Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands. Finanzielle Hilfe im Bereich Grenzverwaltung und Visumpolitik

Je suis membre de la sous-commission de la Commission de gestion qui s'occupe de la gestion de la Chancellerie fédérale et du Département fédéral de justice et police. J'en assume la présidence depuis peu - c'était au préalable notre collègue Daniel Fässler qui assumait cette fonction.

Au cours de son mandat, nous avons eu l'occasion de discuter de la représentation suisse auprès des instances de Frontex. La compétence de la Commission de gestion se limite toutefois à examiner si le mandat du Conseil fédéral est donné correctement, si le suivi par les personnes mandatées est correct, et si la restitution est faite correctement au niveau des instances. Au sein de la Commission de gestion, nous ne discutons toutefois pas du contenu politique de ces rapports, parce que ce n'est pas le rôle de la Commission de gestion. Or, c'est cela qui est important, et c'est cette problématique qu'évoque notre collègue Franziska Roth: il faut un lieu où l'on puisse mener une discussion non pas sur l'efficacité ou le bon usage des fonds - nous ne pouvons pas vérifier ce qui se passe au sein de Frontex dans la Commission de gestion, mais nous pouvons examiner ce qui est en lien avec la Suisse, si les fonds sont correctement utilisés, avec efficience et efficacité -; ce qu'il nous faut, c'est un lieu où l'on puisse mener la discussion politique, afin de savoir si les indications qui sont données à nos délégués tiennent effectivement compte de ces éléments relatifs à la protection des droits humains, mais aussi afin de pouvoir, en tant que parlementaires, conseil et Parlement, donner une impulsion au Conseil fédéral pour pouvoir aller dans un sens de manière plus importante.

Il est vraiment étonnant qu'il y ait une discussion politique au sein du Parlement européen, mais qu'il n'y ait pas de discussion politique chez nous, alors que la Suisse est partie prenante à cet espace et à ces institutions. Je crois qu'il y a lieu de le faire. Je rappelle que, quand il y a eu toute la problématique qui a abouti à la démission du directeur de Frontex, M. Leggeri, en novembre 2023, le Parlement européen avait même bloqué une partie du budget de Frontex, parce qu'il y avait un problème de fonctionnement et de respect des droits humains. Nous, ici en Suisse, n'avions même pas eu l'occasion de pouvoir le faire - certes, il y a eu des interventions parlementaires, mais pas de proposition ou rapport officiel qui nous permettait de nous saisir de cela - parce que nous n'étions pas saisis par le rapport qui avait été présenté au Parlement européen.

Dès lors, je pense que la proposition faite par notre collègue Franziska Roth s'inscrit parfaitement dans cette dynamique-là et permet d'avoir cet espace politique. Je vous prie donc de soutenir la proposition de la minorité.

In der Kommission wurde der Grundrechtsschutz tatsächlich intensiv diskutiert, also auch ganz im Sinne von Kollege Schwander. Die Minderheit Roth Franziska will mit einem neuen Artikel 1a den Grundrechtsschutz stärken, indem der Bundesversammlung die Evaluationsberichte zugänglich gemacht werden. Nur so könne die Bundesversammlung die Oberaufsicht über eine wirksame und grundrechtskonforme Verwaltung der EU-Aussengrenze wahrnehmen; Sie haben es gehört.

Die Mehrheit der Kommission lehnt diesen Antrag ab. Die Ergebnisse der Ex-post-Evaluierung des Fonds für die innere Sicherheit sowie der Halbzeitevaluierung und der Ex-post-Evaluierung des Fonds für das Border Management and Visa Policy Instrument werden bereits heute öffentlich publiziert. Es kann also keine Rede von "bezahlen und wegschauen" sein. Auch darüber reden kann man jederzeit.

Die Halbzeitevaluierung des Fonds für die innere Sicherheit findet sich auf der Website des Staatssekretariats für [PAGE 56] Migration. Die Evaluierungen der beiden Fonds sind zudem umfassend und beinhalten unter anderem Aussagen zur Wirksamkeit, zur Einhaltung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung und auch zur Achtung der Grundrechte. Abgesehen davon rapportiert das SEM jährlich im Rahmen des Geschäftsberichtes des Bundesrates an die Geschäftsprüfungskommission über die Umsetzung des Fonds für die innere Sicherheit und künftig auch des BMVI-Fonds. Dabei wird[NB]auch[NB]über[NB]die[NB]Ergebnisse der Evaluierungen Auskunft erteilt.

Die Mehrheit der Kommission vertrat die Haltung, dass das Parlament genügend informiert wird, und lehnte den Antrag mit 9 zu 3 Stimmen ab. Ich bitte Sie, der Mehrheit zu folgen.

In der Gesamtabstimmung wurde der Entwurf zu den Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands mit 11 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung angenommen. Auch da bitte ich Sie, der Kommission zu folgen.

Die Schweiz befindet sich als Binnenland geografisch in einer enorm privilegierten Situation. Es ist deshalb richtig, dass die Schweiz finanziell deutlich stärker als bisher zu den gemeinsamen europäischen Aufgaben beiträgt. Aber das Problem besteht darin, dass die Schweiz kein Mitglied der EU ist und deshalb auch nicht von den institutionellen und verfahrensmässigen Vorkehrungen der EU profitiert, die nämlich dafür sorgen sollen, dass die Grundrechte, das Diskriminierungsverbot und das Non-Refoulement-Prinzip auch an der EU-Aussengrenze eingehalten werden. Dazu gehört auch, was Herr Kollege Schwander mit der Überprüfung und mit der Einhaltung der Grundrechte angesprochen hat.

