé par la commission, c'est-à-dire ne pas entrer en matière sur le contre-projet. Et pourquoi? Parce qu'une expérience très récente, celle de l'initiative sur le renvoi, nous a enseigné que ce n'est pas par un contre-projet direct que l'on fait progresser la science du droit dans ce pays et que les contre-projets directs ne sont pas au service de la légistique, c'est-à-dire de la science consistant à faire des bonnes lois, mais qu'ils se situent dans le cadre d'un débat politique. Sur ce point, l'initiative sur le renvoi nous a aussi appris qu'il fallait que l'initiative soit au préalable soumise au peuple et aux cantons, avant que l'on puisse envisager d'améliorer l'état de notre législation.

Il va de soi que mes propos auraient été totalement différents si les initiants s'étaient engagés à retirer leur initiative si le contre-projet était adopté. Mais on est très loin de cette situation. Du reste, vous aurez constaté que, en commission, les milieux proches des initiants se sont abstenus sur le contre-projet et que tout à l'heure encore, Monsieur Reimann a clairement indiqué que ce contre-projet était à ses yeux totalement insuffisant.

Dans ces conditions, il faut rejeter le contre-projet, non qu'il soit mauvais, il est même parfait au point de vue de la technique législative, mais il faut le rejeter parce qu'il créerait une confusion majeure au moment du vote et que ce que nous souhaitons, c'est d'avoir des votes clairs de la population. Cela aussi, c'est respecter nos institutions démocratiques.

Sie sehen es auf der Fahne, ich gehöre der Minderheit an, die diese Initiative zur Annahme empfiehlt. Die Minderheit ist allerdings recht klein, aber wir sind überzeugt, die Chancen in der Volksabstimmung werden dann doch erheblich grösser sein.

Keine unterschiedliche Meinung gibt es zwischen Minderheit und Mehrheit in Bezug auf die Vorlage 2, den Gegenentwurf von Bundesrat und Nationalrat. Hier hält es die Minderheit mit der Mehrheit, wenn auch nicht unbedingt durchs Band weg mit der gleichen Begründung. Dieser Gegenentwurf ist unseres Erachtens Augenwischerei. Da hat fürwahr der Berg eine Maus geboren. Ein solcher Gegenentwurf kommt den Initianten erstens praktisch in keiner Weise entgegen, und zweitens bringt er an sich auch gar nichts Neues. Die Änderung der Bundesverfassung oder etwas, was dem gleichkäme, ist ohne Wenn und Aber seit eh und je Volk und Ständen zur Abstimmung zu unterbreiten, Gegenentwurf des Bundesrates hin oder her.

Warum unterstützen wir die Initiative? Ich kann es hier im Plenum kurz machen, wohl wissend, wie eben angetönt, dass unser Antrag hier chancenlos ist. Ich absolviere somit quasi eine Pflichtübung zuhanden des Amtlichen Bulletins. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass in breiten Kreisen unserer Bevölkerung bzw. unserer Staatsbürgerinnen und Staatsbürger Unmut darüber herrscht, dass mit der zunehmenden internationalen Verflechtung - ich verwende diesen Begriff als aussenpolitisch aktiver Parlamentarier absolut wertneutral - unserer direkten Demokratie immer mehr Hürden und Kurven in den Weg gelegt werden.

Zunehmend werden unserem Volk Entscheide abgenommen bzw. aufgezwungen, die von irgendwelchen politischen Gremien, internationalen Organisationen - man denke nur etwa an die OECD in Paris -, Funktionären oder auch Gerichten getroffen werden. Bereits macht das Wort von der "schleichenden Entmündigung unserer Bürgerinnen und Bürger" die Runde. Diese sind zunehmend nicht mehr willens, einfach Rechte abzutreten und Pflichten zu übernehmen - was meistens der Fall ist -, ohne etwas dazu zu sagen zu haben. Man verweist sie dann auf internationale Verträge, bilaterale Verträge und damit auf das Völkerrecht, wo das und das nun eben direkt, mitunter gar zwingend, vorgeschrieben sei. Es ist ein "autonomer Nachvollzug", wie es etwa im Verhältnis zur EU bezeichnet wird.

