OECD-Antikorruptionskonvention. Verschärfung der nationalen Umsetzung

Sie haben es gehört: Der Bundesrat hat dem Parlament bereits 2013 und 2019 Gesetzentwürfe zum Schutz von Whistleblowern im Privatsektor vorgelegt. Beide Entwürfe wurden nach eingehender Diskussion vom Parlament abgelehnt. Der Nationalrat, also Ihre Kammer, ist als Zweitrat nicht einmal auf das Geschäft eingetreten. Seither haben sich keine neuen Erkenntnisse im Bereich des Schutzes von Whistleblowerinnen und Whistleblowern ergeben. Sowohl die Richtlinie der Europäischen Union als auch die Kritik vonseiten der OECD waren bei der Beratung des Geschäftes im Parlament bereits bekannt.

Der Bundesrat ist nach wie vor der Ansicht, dass ein spezifischer Rechtsrahmen die beste Lösung wäre. Ein politischer Konsens ist in dieser Frage jedoch nicht in Sicht. Die vorliegende Motion liefert auch keine neuen Elemente, die zu einem mehrheitsfähigen Vorstoss verhelfen könnten. Deshalb, Frau Arslan: Wir wissen nicht, was wir tun müssten, solange aus dem Nationalrat keine mehrheitsfähigen Vorstösse kommen. Wenn diese kommen, helfen wir gerne. Zum jetzigen Zeitpunkt ist das unklar, nachdem das letzte Mal eine Vorlage nicht einmal hier im Rat hat behandelt werden dürfen. Wir arbeiten nicht so gerne einfach für die Galerie. Wir möchten Ihnen helfen. Das ist uns im Moment mit diesem Vorstoss nicht möglich. Die Tatsache, dass der Nationalrat im September 2023 auch noch die Motion Gugger 21.4615, "Compliance-Verstösse straffrei melden", abgelehnt hat, bestätigt diese Analyse.

Zu Artikel 102 des Strafgesetzbuches: In Bezug auf Artikel 102 ist dem Bundesrat bekannt, dass die vorgesehene Busse von bis zu fünf Millionen Franken den Anforderungen und Ansprüchen der OECD nicht genügt. Die OECD verlangt in diesem Kontext von den Staaten Strafen, die effizient, verhältnismässig und abschreckend sind. Wir müssen aber unser Gesamtsystem im Auge behalten und dürfen nicht vergessen, dass es beim konkreten strafbaren Verhalten einzig um ein Verschulden rund um die Organisation des Unternehmens geht. Fünf Millionen Franken sind angesichts dessen durchaus viel und verhältnismässig. Artikel 102 des Strafgesetzbuches bestraft nicht ein Hauptdelikt als solches, zum Beispiel Korruption oder Geldwäscherei, sondern bloss den Umstand, dass solche Delikte wegen der Organisation der Firma nicht verhindert werden konnten.

Dazu kommt, dass sich die bisher auf der Grundlage dieser Bestimmung verhängten Geldstrafen auf bis zu 4,5 Millionen Franken belaufen. Zusätzlich zur Busse kommt häufig die Einziehung von Vermögenswerten hinzu, was ausgesprochen hohe Summen betreffen kann. Wir sprechen hier von bis zu dreistelligen Millionenbeträgen. Schliesslich ist die Zahl der Verurteilungen auf der Grundlage von Artikel 102 StGB überschaubar.

Deshalb ist der Bundesrat der Ansicht, dass es weder eine Notwendigkeit noch einen ausreichenden rechtlichen Spielraum gibt, um die Obergrenze für Geldstrafen zu erhöhen.

Aus diesen Gründen empfiehlt Ihnen der Bundesrat, dem Entscheid Ihrer Kommission zu folgen und die Motion abzulehnen.

Bis heute sind in der Schweiz mehrere Versuche für einen besseren gesetzlichen Schutz von Whistleblowerinnen und Whistleblowern, also von Personen, die für die Öffentlichkeit wichtige Informationen aus einem geheimen oder geschützten Zusammenhang veröffentlichen, gescheitert, zuletzt 2020. Als das Parlament diesen letzten Anlauf versenkte, sagte der Bundesrat - ich kann mich noch sehr gut daran erinnern -, er werde vorläufig keine weiteren Reformanstrengungen unternehmen.