Die EU hat ein umfangreiches Schutz- und Überwachungssystem aufgebaut. Es gibt ein internes Verfahren zur Meldung schwerwiegender Vorkommnisse und ein Beschwerdeverfahren für Opfer von Menschenrechtsverletzungen. Der Grundrechtsbeauftragte überwacht die Umsetzung der Verpflichtungen in Bezug auf die Grundrechte an der Aussengrenze und auch bei Frontex. Er kann selbstständige Ermittlungen bei allen Tätigkeiten der Agentur anstellen und führt regelmässig auch Besuche vor Ort durch. Zusätzlich überwachen und bewerten vierzig unabhängige Grundrechtsbeobachterinnen und -beobachter die Tätigkeiten von Frontex an der Aussengrenze.

Das aber ist, da gebe ich Herrn Schwander recht, keine Garantie dafür, dass die Menschenrechte eingehalten werden. Aber Schutz-, Überwachungs- und Meldesysteme sind unverzichtbar, um Verletzungen entgegenzuwirken und sie zu minimieren.

Nochmals: Wir haben die Systeme, aber wir sind nicht mitspracheberechtigt; die Schweiz ist kein Mitglied der EU. Im Europäischen Parlament sitzt zudem bei der Wahrnehmung der Oberaufsicht niemand aus der Schweiz. Aus der Schweiz kann sich auch niemand zu den Rechenschaftsberichten äussern, die dort regelmässig hohe Wellen schlagen. Noch schlimmer: Das Parlament, also auch wir alle, kümmert sich nicht um diese Rechenschaftsberichte. Sie werden hier niemandem vorgelegt, weder der GPK noch der SPK noch der APK oder der SiK. Es gibt in der Schweiz insofern kein qualifiziertes Verfahren, das dafür sorgt, dass Nationalrätinnen und Nationalräte und Ständerätinnen und Ständeräte die parlamentarische Oberaufsicht darüber wahrnehmen können und dass die Grundrechtsbestimmungen eingehalten werden. Zu diesen verpflichtet sich die Schweiz, indem sie die EU-Verordnungen wie die jetzt hier vorliegende übernimmt.

Die EU hat die Verstärkung des Aussengrenzenschutzes mit einem Ausbau des Grundrechtsschutzes kombiniert. Die Schweiz muss sich also dafür einsetzen, dass der Grundrechtsschutz der Dimension der Aufgaben gewachsen ist. Sie muss dazu auch konkret beitragen, beispielsweise mit der Entsendung von weiteren eigenen unabhängigen Grundrechtsbeobachterinnen und -beobachtern, welche dann die Tätigkeit an der Aussengrenze in Bezug auf deren Vereinbarkeit mit der EU-Grundrechtscharta, dem Diskriminierungsverbot und dem Non-Refoulement-Prinzip überwachen. Und wir Politikerinnen und Politiker haben hier die Oberaufsicht wahrzunehmen. Einfach nur bezahlen und dann wegschauen, wenn es darum geht, dass eine menschenrechtlich korrekte Umsetzung geschehen soll, geht gar nicht.

Die Bundesversammlung, also wiederum wir, kann die Oberaufsicht über eine wirksame und grundrechtskonforme Umsetzung einer geordneten Verwaltung der EU-Aussengrenze nur wahrnehmen, wenn der Bundesrat uns die einschlägigen Evaluationsberichte der EU zugänglich macht und auch dazu Stellung nimmt. Wir sind dann aufgefordert, ebenfalls dazu zu sprechen. Die wirksame und grundrechtskonforme Verwaltung der EU-Aussengrenzen ist Voraussetzung dafür, dass die Schweiz langfristig von der europaweiten uneingeschränkten Reisefreiheit und den enormen wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Vorteilen profitieren kann. Darum müssen wir auch darüber reden können, wenn uns Evaluationsberichte vorgelegt werden - genau das müssen wir verlangen!

Darum bitte ich Sie, meinem Minderheitsantrag zu folgen und das mit einzubeziehen.

Sie beraten heute über die Übernahme der EU-Verordnung zur Schaffung eines Instruments für finanzielle Hilfe im Bereich Grenzverwaltung und Visumpolitik. Diese Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands löst[NB]den[NB]bisherigen Fonds für die innere Sicherheit ab. Ich möchte Ihnen die wichtigsten Punkte zu diesem Geschäft erläutern.

In Anbetracht der irregulären Migration sind funktionierende Grenzkontrollen an den Schengen-Aussengrenzen von entscheidender Bedeutung. Wirksame Einreisekontrollen sind unabdingbar, um die uneingeschränkte Reisefreiheit im Schengen-Raum weiterhin zu gewährleisten. Die Freiheit, sich ohne Grenzkontrollen innerhalb eines gemeinsamen Raums zu bewegen, ist eine wichtige Errungenschaft der europäischen Zusammenarbeit. Die Bedeutung der uneingeschränkten Reisefreiheit ist für unsere Wirtschaft und unsere Gesellschaft gross. Diesen Besitzstand gilt es zu wahren.

Die Schengen-Aussengrenzen umfassen rund 8000 Kilometer Landgrenzen und 43[NB]000 Kilometer Seegrenzen. Jeder Schengen-Staat ist für die Verwaltung seiner Aussengrenzen verantwortlich und trägt somit zur Sicherheit in Europa bei.

Auch ist klar, dass die Überwachung der Aussengrenzen die 27 Schengen-Staaten auf unterschiedliche Weise belastet. Als Binnenstaat hat die Schweiz nur die Flughäfen als Aussengrenze. Wir profitieren also von den Überwachungsmassnahmen anderer Staaten. Gleichzeitig sind wir darauf angewiesen, dass alle Schengen-Staaten ihren [PAGE 54] Verpflichtungen zum Schutz der gemeinsamen Aussengrenzen nachkommen.