Dieser Entwicklung versucht diese Volksinitiative nun etwas den Wind aus den Segeln zu nehmen. Staatsverträge sollen Volk und Ständen künftig obligatorisch zur Abstimmung unterbreitet werden, wenn sie insbesondere in wichtigen Bereichen rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder Ausgaben von einer gewissen Mindesthöhe - davon war bis jetzt ja noch praktisch nicht die Rede - zur Folge haben. Ich verzichte auf die Auflistung des Textes im Detail, verweise auf die Fahne und die Ausführungen unseres Kommissionspräsidenten, die diesbezüglich völlig zutreffend waren. Die Zielrichtung der Volksinitiative stimmt. Sie stärkt unsere Volksrechte in unseren aussenpolitischen Beziehungen. Das ist gut so und nicht einfach als hinderliche Bremse abzutun.

Schliesslich noch zum Einwand, eine solche Verfassungsbestimmung sei schwammig, weil sie gleich dreimal den Begriff "in wichtigen Bereichen" - was sind im konkreten Einzelfall schon wichtige Bereiche? - enthält: Dieser Begriff ist alles andere als neu in unserem Verfassungsrecht, auf "wichtige [PAGE 845] Gründe" wird da und dort verwiesen. Es wird sich auch in vorliegender Sache eine Praxis dazu entwickeln. Und diese Praxis wird ja weitgehend vom Gesetzgeber gemacht, von uns selber.

Ich bitte Sie also - wenn auch mit geringer Hoffnung -: Empfehlen Sie diese Volksinitiative Volk und Ständen zur Annahme. Tragen Sie dazu bei, dass unsere Staatsform der direkten Demokratie diesen Namen auch in Zukunft voll und ganz verdient.

Le référendum en matière de traités internationaux a été introduit en 1921, revu complètement en 1977 puis en 2002. La Constitution actuelle prévoit le dispositif suivant. D'une part, le référendum facultatif est prévu pour les traités internationaux d'une durée indéterminée, non dénonçables, qui prévoient l'adhésion à une organisation internationale ou qui contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales. D'autre part, le référendum obligatoire a également été étendu aux traités internationaux par lesquels la Suisse adhère à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales. Voilà pour la situation actuelle.

Nous avons à côté de cela une initiative populaire, dont nous parlons ce matin, qui a été déposée en août 2009 avec plus de 108 000 signatures valables. Cette initiative propose d'étendre le référendum obligatoire en matière de traités internationaux. Cela concerne notamment les traités qui entraînent une unification multilatérale du droit dans des domaines importants, cela concerne également les traités qui obligent la Suisse à reprendre de futures dispositions fixant des règles de droit dans des domaines importants, cela concerne encore les traités qui délèguent des compétences juridictionnelles à des institutions étrangères ou internationales dans des domaines importants, et cela concerne finalement les traités qui entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 1 milliard de francs ou de nouvelles dépenses récurrentes de plus de 100 millions de francs. Voilà pour la présentation de l'initiative populaire.

Parallèlement à l'initiative populaire, le Conseil fédéral propose un contre-projet direct qui prévoit de compléter l'article 140 de la Constitution de manière à prévoir un référendum obligatoire pour les traités internationaux qui contiennent des dispositions exigeant une modification de la Constitution ou qui équivalent à une modification de la Constitution. Voilà pour le contre-projet.

La Commission des institutions politiques s'est penchée aussi bien sur l'initiative que sur le contre-projet. Après avoir examiné ces deux textes attentivement, la majorité de la commission vous propose de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative populaire - cette décision a été prise par 10 voix contre 2 sans abstention. Parallèlement, la commission propose, par 9 voix contre 0 et 3 abstentions, de ne pas entrer en matière sur le contre-projet présenté par le Conseil fédéral.

Concernant tout d'abord l'initiative populaire, il est intéressant de rappeler ici que le comité d'initiative part du principe que l'exercice des droits populaires est largement insuffisant en matière de droits internationaux et que les citoyens ne peuvent pas s'exprimer sur de nombreuses questions politiques déterminantes. Le comité indique que son objectif est notamment d'empêcher une adhésion graduelle à l'Union européenne ou à d'autres autorités internationales et d'éviter que les droits populaires ne soient vidés de leur substance par l'adhésion à des traités internationaux ou par la reprise de dispositions étrangères.

