Ausländer- und Integrationsgesetz. Zulassungserleichterung für Ausländerinnen und Ausländer mit Schweizer Hochschulabschluss

Der Bundesrat teilt die Meinung, dass es Handlungsbedarf gibt.

Il est clair que le processus relatif à cet objet parlementaire est complexe, sachant que la motion Dobler 17.3067 avait été refusée par le Conseil fédéral et acceptée ensuite par les deux chambres pour être mise en oeuvre. Le fait que la question soit difficile du point de vue juridique, mais claire du point de vue politique et économique est pris en considération.

D'une manière générale, le Conseil fédéral attache lui aussi une grande importance à la rapidité, à la clarté des procédures d'autorisation et à la sécurité du droit, tant pour les employés que pour les entreprises. La question de la conformité avec la Constitution a été mentionnée à maintes reprises. D'après l'OFJ, la compatibilité de ce projet de loi avec l'article 121a de notre Constitution est acquise, dans la mesure où une analyse juridique a montré que le projet peut être considéré comme compatible, pour autant que la dérogation concerne un nombre raisonnable de personnes. Ainsi, la mise en oeuvre de la motion Dobler aurait un impact très faible, très mesuré, sur l'immigration totale dans la population étrangère permanente.

Quelques chiffres encore: en 2022, cette immigration s'élevait, au total, à 162[NB]435 personnes, et la nouvelle réglementation proposée permettrait un volume d'immigration très faible, mais très utile en comparaison. En effet, selon le projet du Conseil fédéral, celle-ci concernerait environ 400 à 500 personnes par an, mais ces 400 à 500 personnes sont importantes du point de vue des compétences et importantes du point de vue de la réponse aux besoins de l'économie et de certaines entreprises en matière d'innovation également.

Le Conseil fédéral constate que les propositions faites par le Parlement sur cet objet ont fortement varié au cours du temps. Avec la proposition de renvoi, le Conseil fédéral examinera des simplifications conformes à la Constitution, pour l'octroi d'autorisations à la catégorie des personnes en question, verra ce qu'il est possible de faire sur le plan de l'ordonnance, mais il est quand même important de préciser que, vu la diversité des pistes évoquées dans le cadre de ce dossier, tant au sein du Conseil des Etats qu'au sein de votre propre conseil, le thème demeure complexe. Pour être conforme à la Constitution et clair dans une ordonnance, et afin de répondre aux besoins de l'économie et à vos propositions, le mandat s'annonce exigeant.

Je vous remercie de votre attention et prends donc note du renvoi au Conseil fédéral.

Wenn heute jemand aus dem Ausland in die Schweiz einreist, um hier zu arbeiten, dann geht das über zwei verschiedene Wege. Wir kennen die Personenfreizügigkeit mit den EU- und EFTA-Staaten, und wir kennen das Kontingentsystem für alle anderen Staaten, also für die Personen, die aus einem Drittstaat in die Schweiz kommen, um hier zu arbeiten.

Um ein Kontingent zu erhalten, muss man heute spezielle Qualifikationen vorzeigen. Es ist sehr schwierig, ein solches Kontingent zu erhalten. In der Menge ist es sehr klein. Von der gesamten Nettoeinwanderung im letzten Jahr - der Asylbereich ist dabei ausgenommen - sind nur 10 Prozent auf solche kontingentierten Migrantinnen und Migranten aus Drittstaaten zurückzuführen. Wir sprechen von gut 8000 Personen in einem Jahr.

Die Motion Dobler 17.3067 forderte, dass Personen, die aus Drittstaaten in die Schweiz kommen, um zu studieren, eine erleichterte Möglichkeit erhalten, hier auch zu arbeiten. Der Bundesrat hat diese Motion nun in einem Entwurf umgesetzt. Er rechnet mit 400 bis 500 Personen, die zusätzlich in die Schweiz kommen würden. Denkt man daran, dass im letzten Jahr etwa 160[NB]000 Personen in die Schweiz eingewandert sind, so kann man sagen, dass 400 bis 500 Personen wirklich nicht viel sind.

Der Nationalrat nahm eine Ausweitung des Entwurfes des Bundesrates vor. Er wollte nicht nur die Hochschulabsolventinnen und -absolventen einbeziehen, sondern auch die Absolventinnen und Absolventen höherer Fachschulen. Wahrscheinlich würde das nicht zu viel mehr Einwanderung führen. In diesem Sinne sind der Bundesrat wie auch der Nationalrat der Meinung, dass diese Anpassung, die Personen aus Drittstaaten, die in der Schweiz studiert haben, betrifft, konform ist mit Artikel 121a der Bundesverfassung. Der Ständerat hat jedoch Zweifel geäussert - das war noch vor den Wahlen -, und er hat beschlossen, die Vorlage an den Bundesrat zurückzuweisen.