Die Kosten für die Grenzverwaltung wirken sich nicht auf alle Staaten gleich aus, sind doch einige Mitgliedstaaten gezwungen, überdurchschnittlich hohe finanzielle Mittel für die Sicherung ihrer Aussengrenzen aufzuwenden. Das Instrument für finanzielle Hilfe im Bereich Grenzverwaltung und Visumpolitik, das BMVI, soll daher in erster Linie Schengen-Staaten unterstützen, die dauerhaft hohe Kosten für den Schutz der Schengen-Aussengrenzen tragen müssen. Die Schweiz wird auch zukünftig finanzielle Mittel aus dem Fonds erhalten. Diese werden proportional zur Bedeutung unserer Grenzen berechnet.

Le fonds doit permettre d'accroître l'efficacité des contrôles afin d'améliorer la protection aux frontières extérieures et de réduire le nombre d'entrées irrégulières, tout en facilitant et accélérant les entrées légales.

Dans un contexte de pression migratoire persistante, la question de la solidarité et celle de la protection des frontières extérieures de l'espace Schengen sont capitales.

Wie Sie wissen, ist dieser Fonds an sich nichts Neues. Er ist das Nachfolgeinstrument des Fonds für innere Sicherheit, an dem sich die Schweiz ab 2018 beteiligte und der Ende 2020 auslief. Bereits unter diesem Fonds führten wir verschiedene Projekte durch. Im Vordergrund standen dabei die Erweiterung der Grenzkontrollinfrastruktur am Flughafen Zürich, die Implementierung der zweiten Generation des Schengener Informationssystems und weiterer IT-Grossprojekte sowie die Entsendung von Verbindungsbeamten in Drittstaaten. Die Schweiz beteiligte sich mit insgesamt 134 Millionen Franken an diesem Fonds. Im Gegenzug erhielten wir Zuweisungen in der Höhe von 37 Millionen Franken für die Durchführung der Projekte.

Die Gesamtmittel für die Dauer des Fonds, also von 2021 bis 2027, betragen 6,2 Milliarden Euro. Als Grundlage für diese Berechnung, in die auch die Schweiz einbezogen wurde, dient der Schengen-Schlüssel, das heisst der Anteil des Bruttoinlandproduktes an der Gesamtsumme der Bruttoinlandprodukte aller teilnehmenden Staaten. Die Kosten der Beteiligung der Schweiz können zum jetzigen Zeitpunkt nicht genau und abschliessend beziffert werden. Nach heutigen Verhältnissen ist jedoch von einem Anteil von etwa 4,55 Prozent des Gesamtvolumens auszugehen. Dies entspricht 284 Millionen Euro.

Im Voranschlag 2024 sowie im Finanzplan 2025-2027 des Bundes werden aufgrund der prospektiven Schätzung und eines Spielraums insgesamt 300 Millionen Franken für diesen Fonds eingestellt. Die definitive finanzielle Beteiligung der Schweiz am Fonds wird aber gestützt auf die am 31.[NB]März 2026 verfügbaren Zahlen für das Bruttoinlandprodukt der Jahre 2020 bis 2024 berechnet. Aufgrund der verzögerten Beteiligung der Schweiz am Fonds fällt die erste Zahlung voraussichtlich erst in der zweiten Hälfte dieses Jahres an, dies dann aber rückwirkend bis 2021.

Aus Gründen der Transparenz möchte ich noch Folgendes anmerken: Angesichts der Migrationsbewegungen und von deren möglichen Folgen für die innere Sicherheit in Europa ist davon auszugehen, dass die Finanzausstattung des Fonds erhöht wird. Die Europäische Kommission hat im Juni 2023 einen Vorschlag zur Erhöhung des mehrjährigen Finanzrahmens mit einer Zuweisung zusätzlicher Mittel vorgelegt. Eine Erhöhung der Finanzausstattung des Fonds würde eine Erhöhung der Beiträge aller Schengen-Staaten und somit auch der Schweiz zur Folge haben. Wegen des starken Schweizerfrankens und des bestehenden Spielraums bei der prospektiven Schätzung des Schweizer Beitrags sollte sich eine Erhöhung des Fonds gemäss aktueller Schätzung in Grenzen halten. Das Budget müsste - nach heutigem Stand - nur geringfügig angepasst werden.

Die Schweiz wird aus dem neuen Fonds voraussichtlich Zuweisungen in der Höhe von insgesamt 50 Millionen Franken erhalten. Sollte sich das Fondsvolumen noch erhöhen, könnte die Schweiz entsprechend mit höheren Zuweisungen rechnen. Wir beabsichtigen, diese Mittel hauptsächlich für die folgenden Zwecke einzusetzen: für die Erweiterung der Grenzkontrollinfrastruktur am Flughafen Zürich, für die Implementierung neuer IT-Systeme zur Überwachung von Ein- und Ausreisen im Schengen-Raum, für die verstärkte Vernetzung bestehender IT-Systeme und den Betrieb des Schengener Informationssystems der zweiten Generation sowie für die Entsendung von Verbindungsbeamten in Drittstaaten.

Zum Vergleich: Italien, das mit seinen ausgedehnten südlichen Schengen-Aussengrenzen schwer mit irregulärer Migration zu kämpfen hat, erhält gut 315 Millionen Euro. Österreich, das auch nur an den Flughäfen Aussengrenzen hat, erhält rund 28 Millionen Euro und bezahlt rund 157 Millionen Euro. Das Verhältnis zwischen den Zuweisungen und den Beitragszahlungen aus dem Fonds beträgt somit für die Schweiz und Österreich 1 zu 6.