Nun startet der Ständerat gegen den Willen des Bundesrates einen neuen Anlauf zum besseren Schutz von Whistleblowerinnen und Whistleblowern in der Schweiz. Er hat in der Herbstsession 2023 eine Motion von alt Ständerat Ruedi Noser von der FDP klar angenommen, und zwar mit 35 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen. Hintergrund der Motion war die wachsende Kritik der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) an der Schweiz, dass die Schweiz zu wenig gegen Lücken in der Korruptionsbekämpfung unternehme. Der Ständerat hat sich also deutlich für einen neuen Anlauf zum besseren Schutz von Whistleblowern in der Schweiz ausgesprochen, auch wenn die ablehnenden Argumente des Bundesrates die gleichen waren, die wir heute hier hören werden.

Was sagt der Bundesrat? Seine Vorschläge zum Whistleblowing seien in den vergangenen Jahren vom Parlament bereits zweimal abgelehnt worden, und die Motion Noser beinhalte keine Eckwerte, aufgrund deren eine mehrheitsfähige Vorlage möglich wäre.

Falsch! Der Motionär beantragt, die Umsetzung der Antikorruptionskonvention in der Schweiz mit den geltenden Standards der OECD in Einklang zu bringen, und zwar mit zwei Massnahmen: erstens, in Ziffer 1, mit der Schaffung eines geeigneten Rechtsrahmens, um Whistleblower im privaten Sektor zu schützen, und zweitens mit einer Erhöhung der maximal möglichen Bussen für Unternehmen im Strafgesetzbuch.

Heute haben wir jedoch im Vergleich zu früher sehr wohl ein paar Änderungen, geschätzter Herr Bundesrat. Sie sind neu; das ist eine der Neuerungen. Wir haben aber auch eine neu geschaffene parlamentarische Delegation zur Teilnahme an Aktivitäten im Rahmen der OECD. Genau diese Delegation wurde durch die OECD nochmals sensibilisiert. Alt Ständerat Ruedi Noser hatte die Leitung dieser Delegation inne und wusste, wie stark die OECD die Schweiz für die Lücke bei der Korruptionsbekämpfung kritisierte.

Neu ist zudem, dass wir eine andere Zusammensetzung des Parlamentes haben. Neu ist auch, dass wir, die wir die alte Vorlage wegen ihres Aufbaus als zu kompliziert erachtet und die Möglichkeiten für die Whistleblower als zu gering empfunden haben, für einen Kompromiss bereit sind.

Da kann der Bundesrat doch nicht sagen, bevor die Arbeit überhaupt in Angriff genommen wurde, er stehe dem Anliegen der Motion, mögliche zusätzliche Massnahmen zu ergreifen, zwar positiv gegenüber, wolle jedoch keine weiteren Vorschläge unterbreiten, da das Parlament die beiden alten Vorlagen abgelehnt habe. Das erachten wir als nicht gerade sehr sinnvoll, denn auch der Bundesrat spürt den internationalen Druck, und er wird ihn auch weiterhin spüren.

Der schlechte Schutz von Whistleblowerinnen und Whistleblowern schadet nicht nur den Whistleblowerinnen und Whistleblowern, sondern auch den Unternehmen; denn die Schweiz steht im internationalen Vergleich schlecht da. Wir verlieren den internationalen Anschluss. Im Gegensatz zu den OECD-Partnerstaaten und den Mitgliedsländern der EU [PAGE 54] kennt die Schweiz keinen gesetzlichen Schutz. Und ohne diesen gesetzlichen Schutz ist die Schweiz nicht auf Augenhöhe mit den anderen Staaten.

Ich bitte Sie deshalb, mit all diesen Argumenten, der Motion zuzustimmen, damit wir sowohl den Unternehmen bei uns in der Schweiz als auch den Whistleblowerinnen mehr Schutz gewährleisten können.

Es liegt ein Antrag Michaud Gigon vor, der verlangt, dass separat über die beiden Absätze abgestimmt werden soll. Vielleicht schaffen wir es so, zwar bei den Bussen nicht zuzustimmen, aber die Grundlagen zu schaffen und so der OECD und unseren wichtigen Wirtschaftspartnern ein starkes Signal senden zu können, und zwar: Ja, wir setzen uns gegen Korruption ein und handeln.