Wir haben das am 12.[NB]Oktober 2023 in der Kommission besprochen. Ich kann Ihnen sagen, dass eine grosse Mehrheit der Kommission immer noch der Ansicht ist, dass das Anliegen der Vorlage, rein materiell betrachtet, wichtig ist. Wir investieren Steuergelder in die Aus- und Weiterbildung auch von Personen aus Drittstaaten. Wir haben in der Schweiz einen Fachkräftemangel. Es geht da meistens um Personen, die in der Schweiz studiert und somit Aussicht auf eine gut bezahlte Arbeit in der Schweiz haben. Sie werden somit zu Steuerzahlerinnen und Steuerzahlern. Und sie können durch ihr Wissen und durch ihre Innovationskraft auch einen Beitrag zu unserem Wohlstand leisten.

Jetzt ist es so, dass wir formell zwei Möglichkeiten haben: Wir können entweder der Rückweisung zustimmen oder diese ablehnen. In letzterem Fall geht das Geschäft nochmals zurück in den Ständerat, der an seinem Beschluss auf Rückweisung festhalten kann, sodass das Geschäft sowieso zurück an den Bundesrat geht.

In diesem Sinne - das mag als widersprüchlich aufgefasst werden - beantragt Ihre Kommission einstimmig, die Vorlage an den Bundesrat zurückzuweisen. Eine Mehrheit der Kommission ist aber nach wie vor der Ansicht, dass es Handlungsbedarf gibt. Sie will mit der Rückweisung den Bundesrat dazu motivieren, den Versuch zu unternehmen, auf Verordnungsstufe gewisse Anpassungen vorzunehmen. Beispielsweise könnte man für Absolventinnen und Absolventen aus Drittstaaten einen Fast Track vorsehen, um ein solches Kontingent zu erhalten. Man könnte vorsehen, dass sie nicht die gleich hohen Anforderungen zu erfüllen haben wie eine Person, die aus Indien oder aus den USA in die Schweiz kommen will, um hier zu arbeiten, dass sie also diese besonderen Qualifikationen nicht mehr vorweisen müssen, weil sie in der Schweiz ja meistens schon einen Masterabschluss erworben haben. Das wäre eine Variante für eine Umsetzung auf Verordnungsstufe.

Die Kommission hat einstimmig entschieden, aber sicher ist eine Minderheit der Meinung, dass es keinen Handlungsbedarf gibt, dass eine solche Bestimmung nicht mit Artikel 121a der Bundesverfassung vereinbar ist. Aber in der Summe sind wir einstimmig der Meinung, dass die Vorlage zurück zum Bundesrat soll. Wir wollen hier keine Zeit verlieren, und wir wollen den Bundesrat dazu motivieren, auf Verordnungsstufe eine Lösung zu finden.

Ich wiederhole: Wir haben in der Schweiz einen Fachkräftemangel. Wir sprechen von der Migration mit der grössten Wertschöpfung. Das sind Personen, die in der Schweiz bestens ausgebildet sind, die an Schweizer Hochschulen [PAGE 2447] ausgebildet sind. Wir schiessen als Schweiz ein Eigengoal, wenn wir diese Personen dann nicht auf dem hiesigen Arbeitsmarkt zulassen.

In diesem Sinne bitte ich Sie im Namen der Kommission, dem Rückweisungsantrag zuzustimmen. Wie gesagt, materiell würden wir lieber auf der Basis der Fahne diskutieren und die Vorlage jetzt endlich beschliessen. Aber weil der Ständerat sehr deutlich war, werden wir uns ihm anschliessen, und wir hoffen, dass der Bundesrat relativ bald Anpassungen auf Verordnungsstufe beschliessen kann.

Le Parlement a régulièrement changé d'avis ou évolué dans son appréciation de ce dossier. Je vais un petit peu contextualiser.

Am 7. März 2017 reichte Nationalrat Marcel Dobler die Motion 17.3067, "Wenn die Schweiz teure Spezialisten ausbildet, sollen sie auch hier arbeiten können", ein. Der Bundesrat beantragte mit der Stellungnahme vom 10. Mai 2017 die Ablehnung der Motion. Er begründete dies unter anderem damit, dass die Schaffung einer Ausnahme von den Höchstzahlen für eine Personengruppe dem dualen Zulassungssystem widersprechen würde, das Kontingente für Drittstaatsangehörige vorsieht. Die Motion wurde am 20. September 2018 vom Nationalrat und am 19. März 2019 von Ihrem Rat angenommen. In Erfüllung der Motion unterbreitete der Bundesrat dem Parlament am 19. Oktober 2022 eine Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration.

En fait, le Conseil national a adopté le projet le 16 mars 2023 par 135 voix contre 51 et 3 abstentions, en se fondant sur des propositions de la Commission des institutions politiques du Conseil national; il a aussi adopté trois modifications du projet qui avaient été rejetées par le Conseil fédéral. Le 25 avril 2023, la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats a proposé de ne pas entrer en matière sur le projet, [PAGE 707] comme cela a été dit tout à l'heure. Votre conseil est entré en matière par 24 voix contre 20 sans abstention. On le voit donc: le dossier est sensible.