Une minorité de participants à la consultation a fait remarquer que les ressources du fonds pourraient être utilisées pour financer des pratiques contraires aux droits de l'homme et aux droits fondamentaux, comme l'a dit M. Schwander. Le Conseil fédéral attache une grande importance à la protection des droits fondamentaux. Afin de contribuer à un plus grand respect de ces droits aux frontières extérieures, la Suisse a, par exemple, envoyé deux experts au bureau des droits fondamentaux de Frontex.

Es obliegt jedem Schengen-Staat, die europäischen Normen zum Schutz der Grundrechte zu respektieren. Die Pflicht zur Achtung der Grundrechte und des Non-Refoulement-Prinzips ist übrigens ausdrücklich in Artikel 4 der EU-Verordnung, um die es hier geht, verankert. Zudem wird der rechtmässige Einsatz der Mittel aus dem europäischen Fonds generell durch unabhängige Kontrollbehörden überprüft. In der Schweiz ist dies die Eidgenössische Finanzkontrolle.

Bei der Umsetzung des Fonds müssen die Mitgliedstaaten der Europäischen Kommission jährliche Leistungsbilanzen einreichen, die Informationen zur Einhaltung der Grundrechte enthalten. Zur Verhinderung des Missbrauchs von EU-Geldern wurde das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung, dem auch hier eine wichtige Rolle zukommt, geschaffen. Die Schweiz wird sich aktiv dafür einsetzen, dass bei der Ausarbeitung von Massnahmen im Rahmen des Fonds die Grundrechte voll und ganz gewahrt werden. Die Ergebnisse der Halbzeit- und der Ex-post-Evaluierung des BMVI-Fonds werden auf der Website des SEM veröffentlicht, sobald sie vorliegen. Diese Evaluierungen werden unter anderem Aussagen zur Einhaltung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung und zur Beachtung der Grundrechte beinhalten.

Abschliessend möchte ich noch einen Punkt erwähnen. Bekanntlich ist zur Durchführung der Schengen-Weiterentwicklung der Abschluss einer Zusatzvereinbarung erforderlich. Da die Schweiz nicht Mitglied der EU ist, müssen die notwendigen Regeln für ihre Beteiligung am Fonds in einer Zusatzvereinbarung festgelegt werden. Der Bundesrat hat diese Zusatzvereinbarung am 23.[NB]August 2023 genehmigt und am 28.[NB]November 2023 unterzeichnet. Sie enthält insbesondere Bestimmungen über die Berechnungsmethode für die finanzielle Beteiligung sowie über den Beginn der Beitragszahlungen.

Wie Sie wissen, haben wir bereits im Rahmen unserer Beteiligung am Vorgängerfonds ein ähnliches Abkommen abgeschlossen. Das Parlament hat dieses im Jahr 2018 verabschiedet. Heute gilt es auch, das vorliegende Abkommen zu genehmigen.

Le Conseil fédéral est conscient du fait que le projet prévoit une participation financière considérable de la Suisse. Toutefois, en raison de notre situation géographique, nous avons tout intérêt à ce que les contrôles aux frontières extérieures de l'espace Schengen soient efficaces.

Es ist daher auch wichtig, dass wir uns gegenüber den stark belasteten Staaten an den Schengen-Aussengrenzen solidarisch zeigen und damit zur Aufrechterhaltung und zur Verbesserung der Sicherheit im gemeinsamen Schengen-Raum beitragen.

Ich beantrage Ihnen, der Mehrheit Ihrer Kommission zu folgen, auf das Geschäft einzutreten und es anzunehmen.

Im Vorfeld der Volksabstimmung 2005 haben mehrere damalige Bundesräte gesagt, dass wir bei Frontex, beim Schutz der Aussengrenzen nur Personal für die Instruktionen und Weiterbildung zur Verfügung stellen, dass wir uns zurückhalten. Ich könnte zitieren, was zwei damalige Bundesräte gesagt haben. Sie haben gesagt, dass wir nie mehr tun würden, weil ihnen die Problematik des Schutzes der Aussengrenzen bewusst sei. Sie haben gesagt, dass wir sicher nie aktiv beim Schutz der Aussengrenzen mitmachen würden. Wir haben diese Problematik auch schon diskutiert, es gab eine Volksabstimmung zur Frontex-Vorlage.

Herr Bundesrat, ich frage mich schon, was wir verantworten können. Wir wissen von den Tragödien an den Aussengrenzen, von den Menschenrechtsverletzungen an den Aussengrenzen. Man spricht aktuell nicht mehr nur hinter vorgehaltener Hand von Verbrechen gegen die Menschlichkeit, was die Frontex-Arbeit anbelangt. Da stelle ich mir schon die Frage: Weil wir eben in der Zwischenzeit so stark mitmachen, sind wir in der vollen Verantwortung, wir tragen dieses Leid letztlich mit. Ist das Handeln der Schweiz überhaupt noch vereinbar mit der humanitären Tradition, die die Schweiz seit Jahrhunderten prägt?

Ich kann hier nicht mit gutem Gewissen zustimmen. Genau das, was 2005 befürchtet wurde, ist nun eingetreten. Wir machen im Geschehen bei diesen Tragödien voll mit. Eines Tages müssen auch wir uns wegen dieser Tragödien verantworten. Daher: Diesen Fragen weichen wir wohlweislich aus, weil es schwierige Fragen sind. Ich bitte den Bundesrat, schon noch auszuführen, wie wir das als Schweiz verantworten können. Ich persönlich kann es nicht verantworten. Schon seit jeher habe ich, wenn es um Frontex ging, immer wieder gesagt, dass ich das persönlich nicht verantworten kann. Ich kann es auch nicht verantworten, wenn wir einen neuen Fonds machen und die eigentlichen Probleme, die an der Schengen-Aussengrenze bestehen, nicht angehen. Ganz Europa, die ganze EU verschliesst momentan die Augen vor dem, was an den Grenzen passiert.

Ich bitte Sie, auch dieses Geschäft abzulehnen.