Ich bitte Sie, meinem Minderheitsantrag zu folgen.

Je ne me l'explique pas. Je constate simplement, s'agissant de l'OCDE et des mesures anticorruption, que la Suisse figure systématiquement, selon Transparency International, parmi les pays les moins corrompus au monde, alors qu'elle n'a pas mis en oeuvre ces mesures. A l'inverse, des pays qui les ont mises en oeuvre, figurent tout en bas dans les classements internationaux.

Je pense que la commission du Conseil des Etats n'a malheureusement pas assez débattu du sujet sur le fond et s'est contentée de débattre de la seule position de la Suisse sur le plan international.

Cher collègue, vous savez combien l'OCDE est un partenaire économique important pour la Suisse. La délégation parlementaire auprès de l'OCDE est là pour le rappeler. La pression en faveur de mesures anticorruption est donc légitime pour les pays qui ont signé la convention. Comment expliquez-vous qu'il y ait autant de différences entre le Conseil des Etats, qui a accepté, par 35 voix contre 2, la motion de M. Noser - ancien président de la délégation parlementaire auprès de l'OCDE -, et la Commission des affaires juridiques du Conseil national, qui a balayé cette proposition?

La motion Noser demande deux choses: premièrement, de créer un cadre juridique destiné à protéger les lanceurs d'alerte dans le secteur privé face à des cas de corruption; deuxièmement, d'augmenter la peine maximale prévue pour les personnes morales selon l'article 102 du code pénal, qui prévoit actuellement une amende à hauteur de 5 millions de francs au maximum. La motion a été adoptée au Conseil des Etats le 27 septembre 2023, à une large majorité pour le premier point - par 35 voix contre 2 et 2 abstentions. Le débat était plus délicat pour le deuxième point, puisque c'est par 20 voix contre 20 avec la voix prépondérante du président que le Conseil des Etats l'a acceptée.

De son côté, le Conseil fédéral vous invite à refuser ce projet, tout comme la majorité de votre commission, contre l'avis du Conseil des Etats, et il m'incombe la lourde tâche de vous en expliquer la raison. L'OCDE critique la prétendue faiblesse du dispositif de protection des lanceurs d'alerte en Suisse pour lutter contre la corruption dans le secteur privé. La commission a analysé la question et est arrivée à la conclusion qu'il ne fallait pas accepter cette motion pour les raisons suivantes: tout d'abord, deux projets de loi visant à protéger les "whistleblowers" ont déjà été proposés à notre Parlement et ont tous les deux été refusés en 2013 et en 2019. Depuis ces dates, il n'y a pas eu d'évolution, tant au niveau de la législation internationale que du point de vue du législateur; à ce titre, il n'est pas justifié de lancer un nouveau programme législatif pour arriver au même résultat.

Deuxièmement, une protection des lanceurs d'alerte existe déjà en Suisse par la jurisprudence du Tribunal fédéral qui prévoit que le licenciement d'un "whistleblower" peut constituer un licenciement abusif et ouvrir la voie à une indemnité, mais à des conditions restreintes. Et en aucun cas, naturellement, cette protection ne vise à réintégrer le [PAGE 53] collaborateur. Par contre, la commission, dans ses débats, a relevé aussi que les directives de l'OCDE n'étaient pas directement applicables en Suisse et ne liaient pas le législateur. Certes, ces directives sont contraignantes et la Suisse s'est engagée à les mettre en oeuvre, mais le législateur reste libre. L'OCDE pourrait prendre des mesures contre la Suisse,[NB]dont[NB]le[NB]panel[NB]nous[NB]a[NB]été exposé en commission, et pourrait mener jusqu'à une haute mission de l'OCDE, qui viendrait expliquer à la Suisse comment mettre en oeuvre ces conventions.

La commission a traité aussi, et c'est le plus important, du fond de la motion. Elle estime qu'il n'y a pas de besoin d'agir en la matière pour sa majorité. En effet, pour la commission, le rôle d'un employé n'est pas en premier lieu de dénoncer son employeur. Le droit du travail prévoit d'abord le devoir de fidélité de l'employé à l'égard de l'employeur et non pas un devoir de fidélité à l'égard du procureur ou à l'égard de l'Etat. C'est un point fondamental du contrat de travail et, finalement, cela s'applique à tous les citoyens. Personne de notre société n'est tenu d'être un bon délateur. Chacun est certes libre de dénoncer des faits qu'il constate. Cela ne fait pas de lui un justicier masqué qui mérite une protection sans limite. Celui qui dénonce doit aussi assumer les conséquences de sa dénonciation, y compris le fait que, dans ce cas, la personne qui a été dénoncée n'ait plus envie de travailler avec la personne qui l'a trahie.