Lors de la séance de commission du 22 août 2023, votre commission a adopté une proposition de renvoi du projet au Conseil fédéral, qu'elle a chargé "de proposer des simplifications conformes à la Constitution pour l'admission des étrangers titulaires d'un diplôme d'une haute école suisse". J'ai pris aussi note de la volonté de ne plus faire de distinction entre le tertiaire A et le tertiaire B. Il faudra étudier cette question. La commission évoque notamment des "simplifications administratives" de même qu'une "amélioration de la prévisibilité dans la procédure d'autorisation" ou encore une "prolongation du délai prévu pour la recherche d'emploi", donc quantité d'éléments et d'arguments très pragmatiques. Le Conseil fédéral attache lui aussi une grande importance que ce soit à la rapidité ou à la clarification des procédures. Il l'avait d'ailleurs déjà fait lorsqu'il avait proposé d'adopter le postulat Nantermod 19.3651, "Pour une gestion migratoire répondant aux besoins de la Suisse", le 4 mars 2022.

En conclusion, le Conseil fédéral constate que les propositions faites par le Parlement ont varié au cours du temps. J'entends bien la volonté de ne pas du tout fermer la possibilité d'amélioration de la situation, mais je dois aussi dire que les pistes sont assez distinctes et il m'appartient de préciser qu'il s'agira de voir si l'on reviendra avec une modification de la loi ou si, au contraire, cela se fera au niveau de l'ordonnance. On pourra en discuter en commission, mais la distinction par catégorie des personnes n'est pas simple. Vu la diversité des pistes que vous évoquez dans le cadre de ce dossier, le mandat s'annoncera un peu plus complexe que de simplement "visser" ou "dévisser" quelques articles.

Sie haben von "schrauben" gesprochen, die Umsetzung wird wahrscheinlich ein wenig komplexer sein.

Si vous renvoyez le projet, ce qui me paraît hautement probable, je peux vous assurer que le Conseil fédéral travaillera à cette question avec diligence, parce que les enjeux et les constats sont partagés.

Effectivement, la commission laisse un mandat très ouvert au Conseil fédéral. J'aimerais toutefois souligner un point qui me semble essentiel. Notre Constitution, dont nous nous réclamons avec cette proposition, stipule à l'article 61a alinéa 3: "Dans l'exécution de leurs tâches, [la Confédération et les cantons] s'emploient à ce que les filières de formation générale et les voies de formation professionnelle trouvent une reconnaissance sociale équivalente."

Le Conseil national, dans son traitement de l'objet, a intégré le tertiaire B aux dispositions qui étaient prévues pour le tertiaire A. Il me semble qu'appliquer la Constitution signifie aussi avoir une approche équivalente pour le tertiaire A et le tertiaire B. La Suisse est fière de son système de formation dual. Un certain nombre de personnes seraient concernées chaque année par cette disposition qui émane du tertiaire B, sachant qu'on investit dans leur formation et que ces personnes sont formées pour répondre aux besoins du marché et sont importantes, en particulier pour les PME.

Dans la réflexion qui est faite - et je pense qu'on aura l'occasion d'en rediscuter, puisque l'idée est que le Conseil fédéral revienne ensuite vers les commissions -, j'espère que l'équivalence dans la reconnaissance apportée à ces formations sera appliquée.

Als wir im Juni auf diese Vorlage eingetreten sind, da waren wir uns gemäss den Voten in der Sache weitgehend einig, nämlich darin, dass wir gewissen in der Schweiz ausgebildeten Hochqualifizierten den Erwerbsaufenthalt erleichtern wollten. Aber wir wollten dies verfassungskonform tun. Daher war beim Eintreten auch klar, dass die Vorlage, wie sie vom Bundesrat daherkam, gehörig umgebaut werden muss. Es sollen weder neue, verfassungswidrige Kontingentsausnahmen eingeführt werden, noch sind die Kontingente zahlenmässig überhaupt der Kern des Problems. Das Verbesserungspotenzial liegt vielmehr primär bei den Verfahren, mit denen die Kantone zu ihren Kontingenten, vor allem aber die Betroffenen, die Arbeitgeber und die Arbeitnehmer, zu den einzelnen Plätzen bzw. Bewilligungen kommen.

Ihre Kommission hat sich dann an die Arbeit gemacht und versucht, im Einklang mit dem, was wir im Rat gehört hatten, eine verfassungskonforme Lösung zu suchen und die Verfahren zu vereinfachen. Wir haben uns aber gesagt, das beste Vorgehen dafür sei eine Rückweisung an den Bundesrat, denn wir sind zum Schluss gekommen, dass wir an der Vorlage nicht einfach ein bisschen "schräubeln" können. Die Vorlage steht aktuell nämlich ziemlich im Schilf. Daher müssen wir zuerst wieder einen Schritt aus dem Schilf hinaus machen und dann richtig abbiegen. Dafür scheint uns der Bundesrat eben geeigneter als wir, wenn wir dies in der Kommission mit den Leuten des Bundesrates tun müssen.