Bei diesem Geschäft geht es um die Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes, namentlich um die finanzielle Hilfe im Bereich der Grenzverwaltung und Visumpolitik. Es gilt, die irreguläre Migration zu unterbinden und die Aussengrenzen wirksam zu schützen. Die Schweiz ist ein Binnenstaat, nur die Flughäfen sind Aussengrenzen. Unser Land profitiert von den Überwachungsmassnahmen anderer Staaten, folglich besteht auch eine Verpflichtung, sich an den[NB]steigenden Kosten dieser Sicherheitsmassnahmen zu beteiligen.

Das Parlament hatte im Dezember 2016 die rechtliche Grundlage für die Beteiligung am Fonds für die innere Sicherheit im Bereich Aussengrenzen und Visa (ISF-Grenze) geschaffen. Im Frühjahr 2018 hatte das Parlament eine Zusatzvereinbarung zum ISF genehmigt, die die Modalitäten für die Beteiligung der Schweiz und den finanziellen Beitrag regelt. Der Fonds ISF-Grenze wurde für den Zeitraum 2014-2020 geschaffen. Anfang Juli 2021 haben das EU-Parlament und der EU-Rat beschlossen, einen neuen Fonds zu schaffen: das Instrument für finanzielle Hilfe im Bereich Grenzverwaltung und Visumpolitik, den sogenannten BMVI-Fonds, wobei BMVI für "Border Management and Visa Policy Instrument" steht. Dieser Fonds ist essenziell für das Funktionieren der Schengen-Aussengrenzen. Der BMVI-Fonds ist Teil des Fonds für integrierte Grenzverwaltung (IBMF) und dient der Weiterentwicklung der gemeinsamen Visumpolitik und der Sicherstellung einer integrierten europäischen Grenzverwaltung an den Schengen-Aussengrenzen. Der IBMF wurde für den Zeitraum 2021-2027 geschaffen.

Der Bundesrat beschloss am 11.[NB]August 2021, die entsprechende Verordnung der EU zu übernehmen. Zur Regelung ihrer Beteiligungsrechte und -pflichten, insbesondere was die Finanzbeiträge anbelangt, hat die Schweiz - wie die weiteren assoziierten Staaten Norwegen, Island und Liechtenstein auch - mit der Europäischen Union eine Zusatzvereinbarung ausgehandelt. Diese Vereinbarung bedarf der Zustimmung unserer Räte.

Zu den Kosten: Die Gesamtmittel für die Dauer des Fonds belaufen sich auf 6,2 Milliarden Euro. Über die sieben Jahre Laufzeit des Fonds wird sich die Schweiz voraussichtlich mit insgesamt rund 300 Millionen Euro beteiligen, was ungefähr 4,55 Prozent der Gesamtkosten entspricht. Die Berechnung dafür beruht für die assoziierten Staaten auf dem Schengen-Schlüssel, namentlich dem Anteil des jeweiligen BIP an der Gesamtsumme der Bruttoinlandprodukte. Umgekehrt wird die Schweiz aus dem neuen Fonds Mittel in der Höhe von 50 Millionen Euro erhalten. Bei einem höheren Fondsvolumen sollten auch höhere Zuweisungen resultieren, die zum Beispiel für die Erweiterung der Grenzkontrollinfrastruktur am Flughafen Zürich, die Implementierung neuer IT-Systeme oder deren verstärkte Vernetzung gebraucht werden könnten.

Der Nationalrat hat die Vorlage am 6.[NB]Dezember 2023 behandelt und ihr mit 105 zu 65 Stimmen bei 21 Enthaltungen zugestimmt. Eintreten war in unserer Kommission unbestritten. Für die Kommission war auch klar, dass unser Land stark von geordneten Verhältnissen an der EU-Aussengrenze profitiert.

Ich bitte Sie, der Kommission zu folgen.

Sie beraten heute die Übernahme einer europäischen Verordnung zur Schaffung eines Instruments für finanzielle Hilfe im Bereich Grenzverwaltung und Visumpolitik. Es handelt sich dabei um eine [PAGE 2213] Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands. Diese Verordnung löst den bisherigen Fonds für die innere Sicherheit ab. Ich möchte Ihnen die wichtigsten Punkte zu diesem Geschäft erläutern.

Il est primordial que les contrôles aux frontières extérieures de l'espace Schengen fonctionnent, et fonctionnent bien. C'est d'autant plus vrai aujourd'hui, eu égard, comme cela a été mentionné, à la migration irrégulière à laquelle nous avons à faire face. Un contrôle efficace des entrées aux frontières extérieures est indispensable à la pérennisation de la liberté de voyager sans restriction au sein de l'espace Schengen. Cette liberté de circuler au sein d'un espace commun, sans devoir passer de contrôles aux frontières, est l'un des acquis significatifs de la coopération européenne. L'importance de cette liberté de mouvement pour l'économie suisse et pour notre société n'est d'ailleurs plus à démontrer. Il est donc nécessaire de préserver cet acquis.

L'espace Schengen compte près de 8000 kilomètres de frontières extérieures terrestres et 43[NB]000 kilomètres de frontières extérieures maritimes. Or, chaque Etat Schengen est responsable de la gestion de ses frontières extérieures et contribue de ce fait à la sécurité globale en Europe. Vous imaginez aisément que cette tâche ne représente pas une charge de même importance pour les 27 pays concernés. De par sa situation géographique, notre pays n'a comme frontières extérieures que ses aéroports. De ce fait, nous profitons des mesures prises par d'autres Etats. Parallèlement, nous devons impérativement pouvoir compter sur le fait que tous les Etats Schengen s'acquittent de leurs obligations liées à la protection des frontières extérieures. Dans ce contexte, certains Etats sont obligés de consacrer des moyens supérieurs à la moyenne pour financer les mesures de protection des frontières extérieures de l'espace Schengen, mesures dont profite l'ensemble des Etats membres. De fait, les coûts liés à la gestion des frontières impactent les pays de manière inégale.