La commission craint aussi qu'il s'agisse là d'un premier pas vers d'autres situations que la corruption. Certes, nous parlons ici de protéger les lanceurs d'alerte dans le domaine de la corruption, mais pourquoi ne pas l'appliquer à d'autres domaines dans le futur, par exemple aux infractions fiscales? Devra-t-on protéger l'employé qui se venge de son employeur en dénonçant au fisc un mandat réalisé "au black", comme on dit? Je ne le crois pas et l'opinion de la majorité de la commission va dans ce sens-là aussi.

La Suisse a connu par le passé de tristes expériences par rapport à des délateurs qui furent présentés comme des héros à l'étranger. On pense par exemple à Hervé Falciani qui a violé son devoir de fidélité, trahi son employeur et traîné dans la boue toute une partie de l'économie suisse. La majorité de la commission n'a aucune intention d'encourager ces comportements délétères. Ces mesures ont peut-être été à la mode à une époque récente. Elles pénalisent les entreprises en leur imposant de nouvelles contraintes bureaucratiques et juridiques dans un monde économique où il faut plutôt soutenir les entreprises qui créent de la richesse.

Ainsi, non seulement en raison des débats passés, mais aussi au regard du fond du débat, la commission ne souhaite pas légiférer en matière de lanceurs d'alerte.

Pour la minorité de la commission, par contre, les lanceurs d'alerte doivent être protégés et le dossier serait maintenant mûr pour être soumis au Parlement: la Suisse devrait légiférer, comme le demande l'OCDE.

S'agissant du second point, qui n'a pas fait l'objet d'un vote séparé, contrairement à ce qui s'est passé au Conseil des Etats, le Conseil fédéral a relevé que l'amende de 5 millions, si elle ne suffit pas à l'OCDE, ne doit pas être prise pour elle-même uniquement. Le bénéfice illicite réalisé par l'entreprise peut en effet déjà être confisqué - le cas d'un bénéfice illicite de 200 millions a été cité -, qui s'ajoute à l'amende. Ce bénéfice illicite qui peut être saisi est, en théorie, illimité. Pour ces raisons, il n'y aurait pas de besoin d'agir.

La commission, par 16 voix contre 8 et 1 abstention, a décidé de rejeter cette motion et vous invite à en faire de même.

Die Motion Noser 23.3844 fordert vom Bundesrat, die nationale Umsetzung der OECD-Antikorruptionskonvention mit den geltenden OECD-Standards in Einklang zu bringen, indem einerseits mit Ziffer[NB]1 ein geeigneter Rechtsrahmen für den Schutz von Whistleblowern im privaten Sektor geschaffen und andererseits in Ziffer 2 die gesetzliche Höchststrafe für juristische Personen in Artikel 102 des Schweizerischen Strafgesetzbuches erhöht werde.

Im Ständerat wurde nochmals betont, dass die OECD, die EU, aber auch NGO wie Transparency International die Schweiz kritisieren, ihre Lücken in Sachen Whistleblower-Schutz noch nicht geschlossen zu haben. Da die Bestimmung zu Ziffer 2 der Motion, zur Erhöhung der Höchststrafe, im Ständerat nicht ganz unumstritten war, erfolgte die Abstimmung für die zwei Ziffern getrennt. Der Ständerat hat die Bestimmung zu Ziffer 1 mit 35 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen und die Bestimmung zu Ziffer 2 mit 20 zu 20 Stimmen mit Stichentscheid der Präsidentin angenommen.