Die Rückweisung gibt dem Bundesrat inhaltlich den klaren Auftrag, die Zulassung gewisser Hochqualifizierter, die eben in der Schweiz ausgebildet wurden, zu vereinfachen - aber im Rahmen der Verfassung. Sie gibt zwar einige Beispiele an, aber das sind, ich betone, einfach Beispiele mit dem Schwerpunkt auf einfachen und verlässlicheren Verfahren. Zu berücksichtigen ist sicher auch, dass die Lohnvorgaben einer Anstellung junger Studienabgänger nicht im Wege stehen. Wir wollen dem Bundesrat aber ausdrücklich grosse Handlungsfreiheit einräumen. Das ist auch in der Kommissionsdebatte so zum Ausdruck gekommen.

Eben: Unsere Aufzählung ist nur beispielhaft. Wenn der Bundesrat also etwa zum Schluss kommt, dass er die Personenkategorien etwas anders definieren will - zum Beispiel so wie der Schwesterrat -, so kann er das tun. Er muss das aber selbstverständlich nicht vorschlagen. Er hat auch die Möglichkeit, seine damals in der Botschaft skizzierten verfassungskonformen Kontingentanpassungen wiederum vorzuschlagen, aber er muss dies nicht tun. Er hat sogar[NB]die[NB]Möglichkeit - auch das wurde in der Kommission gesagt -, zum Schluss zu kommen, dass es auf Gesetzesstufe keine Anpassung braucht, sondern dass er die Verbesserungen auf Verordnungsstufe hinkriegt. Er könnte uns dann die Abschreibung beantragen, und wir hätten wiederum das letzte Wort.

Sie kennen also das Ziel. Welchen Weg der Bundesrat dorthin einschlagen will, wenn wir zurückweisen, bleibt ihm überlassen. Vom Zeitablauf her geht es voran. Wenn wir heute der Rückweisung zustimmen, kommt das Geschäft voraussichtlich schon in zwei Monaten in den Nationalrat. Wenn dieser zustimmt oder wir festhalten, ist der Auftrag an den Bundesrat noch dieses Jahr fix erteilt.

Ich bitte Sie namens Ihrer Kommission, die dies mit 11 zu 2 Stimmen beschlossen hat, der Rückweisung zuzustimmen.

Il s'agit à nouveau d'un débat juridique extrêmement passionnant par rapport à notre fidélité à la Constitution. Cette question comporte une dimension juridique, et également une dimension relative à la mise en oeuvre, sans du tout être infidèle à la Constitution. Du point de vue économique et des procédures au niveau des cantons et de la Confédération, tout n'est en effet pas réglé comme sur du papier à musique. Les chiffres qui ont été mentionnés sont exacts: en 2022, 80 pour cent des contingents ont été mis en oeuvre et utilisés pour les "Kurzaufenthaltsbewilligungen". Pour les "Aufenthaltsbewilligungen", c'était 91 pour cent. Mais ce n'est pas une question de pourcentage, c'est une question de principe sur la mise en oeuvre d'un dispositif.

Le Conseil national a effectivement accepté la motion Dobler 17.3067 en 2018 et il a chargé le Conseil fédéral de mettre en oeuvre une modification d'ordonnance. A ce moment-là, le Conseil fédéral a estimé que l'on ne pouvait pas agir au niveau de l'ordonnance et qu'il fallait intervenir au niveau de la loi. Je pense que c'est cohérent de ne pas simplement bricoler au niveau d'une ordonnance, mais de proposer une modification de la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration.

Selon le projet du Conseil fédéral, cette motion doit donc être mise en oeuvre dans la continuité de l'initiative parlementaire Neirynck 08.407, "Faciliter l'admission et l'intégration des étrangers diplômés d'une haute école suisse". Cette dernière a été mise en oeuvre afin que le principe de la priorité accordée aux travailleurs présents en Suisse et aux ressortissants d'Etats tiers membres de l'Union européenne ou de l'AELE ne s'applique pas aux ressortissants d'Etats tiers diplômés d'une haute école suisse, si leur activité relève un intérêt scientifique ou économique prépondérant. En fait, c'est le coeur de ce débat: le respect de la Constitution, mais aussi la question de l'intérêt scientifique et/ou économique prépondérant d'une activité lucrative en Suisse, qui peut constituer une condition pour obtenir une exception au nombre maximum ou au plafond des contingents.

Le projet vise ainsi le même groupe que celui qui bénéficie actuellement des conditions d'admission facilitée avec, à la clé, une application simple et cohérente - cela a été relevé: les procédures ne sont de loin pas simples, donc il y a des dispositions ad hoc à prévoir.