L'initiative prévoit donc que les traités internationaux ayant trait à des "domaines importants" soient soumis au référendum obligatoire et donc à la double majorité du peuple et des cantons. Les initiants estiment que les dispositions actuelles sont insuffisantes parce qu'elles ne prévoient un tel référendum obligatoire que pour l'adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales.

Je rappelle qu'il est intéressant de noter que ces 35 dernières années, seuls deux traités ont été soumis au référendum obligatoire, et il faut noter également qu'aucun n'a réuni la majorité du peuple et des cantons; il s'agissait de la question de l'adhésion à l'ONU en 1986, rejetée à l'époque, et de l'adhésion à l'Espace économique européen, rejetée en 1992. Durant cette même période, plus de 160 traités internationaux ont été sujets au référendum facultatif, à savoir potentiellement soumis au peuple et aux cantons si le référendum était lancé. Et il faut constater que, durant cette période, le référendum facultatif a effectivement été demandé pour très peu de traités.

Une des difficultés auxquelles nous devons faire face est celle de savoir comment nous devons interpréter l'initiative. Il s'agit de savoir, suivant le texte de l'initiative, quels sont les traités qui devraient à l'avenir être soumis au référendum obligatoire. Sur ce point, il est intéressant d'analyser le message du Conseil fédéral. Dans son message, le Conseil fédéral indique qu'entre 2006 et 2009, sept traités internationaux auraient vraisemblablement été déclarés soumis au référendum obligatoire comme le prévoit l'initiative. Il faut parler au conditionnel parce qu'il y a évidemment une question d'interprétation du texte de l'initiative.

Il est intéressant de voir de quoi il s'agit, quels sont ces sept traités qui auraient été soumis au référendum obligatoire. Il s'agit tout d'abord du Protocole additionnel à la Convention sur les droits de l'homme et la biomédecine relatif à la transplantation d'organes et de tissus d'origine humaine. Il s'agit ensuite de la Convention concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale. Il s'agit ensuite d'un échange de notes concernant le système d'information sur les visas et l'échange de données entre les Etats membres sur les visas de court séjour. Il s'agit ensuite d'un échange de notes au sujet d'un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes. Il s'agit ensuite de la Convention sur les droits de l'homme et la biomédecine. Il s'agit ensuite du Protocole additionnel à la Convention sur les droits de l'homme et la biomédecine portant interdiction du clonage d'êtres humains. Il s'agit enfin de la Convention de La Haye sur la loi applicable à certains droits sur des titres détenus auprès d'un intermédiaire.

Voilà les éléments. Il faut remarquer que, durant cette période, seuls les traités liés à la question européenne, à Schengen ont attiré l'attention de l'opinion publique. Pour les autres - la biomédecine, les arrangements relatifs au droit international privé, etc. -, il n'y a eu aucun débat, mais en vertu de l'initiative, il aurait fallu que le débat ait lieu, que le peuple et les cantons s'expriment.

Quels sont les arguments que la majorité de la commission porte à votre connaissance pour proposer au peuple et aux cantons le rejet de l'initiative populaire? Tout d'abord, il y a un problème d'interprétation du texte de l'initiative, qui ne donne pas une définition précise du référendum obligatoire en matière de traités internationaux.

Il y a ensuite, et c'est un problème important, justement une notion de "domaines importants". Il faudrait soumettre au référendum obligatoire les traités internationaux dans des domaines importants - je l'ai cité à plusieurs reprises au début de mon intervention -, ce qui est une notion juridique [PAGE 844] floue, qui ne se fonde pas sur une pratique bien établie et qui poserait des problèmes d'interprétation. Cela aurait comme conséquence que l'Assemblée fédérale devrait à chaque fois décider si un traité international concerne un domaine politiquement important ou pas. Et comme il manque de précision, ce texte offre une marge d'interprétation importante. Il nécessiterait le développement d'une longue pratique pour garantir la sécurité du droit et il reviendrait naturellement à l'Assemblée fédérale de fixer cela, alors que nous n'avons pas pour habitude de voir ladite assemblée décider au cas par cas si un objet doit être soumis au référendum ou non.

La majorité de la commission a également estimé que l'initiative va très loin - elle va trop loin -, notamment dans l'implication du peuple et des cantons dans la politique internationale, qui doit être réservée aux questions constitutionnelles, comme c'est le cas aujourd'hui. Or, un nombre très important de traités internationaux concernent des objets qui n'ont pas d'enjeux importants pour le public et pour lesquels un référendum obligatoire semble aller trop loin.