Par rapport à l'intervention de M. le conseiller national Erich Hess, effectivement, cela a été précisé. Die Schweiz beteiligt sich im Verhältnis des Prozentsatzes ihres BIP zum BIP aller Teilnehmenden. On ne peut pas, comme cela, changer cette règle et décider que ce n'est plus le PIB qui doit être pris en considération, mais que c'est la population. Cette règle a été fixée, et - si je peux me permettre -, du point de vue économique, personne ne contestera le fait que la Suisse a également une position intéressante au sein de l'Europe dans le cadre du marché économique et financier.

J'en reviens à l'instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas (IGFV) dont il est question aujourd'hui. Cet instrument vise principalement à continuer de soutenir les Etats Schengen qui doivent durablement supporter des coûts élevés pour la protection des frontières extérieures de l'espace Schengen. Comme par le passé, la Suisse - cela a été dit - recevra des moyens financiers qui proviennent de ce nouveau fonds. Les montants versés seront calculés proportionnellement à l'importance de nos frontières. Le fonds doit permettre d'accroître l'efficacité des contrôles afin d'améliorer la protection aux frontières extérieures et de réduire le nombre d'entrées irrégulières, tout en facilitant et accélérant les entrées légales. Dans un contexte de pression migratoire persistante, la question de la solidarité tout comme celle de la protection efficiente des frontières extérieures de l'espace Schengen sont capitales.

Vous l'avez entendu: ce fonds n'est en soi pas une nouveauté. Il succède au Fonds pour la sécurité intérieure, auquel la Suisse participait déjà depuis 2018 et qui est arrivé à échéance fin 2020. Nous avons déjà mené des projets qui ont bénéficié à l'époque d'un soutien du Fonds pour la sécurité intérieure. Il s'agissait notamment - je me permets de le rappeler - de l'extension de l'infrastructure de contrôle des frontières à l'aéroport de Zurich, de la mise en place de la deuxième génération du système d'information Schengen et d'autres systèmes informatiques à grande échelle, ou encore de l'envoi d'agents de liaison dans des Etats tiers.

En termes financiers, le bilan est le suivant.

La Suisse a contribué à hauteur de 134 millions de francs au Fonds européen pour la sécurité intérieure et, en contrepartie, nous avons reçu des subventions à hauteur de 37 millions de francs pour soutenir la réalisation des différents projets dont j'ai fait mention.

L'équilibre politique est réalisé du fait que la Suisse, n'ayant pas de frontières dites extérieures hormis ses aéroports, bénéficie des mesures prises par d'autres Etats concernant les frontières extérieures.

J'aimerais peut-être encore donner une indication par rapport à l'espace Schengen. On le sait, la Suisse bénéficie par exemple, depuis le début de la mise en oeuvre, en 2009, d'un ratio de 3,5: on renvoie 3,5 fois plus de personnes dans l'espace Schengen qu'on en reprend. De fin décembre 2022 à fin octobre de cette année, ce ratio est toujours encore en faveur de notre pays: il est de 2,7. Nous avons 1810 renvois Dublin et 663 reprises. Donc, l'espace Schengen, même s'il doit être amélioré, même s'il n'a plus la résilience qu'on souhaiterait, doit impérativement être maintenu dans les critères de solidarité, car nous en sommes bénéficiaires.

Les ressources allouées à ce nouveau fonds pour l'ensemble de sa durée, de 2021 à 2027, se montent à plus de 6,2 milliards d'euros au total. Le calcul des contributions pour chaque Etat associé, dont notre pays, se base sur la clé de répartition Schengen. Comme je l'ai indiqué, c'est la proportion de la part du produit intérieur brut (PIB) national par rapport à la somme totale des produits intérieurs bruts de tous les Etats participants. Je comprends donc qu'on veuille jouer sur la question du coût par habitant, mais en fait les règles sont claires: c'est le PIB.

Pour l'heure, il n'est pas encore possible de chiffrer de manière définitive le coût de la participation de la Suisse à l'IGFV vu que cela dépendra des différents produits intérieurs bruts. Par contre, dans les conditions actuelles, il devrait s'élever à environ 4,55 pour cent du volume total de la dotation du fonds. Cela correspond à 284 millions d'euros. Sur la base d'une estimation prospective, et en conservant une certaine marge, un montant de 300 millions de francs, tel qu'il a été inscrit, à ce titre, au budget 2024 et au plan financier 2025-2027 de la Confédération, est correct. Plus précisément, le montant définitif de la contribution financière sera calculé en 2026 en fonction, justement, des chiffres du PIB des années 2020 à 2024, lesquels seront disponibles à partir de mars 2026. En raison de la participation tardive de notre pays au fonds, le premier versement n'aura vraisemblablement lieu qu'au cours du deuxième semestre de l'année prochaine, et ce, avec effet rétroactif à l'année 2021.

Je souhaite encore, à titre de transparence, indiquer que, vu les flux migratoires auxquels l'Europe est confrontée actuellement et vu le potentiel des conséquences pour la sécurité intérieure en Europe, il n'est pas exclu qu'une augmentation de l'enveloppe soit sollicitée. En juin de cette année, la Commission européenne a déposé une proposition visant à relever le cadre financier pluriannuel, en allouant au fonds des moyens financiers supplémentaires. Cependant, cette proposition est encore en débat actuellement au sein du Conseil de l'UE, et une hausse de la dotation du fonds entraînerait une augmentation pour l'ensemble des Etats Schengen, y compris de la Suisse. Toutefois, c'est important de le préciser, grâce à la force du franc suisse, et par rapport à la marge de manoeuvre offerte par l'estimation prospective que nous avons réalisée et qui figure dans les budgets, cette augmentation devrait, d'après les dernières estimations, être limitée. Il n'y aurait que des modifications mineures au budget.