Le nouveau régime s'appliquera aux personnes diplômées des hautes écoles universitaires, à savoir les universités cantonales, les EPF, les hautes écoles spécialisées, les hautes écoles pédagogiques et les institutions universitaires subventionnables. [PAGE 453]

Le Conseil national a approuvé le projet de manière significative, par 135 voix contre 51. Il a même élargi le dispositif, en prenant en considération les postdoctorants, de même que les étudiants du tertiaire B, ce que ne souhaitait par ailleurs pas le Conseil fédéral.

La majorité de votre commission souhaite désormais proposer la non-entrée en matière, considérant que le projet enfreint l'article 121a de la Constitution fédérale. Elle estime que les règles d'admission prévues par le droit en vigueur sont suffisantes pour atteindre l'objectif de la motion.

Le Conseil fédéral s'est exprimé en détail, et, cela, je tiens à le dire - je remercie la protection de M. le conseiller aux Etats Fässler, les critiques de M. le conseiller aux Etats Minder. En tout cas, le Conseil fédéral a fait les choses de manière transparente, parce qu'il a indiqué dans son message du 19 octobre 2022 - je cite son point 7.1, je reprends les termes de l'époque: "L'article 121a alinéa 2 de la Constitution oblige le législateur à gérer l'immigration en limitant le nombre d'autorisations de séjour par des plafonds et des contingents annuels. Les nombres maximums concernent tous les types d'autorisations de séjour de longue durée, et ce, quel que soit le motif d'admission considéré. Le Conseil fédéral a présenté un projet de loi en ce sens (message du 4 mars 2016 relatif à la mise en oeuvre de l'article 121a de la Constitution). Le Parlement a mis en oeuvre cet article par une obligation d'annoncer les postes vacants et s'est abstenu de contingenter complètement l'immigration, notamment dans le domaine de l'asile, du regroupement familial ou de l'admission sans activité lucrative. Les séjours en vue de l'exercice d'une activité lucrative étaient déjà soumis aux nombres maximums avant l'entrée en vigueur de l'article 121a de la Constitution." M. Caroni l'a relevé: il y avait la situation avant l'acceptation de l'article 121a et la situation après.

"Par conséquent, seuls les ressortissants d'Etats tiers qui exercent une activité lucrative et les prestataires de services d'Etats membres de l'UE ou de l'AELE dont le séjour dépasse 90 jours par année civile sont encore soumis aux nombres maximums, pour autant qu'aucune dérogation ne soit prévue. L'article 30 de la loi sur les étrangers et l'intégration permet déjà d'autoriser, pour diverses raisons, l'exercice d'une activité lucrative sans imputation sur les nombres maximums." Donc, il existe déjà des exceptions. "Cette règle s'applique notamment aux requérants d'asile, aux cas individuels d'une extrême gravité et aux conjoints de personnes titulaires d'une autorisation de courte durée ou de séjour. Sont aujourd'hui également soumis aux nombres maximums les ressortissants d'Etats tiers visés par la motion qui ont obtenu un diplôme d'une haute école suisse et souhaitent démarrer une activité dans notre pays. Exclure cette catégorie de personnes des nombres maximums irait à l'encontre des exigences de l'article 121a alinéa 2 de la Constitution.

En termes d'effectifs, les ressortissants d'Etats tiers titulaires d'un diplôme d'une haute école suisse qui remplissent les conditions qualitatives prévues par la motion 17.3067 Dobler ne représentent sans doute que 200 à 300 personnes par an." Aujourd'hui, on estime ce nombre à 400 ou 500 personnes. Il n'y aurait donc pas des hordes de personnes qui viendraient de l'étranger. "En général, ils séjournent déjà depuis plusieurs années en Suisse et sont bien intégrés" - dans le cadre de leurs études ou des travaux de recherche qu'elles effectuent. "En outre, ils ont bouclé avec succès un cursus financé par des fonds publics et disposent de qualifications professionnelles élevées et très demandées sur le marché du travail suisse. Il faut donc clairement distinguer la situation particulière de ce groupe de celle des autres personnes qui immigrent pour exercer une activité lucrative."

Et toujours dans le message de 2022, le Conseil fédéral continue en disant: "Dans ce contexte, créer une nouvelle exception aux nombres maximums en apportant à la loi la modification proposée semble raisonnable. Cette démarche est compatible en particulier avec les décisions prises jusqu'à présent par le Parlement, qui, lors de la mise en oeuvre de l'article 121a alinéa 2 de la Constitution avait renoncé à introduire des plafonds et des contingents dans de nombreux autres domaines beaucoup plus vastes. Il n'y a donc pas de changement de paradigme." Le Parlement a d'ailleurs accepté avec enthousiasme et transmis la motion au Conseil fédéral en connaissance de cause et en connaissance de cette problématique.