Le dernier point que j'aimerais citer ici, c'est que l'acceptation de l'initiative aurait naturellement pour conséquence une augmentation considérable du nombre de votations par année. Nous pouvons estimer qu'il y aurait une augmentation du nombre de votations de 30 à 40 pour cent par année ce qui, dans un pays qui est déjà régulièrement soumis à l'obligation d'organiser des votations fédérales, aurait pour conséquence une augmentation du nombre d'objets soumis à la votation et des frais qui sont liés à tout ce travail.

J'en viens maintenant au contre-projet direct du Conseil fédéral. Ce dernier estime nécessaire, malgré tout, d'agir pour étendre la participation du peuple et des cantons à la conception de la politique extérieure. Il propose dès lors, à titre de contre-projet direct, d'inscrire dans la Constitution l'obligation de soumettre au référendum les traités internationaux d'importance constitutionnelle.

Il y a évidemment quelques arguments qui parlent en faveur de ce contre-projet, notamment l'"architecture" des droits populaires. Dans le fond, le perfectionnement du principe du parallélisme prévoit que si un traité international contient des dispositions à caractère constitutionnel, il doit suivre le même chemin qu'une disposition constitutionnelle et donc être soumis au référendum obligatoire. C'est évidemment un argument assez fort.

Contrairement à l'initiative, il y a également dans le contre-projet une définition plus précise des objets qui devraient être soumis au référendum obligatoire. En effet, il existe déjà aujourd'hui une pratique qui permet de soumettre au référendum obligatoire les textes qui sont d'une importance particulière pour le pays.

La commission a néanmoins décidé, par 9 voix contre 0 et 3 abstentions, de ne pas entrer en matière sur ce contre-projet. Pour quelles raisons? Premièrement, aux yeux de la commission, le contre-projet du Conseil fédéral - le Conseil national l'a adopté entre-temps - de soumettre les traités internationaux à caractère constitutionnel au référendum obligatoire n'est dans le fond pas beaucoup plus satisfaisant que les propositions faites dans l'initiative populaire. En effet, là aussi, même si le contre-projet est plus précis que l'initiative, il faudrait déterminer dans quel cas un traité international revêt ou non un caractère constitutionnel. La commission a reconnu que sur le plan juridique, sur le plan du contenu, le contre-projet pourrait faire sens, mais elle a également souligné qu'il serait difficile d'expliquer la différence entre ces deux textes. Cela d'autant plus qu'il appartient au Parlement de prendre position au niveau politique dans le domaine de l'initiative qui nous est soumise aujourd'hui.

La commission est d'avis que, pour combattre l'initiative - et la majorité souhaite la combattre, vous l'avez entendu -, il faut un message clair. Ce message clair consiste à recommander au peuple et aux cantons d'accepter ou de rejeter l'initiative populaire. En l'occurrence, la majorité de la commission recommande de la rejeter.

La commission estime enfin que la situation actuelle donne satisfaction, qu'elle est issue d'une pratique connue et régulière, qu'elle ne pose pas de problèmes particuliers qui nécessitent une action aujourd'hui par le biais d'un contre-projet. Elle estime, pour le dire plus précisément, que le référendum obligatoire pour les traités internationaux qui revêtent une importance extraordinaire, à tel point qu'ils doivent être considérés comme de rang constitutionnel - c'est la pratique actuelle -, correspond à une pratique connue, à une pratique éprouvée, et qu'il n'est pas nécessaire ici de la modifier.

Voilà les arguments que la majorité de la commission a avancés pour vous proposer de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative. La commission vous propose également de ne pas entrer en matière sur le contre-projet présenté par le Conseil fédéral.

Vu que ces quatre propositions que nous sommes en train d'examiner ont été déposées hier soir seulement, la commission n'a évidemment pas eu l'occasion de les traiter. Pourtant, comme elles reprennent le même texte que celui de l'initiative, je peux sans autre affirmer que la majorité de la commission ne peut pas non plus les soutenir dans le cadre du contre-projet.

Une chose est cependant intéressante. Je note que les partisans de l'initiative approuvent en principe le contre-projet! C'est donc déjà un acquis. Par ces amendements, tacitement et concrètement, vous acceptez ce que la majorité a décidé ce matin, c'est-à-dire d'entrer en matière sur le contre-projet.