Je l'ai indiqué: en contrepartie de sa participation, la Suisse devrait recevoir des ressources qui proviennent du nouveau fonds d'un montant total d'environ 50 millions de francs. Je ne vais pas revenir sur les projets qui sont plutôt de nature informatique ou qui concernent la numérisation. Par contre, il est important d'indiquer, à titre de comparaison, que l'Italie qui, elle, est fortement exposée à la migration irrégulière, avec ses frontières extérieures maritimes étendues, recevra environ 315 millions d'euros, tandis que l'Autriche, qui n'a que peu de frontières extérieures, si ce n'est ses aéroports, obtiendrait environ 28 millions d'euros. On voit donc comment le dispositif fonctionne en matière de solidarité et de calcul.

J'en viens à un élément sensible, à savoir la crainte exprimée sur l'utilisation par certains pays des moyens financiers du [PAGE 2214] fonds. Cela a été dit à la tribune, mais aussi par une minorité de participants à la consultation: il y a des craintes quant aux risques d'utilisation des moyens du fonds pour financer des pratiques qui violeraient les droits humains ou les droits fondamentaux. Le Conseil fédéral attache une très grande importance à la protection des droits fondamentaux. Pour contribuer au renforcement du respect de ces droits aux frontières extérieures, la Suisse a par exemple détaché deux de ses experts auprès de l'office des droits fondamentaux de Frontex. Il incombe à chaque Etat Schengen de respecter les normes européennes en matière de protection des droits fondamentaux. L'obligation de respecter ces droits et le principe de non-refoulement est d'ailleurs explicitement inscrite à l'article 4 du règlement européen qui nous intéresse ici et aujourd'hui. De façon générale, l'utilisation conforme au droit des ressources provenant du fonds européen est en outre vérifiée par des autorités de contrôle indépendantes. En Suisse, il s'agit du Contrôle fédéral des finances. Dans le cadre de la mise en oeuvre du fonds, les Etats membres doivent aussi présenter à la Commission européenne des bilans annuels de performance, qui contiennent des informations précises et documentées sur le respect des droits fondamentaux.

En ce qui concerne la prévention des utilisations abusives des fonds de l'Union européenne, cette dernière a créé l'Office européen de lutte antifraude, qui jouera ici un rôle important. La Suisse s'engage activement pour que les droits fondamentaux soient pleinement respectés lors de l'élaboration des mesures liées au fonds.

En conclusion, la mise en oeuvre de ce développement de l'acquis Schengen nécessite la conclusion d'un accord additionnel. En effet, n'étant pas membre de l'Union européenne, notre pays doit définir de manière séparée notre participation. Le Conseil fédéral a approuvé cet accord additionnel le 23 août 2023 et l'a signé tout récemment, le 28 novembre 2023. Cet accord additionnel comporte en particulier des dispositions portant sur la méthode de calcul de la participation financière et sur le début du versement des contributions. Nous avions déjà conclu un même accord dans le cadre de notre participation au fonds précédent. Vous l'aviez adopté au Parlement en 2018.

Der Bundesrat ist sich bewusst, dass die Schweiz mit dieser Vorlage einen erheblichen finanziellen Beitrag zu diesem Fonds leistet. Als Binnenstaat profitieren wir jedoch von einer effizienteren Kontrolle an den Schengen-Aussengrenzen, die wesentlich zur Sicherheit unseres Landes beiträgt. Es ist somit wichtig, dass wir uns gegenüber den an den Schengen-Aussengrenzen stark belasteten Staaten solidarisch zeigen und damit zur Aufrechterhaltung und zur[NB]Verbesserung[NB]der[NB]Sicherheit[NB]im gemeinsamen Schengen-Raum beitragen.

Ich beantrage Ihnen, der Mehrheit Ihrer Kommission zu folgen, auf das Geschäft einzutreten und es anzunehmen.

Wir diskutieren heute ein etwas technisches Geschäft, wiederum eine Erweiterung des Schengen-Besitzstandes. Beim BMVI-Fonds geht es um einen Fonds für Staaten im Schengen-Raum, die durch die Migration besonders belastet sind, eine Art Solidaritätsfonds. Im Grundsatz ist das eine gute Idee, aber die Umsetzung ist problematisch. Wenn wir über die Steuerung der Migration an den Schengen-Aussengrenzen reden, dann müssen wir vor allem über etwas sprechen: über Menschenrechte. Wir müssen über die Menschenrechte an den Grenzen Europas sprechen, über Menschenrechtsverletzungen an den Aussengrenzen, über Berichte über zurückgedrängte Geflüchtete, über die Missachtung der fundamentalsten Grundrechte im Namen Europas - mitfinanziert durch die Schengen-Staaten. Es ist dieselbe Debatte, die wir beim Frontex-Beitrag geführt haben. Es gibt Belege für Pushbacks, das mutwillige Zurückdrängen von Menschen auf der Flucht. Hat sich an der Situation im Mittelmeer etwas verbessert? Müssen wir befürchten oder gar davon ausgehen, dass durch den Beitrag der Schweiz Menschenrechtsverletzungen an den Grenzen sogar gefördert werden, weil es zu einer weiteren Aufrüstung der Grenzpolizeien kommt?