Le Conseil fédéral est néanmoins conscient que le projet est contraire à une certaine interprétation de l'article 121a de la Constitution qui avait été faite dans le message de 2012. Il est vrai que l'on doit voir à quelle époque on se situe: dans le message de 2012, il y avait une autre perspective par rapport à l'immigration de masse que celle adoptée en 2022 dans une discussion portant sur 400 ou 500 personnes, qui seraient une exception par rapport à des besoins de l'économie et de la recherche.

Pour autant, créer une nouvelle disposition d'exception dans l'article 121a alinéa 2, pour cette catégorie de personnes restreinte, serait disproportionné. Il serait disproportionné d'indiquer, comme M. Minder le disait, une modification de la Constitution. Estimer que l'on peut modifier la loi semble, aux yeux du Conseil fédéral, possible et conforme à la Constitution.

Il vous propose donc d'entrer en matière sur le projet, et de décider ensuite des stratégies que vous choisirez: soit de nous renvoyer le dossier, soit de trouver d'autres options.

Es tut mir leid, dass ich noch einmal spreche, aber ich muss doch in zwei Punkten vehement widersprechen.

1.[NB]Herr Kollege Caroni, bei aller Sympathie und bei aller Härte der Debatte: Unterstellen Sie mir nicht einfach eine lasche Interpretationsweise der Bundesverfassung. Sie ist vielleicht nicht deckungsgleich mit derjenigen von Ihnen, aber das muss ja nicht unbedingt ein Qualitätsunterschied sein.

2.[NB]Unterstellen Sie dem Gesetzgeber nicht einfach, er habe Fehler gemacht bei der Gesetzgebung, ohne dass Sie es beweisen. Die sinnvollste Interpretation ist, dass der Bundesgesetzgeber gesagt hat: Wir haben eine Norm, aber die Norm ist ein Grundsatz, wir lassen Ausnahmen zu.

Wenn wir jetzt eine weitere Kategorie hinzufügen, muss ich leider auch der Minderheitssprecherin widersprechen, die indirekt gesagt hat, sie anerkenne die Verfassungswidrigkeit. Ich bin auch in der Minderheit, ich anerkenne sie nicht. Wir haben bisher, in der jetzigen Gesetzgebung, ein Dutzend Ausnahmekategorien. Das wird als verfassungskonform erachtet. Das heisst, der Grundsatz ist ganz klar: Es gibt ein Konzept, die Kontingente, aber es gibt in Ausnahmefällen Ausnahmen, und es spricht nichts dagegen, hier eine weitere Kategorie hinzuzufügen.

Vielen Dank auch meinerseits für die Debatte. Ich möchte nur noch zwei, drei Punkte anfügen.

Zuerst zu Herrn Kollege Jositsch: Es ist ein etwas unterschiedliches Grundverständnis gegenüber der Verfassung, das hier zum Ausdruck kommt. Einerseits gibt es jenes von Herrn Minder und von mir und eigentlich auch von der Minderheitssprecherin, wonach wir die Verfassung ernst nehmen und wir sie mindestens so weit, wie es mit dem internationalen Recht vereinbar ist, umsetzen wollen. Andererseits haben [PAGE 452] Sie jetzt zum Ausdruck gebracht, die Verfassung eher so als lockere Leitschnur nehmen zu wollen, bei der man halt auch noch Ausnahmen hinzufügen kann.

Zu diesen Ausnahmen muss ich noch etwas sagen. Natürlich, es gibt einen Katalog von Tatbeständen, die nicht unter die Kontingente fallen. Sie wurden alle eingeführt, bevor der neue Artikel 121a in die Bundesverfassung aufgenommen wurde. Das Parlament hat es nun unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten versäumt, auch dort überall Kontingente einzuführen, also nach dem strengsten Wortlaut sogar im Asylwesen - da haben wir aber wieder Staatsverträge -, bei den Nichterwerbstätigen und bei den Personen in Aus- und Weiterbildung. Es stimmt, die Tatbestände, bei denen man nicht verschärft hat, waren einfach jene, die es schon gab. Aber es ist doch eine ganz andere Qualität, wenn Sie post festum hingehen und sagen: Okay, wir haben jetzt nicht überall nachträglich verschärft, aber wir führen noch eine neue Ausnahme ein. Es wäre das erste Mal, dass man das täte. Es wäre die erste neue Ausnahme von Kontingenten, die man hier einführen würde. Das hat quasi punkto Vorsatz schon noch einmal eine andere Qualität.