Les quatre propositions confirment tout ce que nous avons dit aujourd'hui.

La proposition Stamm reprend la notion de l'unification multilatérale du droit qui a été abandonnée en raison de la difficulté à déterminer si les accords avec l'Union européenne sont d'ordre multilatéral ou bilatéral. Il ne serait donc vraiment pas judicieux de reprendre dans la Constitution fédérale un texte qui a été abandonné il y a quelques années.

En ce qui concerne la proposition Reimann Lukas, Madame la conseillère fédérale Sommaruga a relevé que jusqu'à aujourd'hui il n'y avait jamais eu de cas où la Suisse s'était engagée de la façon que vous voulez interdire. Ainsi, Monsieur Reimann Lukas prévoit une nouvelle chose, c'est-à-dire la possibilité d'un référendum préventif.

Quant à la proposition Freysinger, je crois qu'elle est fondamentalement inappropriée. La Suisse a tout intérêt à être présente dans tout ce qui concerne le droit international, surtout dans le domaine du règlement des litiges. Hier - et c'était d'ailleurs un grand honneur pour notre pays - l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a nommé Madame Helen Keller à la Cour européenne des droits de l'homme. Dans l'optique de Monsieur Freysinger, 46 autres Etats devront maintenant subir Madame Helen Keller comme juge étranger. Le droit international devient de plus en plus important. Nous devons également trouver des solutions pour régler les litiges selon ce système.

Finalement, en ce qui concerne la proposition Schwander, il a été relevé à juste titre que cette proposition visait à introduire le référendum financier au niveau international, alors qu'il n'existe pas au niveau national. Je ne sais pas si adopter cette proposition est vraiment le bon moyen pour discuter du référendum financier au niveau de la Confédération.

Ainsi donc, il n'y a pas de nouveaux arguments pour soutenir ces démarches. Ces quatre propositions limiteraient inutilement la marge de manoeuvre de la Confédération en matière de politique internationale, ce qui porterait vraiment atteinte à la réputation et à la crédibilité de la Suisse sur la scène internationale.

Je vous prie donc, au nom de la commission, de rejeter ces quatre propositions.

Ganz kurz und ergänzend: Mit der Annahme aller vier oder eines der vier Einzelanträge hätten wir natürlich eine Kumulation mit dem direkten Gegenvorschlag. Zur Voraussetzung des Verfassungsrangs käme dann zusätzlich noch die eine oder andere weitere Bestimmung.

Zum Antrag Stamm hat sich Frau Bundesrätin Sommaruga meines Erachtens abschliessend geäussert.

Herrn Reimann möchte ich noch einmal ganz kurz sagen - Sie waren vorhin nicht im Saal, als ich den Unterschied zu Artikel 164 der Bundesverfassung, wo es um die Rechtsetzung geht, erläutert habe -: Es geht dort um Landesrecht, hier geht es um internationales Recht, und das ist nicht dasselbe. Dazu kommt die Frage der Bereiche: Das Wort "wichtig" genügt für sich allein bekanntlich nicht. Bei den zukünftigen rechtsetzenden Bestimmungen haben wir ja bisher immer darauf geachtet, dass wir, falls wir solche delegiert haben, gleichzeitig eine Widerspruchs- oder eine Ausstiegsklausel in die entsprechenden Verträge aufgenommen haben. Das war bis jetzt immer der Fall.

Beim Antrag Freysinger habe ich nicht gelacht, weil ich mich über die Frage der autonomen Rechtsprechung lustig mache; Sie haben hier aber ein Bild der fremden Richter heraufbeschworen, das so nicht mehr stimmt. Wie Sie wissen, sind wir in den internationalen Gerichtshöfen vertreten. Gerade gestern ist eine Schweizer Vertreterin in den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte gewählt worden, und in den Schiedsgerichten und in Schlichtungsmechanismen sind wir ja als Partei dabei. Es geht also nicht um einen fremden Richterspruch, an dem wir nicht beteiligt wären.

Zur Frage, ob das Finanzreferendum beim Staatsvertragsrecht überhaupt relevant wird, möchte ich doch darauf hinweisen, dass wir damit im internationalen Bereich ein Finanzreferendum hätten, im Landesrecht hingegen nicht. Das wäre eine inkohärente Verfassunggebung.