Für uns ist klar, dass ein Solidaritätsbeitrag an besonders belastete Staaten sinnvoll und richtig ist, solange garantiert werden kann, dass der Beitrag nicht zur Umsetzung von menschenrechtswidrigen Praktiken führt. Ich könnte die Argumente aus dem Frontex-Abstimmungskampf an dieser Stelle eins zu eins wiederholen. Wir haben ein Problem mit der Transparenz und der Rechenschaftspflicht der Grenzpolizeien. Bei jedem in den Medien dokumentierten Fall von Pushbacks werden die Verantwortlichkeiten zwischen den Grenzpolizeien verschiedener Länder und Frontex hin- und hergeschoben, und natürlich hat jeweils niemand davon gewusst. Solange sich dies nicht ändert, sollten die Beiträge der Schweiz an klare flankierende Massnahmen geknüpft sein. Zum Beispiel sollten sich der Bundesrat und die Schweizer Vertretungen in den Gremien für mehr Transparenz, eine Rechenschaftspflicht und die Achtung der Menschenrechte an den Grenzen oder für eine Ausbildung der Grenzschutzbehörden in Sachen Menschenrechtskompetenz einsetzen oder Such- und Rettungseinsätze und den Ausbau der entsprechenden Kapazitäten unterstützen.

Aus Sicht der Grünen ist es wieder eine vertane Chance, etwas an der Menschenrechtssituation an den Aussengrenzen von Europa zu ändern. Aus diesem Grund stehen die Grünen der Weiterentwicklung der Finanzierung der Grenzverwaltung und der Visumpolitik durch den BMVI-Fonds kritisch gegenüber.

Unsere Fraktion wird sich grossmehrheitlich der Stimme enthalten.

Die Mitgliedschaft im Schengen-Raum lohnt sich für die Schweiz, und das in mehrfacher Hinsicht: Sowohl der Tourismus als auch die Gesamtwirtschaft profitieren davon. Einzelpersonen geniessen Reisefreiheit in ganz Europa. Die Schweizer Polizei- und Sicherheitsbehörden können durch internationale Zusammenarbeit besser und einfacher sicherstellen, dass organisierte Kriminelle und Banden gar nicht erst in die Schweiz kommen oder rasch wieder ausgewiesen werden können. Wir tun gut daran, die Weiterentwicklung mitzutragen und den neuen Fonds mitzuäufnen und bei guten Projekten auch Gelder daraus zu beziehen.

Aus Sicht der Mitte-Fraktion hat die Schweiz ein Interesse daran, dass die Schengen-Aussengrenzen bestmöglich geschützt sind. Es ist nach unserer Ansicht deshalb richtig, dass die Schweiz solidarisch einen finanziellen Beitrag leistet, um Schengen-Staaten mit ausgedehnten Land- und/oder Seegrenzen oder wichtigen internationalen Flughäfen beim Schutz der Schengen-Aussengrenzen zu unterstützen. Die Mitte-Fraktion möchte aus drei Gründen auf dieses Geschäft eintreten und es wie vorgelegt beschliessen:

1.[NB]Die aktuelle Migrationssituation: Wir sind der Überzeugung, dass die Herausforderung der globalen Migrationsströme leider auch in Zukunft nicht abnehmen wird. Das fordert vor allem die Staaten mit Aussengrenzen.

2.[NB]Der Katalog der Massnahmen: Wir sind der Meinung, dass dieselben Massnahmen wie bei der Finanzierung des Vorgängerfonds und neue, zusätzliche Massnahmen notwendig sind, um diese Probleme zu lösen und die EU-Aussengrenzen einigermassen schützen und halten zu können. Der Verzicht auf diese Massnahmen und die Konzentration auf den isolierten Schutz der eigenen Landesgrenzen bezüglich Migration ist aus unserer Sicht derzeit nicht angebracht. Diese Kosten würden unseres Erachtens die Einzahlungen in den Fonds bei Weitem übersteigen. Die Schweiz könnte auch keine Zahlungen aus dem Fonds erwarten, zum Beispiel zur Weiterentwicklung der IT-Systeme im Schengen-Bereich oder für weitere zweckgebundene Ausgaben.

3.[NB]Solidarität: Die Mitte-Fraktion erachtet den BMVI-Fonds, wie die unterschiedlichen Vorgängerfonds, als Solidaritätseinrichtung. Wir sind Teil des geografischen Europas und können die Schweizer und EU-Aussengrenzen nicht alleine schützen. Unser Beitrag ist notwendig und sollte auch sinnvoll sein.

Kritisch bemerken wir dennoch den Mitteleinsatz. Netto hat die Schweiz während der Vertragsdauer bisher etwa 100 Millionen Franken bezahlt, neu werden es netto 250 Millionen Franken sein. Diese Verzweieinhalbfachung des Beitrages lässt schon die Frage aufkommen, ob die bisherigen Massnahmen das Ziel erreicht haben. Angesichts der aktuellen Migrationsströme könnte an der Wirkung der Einzahlungen in den Fonds gezweifelt werden. Aber die Mitte-Fraktion ist sich auch bewusst, dass es noch schlimmer wäre, wenn die Mittel in der Vergangenheit nicht gesprochen worden wären.

Mit dem neuen Fonds sollen vornehmlich Effizienzsteigerungen erreicht werden, das ist auch notwendig. Deshalb reicht uns die Kritik der Minderheit nicht, um ein Nichteintreten zu unterstützen. Die Mitte-Fraktion steht für Freiheit, Solidarität und Verantwortung. Genau das ist bei diesem Geschäft gefragt: Sicherheit für die Einwohner der Schweiz durch Grenzschutz an den Aussengrenzen, Übernahme von Verantwortung durch finanzielle Zahlungen der Schweiz und[NB]schlussendlich Solidarität mit den Ländern mit ausgedehnten See- und Landgrenzen.

Unser Fazit: Wir treten ein und stimmen dem Geschäft zu.

Ich bin der Meinung, dass jeder Franken, den wir für eine sichere Grenze investieren, den Preis wert ist.