Was Sie auch nicht angesprochen haben, Herr Kollege Jositsch, ist der Nutzen. Wenn man schon die Verfassung ausdehnen, verletzen will, sage ich, ist die Frage: Wäre es überhaupt am richtigen Ort? Damit sind wir bei der Frage, welches die richtige Lösung wäre. Ich glaube, es wurde jetzt breit anerkannt, dass diese Vorlage nicht die richtige Lösung ist. Sie ist erstens verfassungswidrig, und zweitens sind die Kontingentsplätze zahlenmässig ja vorhanden. Die Frage, die in meinen Augen auch Herr Noser aufgeworfen hat, ist: Ist es zu kompliziert, sie dann zu erhalten? Der Inländervorrang, Kollege Noser, wenn ich etwas richtigstellen darf - Sie haben ja etwas richtigstellen wollen -, ist hier schon ausgenommen. Wir haben die Ausnahme schon in Artikel 21 des Ausländer- und Integrationsgesetzes drin. Diese Kategorie ist vom Inländervorrang schon ausgenommen. Der Inländervorrang wird in der Verfassung auch nicht gleich streng verlangt. Aber diese Kategorie ist nicht von den Kontingenten ausgenommen. Das wäre nun der zusätzliche Schritt.

Sie haben vorhin noch ein Beispiel von Leuten erwähnt, die die Posten nicht bekommen haben. Die Kantone hätten die Kontingente aber gehabt und hätten sie gewähren können. Sonst hätten sie sie beim Bund abholen können, weil es immer welche übrig hatte. Wenn schon, dann wäre das eine Frage auf Stufe Kanton. Es würde also um die Frage gehen, ob der Kanton die Kontingente in seinem Verfahren nicht gewähren wollte, weil er andere Vorlieben hatte. Gesamthaft waren die Kontingente aber vorhanden, ich habe ja die Zahlen für jedes Jahr der letzten fünf Jahre erwähnt; irgendwo waren sie vorhanden.

Jetzt, zum Schluss der Debatte, ist es für mich und vielleicht auch für die Minderheitssprecherin erstaunlich zu sehen, wie nahe wir einander eigentlich sind und wie nahe wir auch bei Herrn Noser sind. Wir sehen, dass es schön wäre, diese Verfahren noch zu vereinfachen. Wir wollen das nicht verfassungswidrig tun, da sind wir uns ebenfalls einig. Jetzt ist eigentlich die einzige Frage, wie man zum richtigen Resultat kommt, also wie man nämlich verfassungskonform für bessere Verfahren sorgen kann. Die Lösung liegt nicht im Bereich der Kontingente, wie wir gesehen haben. Jetzt ist die Frage, wenn wir eine neue Lösung - also bessere Verfahren - wollen, wie wir das tun und welches der richtige Weg ist.

Einen Weg haben Sie skizziert, Herr Kollege Noser: Man könnte sagen, man weist das Geschäft zurück an den Bundesrat. Das hätten Sie auch beantragen dürfen, aber die Kommission hat das nicht getan. Das ist der eine Weg. Der andere Weg ist, dass man nicht eintritt; dann kann der Nationalrat das anschauen. Der dritte Weg - das ist das, was die Kommission jetzt beantragt - ist, zu sagen, man tischt dieses Geschäft ab, weil man damit auf dem Holzweg ist, weil man damit die Kontingente aufheben will, was man nicht tun darf und auch nicht tun muss. Damit wäre die Bühne frei für bessere, neue Lösungen.

Das sind die verfahrensmässigen Wege. Welchen Weg Sie für den besseren halten, um schneller und einfacher zum Ziel zu kommen, ist natürlich Ihnen in der Abstimmung anheimgestellt. Es ist jedenfalls der Antrag der Mehrheit der Kommission, hier reinen Tisch und dann die Bühne frei zu machen für bessere Ideen.

Ich habe jetzt, wie es im Ständerat üblich ist, der ganzen Debatte zugehört und habe einfach zwei Ergänzungen, die zu machen sind. Die erste ist eine Klarstellung, die zweite ist eine Bitte.

1. Dass es im Moment nicht sehr viele studentische Absolventen gibt, die Plätze in Drittstaatenkontingenten nutzen, liegt einfach in der Logik der Drittstaatenkontingente. Das muss man einfach klar und deutlich sagen. Die Anforderungen für Plätze in Drittstaatenkontingenten sind sehr, sehr hoch. Sie müssen zuerst belegen, dass Sie in der Schweiz und in der EU niemanden gefunden haben, der diese Qualifikationen erfüllt. Wenn Sie das getan haben, dann dürfen Sie international jemanden suchen - erst dann. Das ist die Anforderung.

Ich kann Ihnen ein Beispiel von einer Firma machen, deren Namen ich hier nicht sagen darf. Eine Firma wollte das Verkaufs-Headquarter für Afrika in der Schweiz eröffnen und suchte einen Spezialisten, der den Markt Afrika bearbeitet. Sie hat weltweit gesucht, sie hat ihn nicht gefunden. Dann hat sie einen Studenten gefunden, der alles mitbringt und den sie über drei, vier Jahre ausbilden kann, damit er das dann übernehmen kann. Notabene hat er nicht in der Schweiz studiert, er hat in der EU studiert. Die Firma hat dann für diesen Studenten einen Kontingentsplatz beantragt, und sie hat ihn nicht erhalten. Das ist die juristische Situation im Moment, dessen muss man sich einfach bewusst sein. Das müssten Sie noch ergänzen, Herr Kommissionssprecher, wenn Sie über die Kontingente sprechen.