Wir bitten Sie deshalb im Namen der Kommission, alle diese Anträge, die im Zusammenhang mit der Initiative ja bereits diskutiert worden sind, abzulehnen.

Die vier Einzelanträge, die hier vorliegen, übernehmen je einzelne Elemente aus dem Initiativtext und wollen damit den direkten Gegenentwurf des Bundesrates ergänzen. Auch der Bundesrat hatte sich damals überlegt, ob er für seinen direkten Gegenentwurf einzelne Elemente aus der Volksinitiative übernehmen wolle, und dem Bundesrat wäre damit auch kein Stein aus der Krone gefallen. Aber bei näherer Betrachtung konnte der Bundesrat beim besten Willen nicht feststellen, dass auch einzelne dieser Elemente den bundesrätlichen Gegenentwurf verbessert hätten, im Gegenteil: Jede der vier Ziffern hat eben ihre problematischen Seiten, und deshalb hat der Bundesrat auf eine solche Patchwork-Übung verzichtet.

Stattdessen schlägt der Bundesrat eine Lösung vor, die viel besser die berechtigten Anliegen der Initiative aufnimmt und welche die Bundesverfassung sinnvoll und politisch praktikabel weiterentwickelt. Für alle diese Anträge, die hier vorliegen, gilt das, was bereits zur Volksinitiative als Ganzes gesagt worden ist, nämlich dass die Formel der "wichtigen Bereiche" eben politisch nicht vernünftig eingesetzt und [PAGE 694] politisch nicht vernünftig umgesetzt werden kann. Zudem vermittelt diese Formel der "wichtigen Bereiche" rechtlich eine Scheingenauigkeit. Wir haben keine verlässliche Methode, um zu bestimmen, was ein wichtiger Bereich ist, und auch heute Morgen sind keine Elemente genannt worden, die hierzu hilfreich wären.

Zum Antrag Stamm: Das Merkmal der multinationalen Rechtsvereinheitlichung wurde, ich habe das bereits erwähnt, mit der Reform der Volksrechte zugunsten einer besseren Lösung aufgegeben, und es gibt eben keinen Grund, dieses Modell jetzt wieder aus der Schublade herauszuholen.

Zum Antrag Reimann Lukas: Ihnen muss ich sagen, dass es heute eben schlicht und einfach keine Tendenz gibt, dass die Schweiz bedeutende und substanzielle zukünftige Rechtsetzungszuständigkeiten an andere Staaten oder internationale Organisationen abtreten würde. Würde man also Ihrem Antrag folgen, würde man die Bundesverfassung für einen Fall vorbereiten, der so gar nie eintreten wird. Ich gehe nicht davon aus, dass Sie die Bundesverfassung mit solchen Elementen belasten wollen.

Auch zum Antrag Freysinger muss ich wiederholen: Schiedsklauseln und ähnliche Streitschlichtungsmechanismen gehören längst zum bewährten Instrumentarium der internationalen Rechtsstaatlichkeit. Die Schweiz legt eben grossen Wert darauf, zwischenstaatliche Meinungsverschiedenheiten auf dem Weg von schiedsgerichtlichen oder gerichtlich geordneten Verfahren ausräumen zu können. Das ist auch für uns von Vorteil, und es gibt daher keinen besonderen Grund, Verträge, die solche Verfahren vorsehen, einem obligatorischen Referendum zu unterstellen.

Schliesslich komme ich noch zum Antrag Schwander. Hier muss ich noch einmal in aller Deutlichkeit sagen: Wenn Sie diesen Antrag einbringen wollen und der Bevölkerung damit weismachen wollen, dass mit diesem Antrag die Kohäsionsmilliarde dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstellt worden wäre, dann stimmt das so nicht. Auch mit diesem Antrag wäre die Kohäsionsmilliarde nicht dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstellt worden - einfach damit das klargestellt ist. Neue einmalige Ausgaben von mehr als 1 Milliarde Franken hat die Schweiz in ihrer Geschichte noch nie vertraglich zugesichert. Jetzt speziell ein obligatorisches Referendum für einen solchen Fall vorzusehen, ist realitätsfremd und daher auch unnötig.

Ich bitte Sie deshalb namens des Bundesrates, die vier Einzelanträge abzulehnen.