2. Ich möchte der Kommission für Rechtsfragen und dem Kommissionssprecher auf keinen Fall dreinreden; Herr Caroni, Sie und ich kennen uns schon seit Jahrzehnten. Ich habe einen Riesenrespekt vor Ihrer Arbeit, und ich hoffe, Sie haben auch einen Riesenrespekt vor meiner Arbeit. Wenn ich Ihnen als einer, der zwanzig Jahre im Parlament ist, richtig zugehört habe, haben Sie die Begründung für Eintreten und Rückweisung an den Bundesrat vorgebracht. Das war die Begründung, die ich gehört habe.

Denn für Eintreten spricht, dass ein Bedarf da ist. Vertreter aus der ganzen Wirtschaft haben Ihnen geschrieben, dass man das Problem lösen muss. Es gibt noch den gesunden Menschenverstand, der besagt: Wieso soll jemand, der in der Schweiz studiert hat, nicht gegenüber jemandem bevorzugt werden, den wir dann aus Indien, aus China oder aus Japan holen und der unsere Kultur gar nicht kennt? Wieso soll man diese Personen gleich behandeln? Der eine hat immerhin in der Schweiz studiert.

Sie haben ja selbst verfassungsrechtlich vernünftige Vorschläge gemacht, wie man das umsetzen könnte. Der Vorschlag der Motion Dobler und des Bundesrates ist vielleicht nicht die schlauste Variante - ich sage es jetzt einmal so. Sie könnten doch einfach eine Rückweisung dahin gehend machen und sagen, man solle Sinn und Geist der Motion mit einer verfassungsrechtlich korrekten Umsetzung erreichen. Das ist doch der Rückweisungsantrag, den man stellen muss. Hier im Rat kann man ihn nicht stellen, denn die Kommission hat den Inhalt gar nicht beraten. Sie ist an und für sich gar nicht eingetreten. Würden Sie eintreten und diese Debatte hier führen, um die Vorlage in der Gesamtabstimmung abzulehnen, würde ich Ihnen die Rückweisung beantragen, damit man eine verfassungsrechtliche Umsetzung macht. Das ist doch der Prozess, in welchem wir sind.

Ich schaue jetzt zu Ihnen, Herr Caroni, und sage von Ingenieur zu Jurist das alte Sprichwort: "Machen ist wie wollen, nur krasser." Also machen wir doch das. Treten wir ein, und dann soll die Kommission die Rückweisung an den Bundesrat machen, wenn sie nicht in der Lage ist, selbst eine verfassungsrechtliche Umsetzung zu machen. Das ist doch die Hausaufgabe, die wir lösen müssen.

In dem Sinn bitte ich Sie, auf die Vorlage einzutreten.

Ich würde sehr gerne etwas auf Deutsch sagen. Man kann auf die Vorlage eintreten und in der Kommission eine neue Vorlage erarbeiten. Ich sehe den Punkt mit der Verfassung; das hat mich selber gestört, ich habe das in der Kommission sogar gesagt. Es ist schade, dass die anderen Lösungen nicht verfolgt bzw. dass sie aufgegeben wurden. Ich glaube aber, es wäre kontraproduktiv, jetzt nicht einzutreten. Man kann die Kontingente erhöhen, man kann aber auch andere Bedingungen für die von der Vorlage Betroffenen festlegen. Damit ich gut verstanden werde: Ich sage nicht, dass das jetzt die Lösung ist. Ich sage nur, dass es einen Bedarf gibt, etwas zu verbessern.

Je dois dire que la situation est très inconfortable, parce que le besoin de main-d'oeuvre qualifiée dans notre pays est avéré. Le nombre de lettres que nous avons reçues et le nombre de contacts que nous avons pu avoir avec des associations professionnelles en atteste. De plus, ces personnes, à savoir les étrangers titulaires d'un diplôme d'une haute école suisse, seraient sans aucun doute utiles dans notre pays, et si on se réfère aux chiffres de l'Union patronale suisse, on voit qu'il manque déjà à peu près 300[NB]000 personnes qualifiées de notre pays.

Face à cela, il convient de se souvenir, comme c'était écrit sur le cadran de la pendule du défunt tribunal du Locle, qu'"A toute heure le sage est soumis à la loi". Dans le cas d'espèce, c'est: "A toute heure le sage est soumis à la Constitution". C'est-à-dire que la Constitution, qu'on le veuille ou qu'on ne le veuille pas, qu'on l'ait votée ou qu'on ne l'ait pas votée, qu'on l'apprécie ou qu'on ne l'apprécie pas, régit nos décisions, et aujourd'hui je ne vois pas comment je pourrais avec conscience et volonté prendre la décision de la violer et d'entrer en matière.

C'est pour cela que, compte tenu de tout ce côté très compliqué de la décision, je ne peux que vous suggérer de ne pas entrer en matière.