Die RK-N hat die Motion am 19.[NB]Januar 2024 sehr kontrovers beraten. Die Kommission verweist wie der Bundesrat darauf, dass es seit der Ablehnung der Vorlage 13.094 im Frühjahr 2020 keine neuen Erkenntnisse gegeben habe und eine analoge Vorlage nach so kurzer Zeit entsprechend keine Chance hätte. Es wird überdies daran erinnert, dass zwischenzeitlich zwei weitere Vorstösse zu dieser Thematik abgelehnt worden sind, namentlich im September 2023 die Motion Gugger 21.4615, "Compliance-Verstösse straffrei melden", und in der Frühjahrssession 2023 die parlamentarische Initiative Hurni 21.509, "Für eine Strafbarkeit krimineller Unternehmen". Letztere stellte ähnliche Forderungen wie Ziffer 2 der Motion Noser.

Bezüglich der im Frühjahr 2020 nach sieben Jahren Bearbeitungszeit abgelehnten Vorlage 13.094 wurde noch einmal an die diametral auseinandergehenden Forderungen von links und rechts und die damals fehlende Kompromissbereitschaft von beiden Seiten erinnert, welche schliesslich zum Absturz der Vorlage geführt hatten. Die Ablehnung erfolgte bereits damals im Bewusstsein der Kritik seitens der OECD und der EU. Diese war nicht neu, sondern schon längst bekannt, und trotzdem hatte auch eine überarbeitete Vorlage keine Chance im Parlament.

Aus diesem Grund hält jetzt die Mehrheit der Kommission fest, dass eine gleiche Forderung wohl wieder in das gleiche Fiasko führen würde. Sie geht deshalb auch davon aus, dass eine Annahme der Motion nicht zu einer Deblockade der Situation beitragen würde, sondern lediglich zu einer Neuauflage der Debatte mit verhärteten Reaktionen und Positionen führen würde.

Die Kommission hat diskutiert, ob ein Postulat ein Ausweg aus der Sackgasse sein könnte. Es stand zur Debatte, den Bundesrat mit einem Bericht zu beauftragen, um Änderungen im Schweizer Recht zum Schutz von Whistleblowern zu prüfen, die Korruptionsverdacht im Privatsektor melden, und einen entsprechenden Bericht vorzulegen. Dieser Auftrag würde gemäss den OECD-Empfehlungen auf den Tatbestand der Bestechung ausländischer Amtsträger eingeschränkt werden, da die Antikorruptionskonvention sich auch lediglich auf die Bestechung ausländischer Amtsträger beschränkt.

Seitens der Verwaltung wurde in der Sitzung ausgeführt, dass das Postulat dem Bundesrat die Möglichkeit geben würde, in einem Bericht die verschiedenen Möglichkeiten zu durchleuchten und aufzuzeigen, und zwar eingegrenzt auf das Kernanliegen der OECD, nämlich die Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger. Mit einem Verhältnis von 13 zu 12 Stimmen lehnte eine knappe Mehrheit das Postulat ab. Eine Minderheit ist der Meinung, eine neue Auflage würde sich lohnen, und beantragt die Annahme der Motion. Sie glaubt, dass sich mit der neuen Legislatur eine neue Chance bieten würde, ein weiterhin ungelöstes Problem zu beheben. Die Minderheit wird sich separat mit ihren Argumenten noch äussern. Die RK-N lehnte die Motion Noser nach intensiver Diskussion mit 16 zu 8 Stimmen bei 1 Enthaltung ab.

Ich bitte Sie im Namen der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates, diese Motion ebenfalls abzulehnen, auch wenn es nicht mit Überzeugung geschehen sollte.

Effectivement, la question de la lutte contre la corruption, et plus particulièrement celle de la protection des lanceurs d'alerte dans le secteur privé, nous préoccupe depuis quelques années déjà. L'interpellation Mazzone 23.3948, "Lutte contre la corruption: l'OCDE appelle la Suisse à agir de toute urgence. Quelles sont les prochaines étapes?", prend également en considération des questions analogues.

Cela a été dit par M. le conseiller aux Etats Noser, le Conseil fédéral a soumis deux projets de loi au Parlement. Cela ne signifie pas qu'il ne peut pas en proposer encore un, mais, en 2013 et en 2019, il s'agissait de combler des lacunes juridiques et, effectivement, de protéger les lanceurs d'alerte dans le secteur privé. Ces deux projets ont été rejetés par des alliances que vous avez décrites - je vous renvoie à vos propres termes -, mais elles ont été rejetées par le Parlement.

Au printemps 2020, lorsque le Parlement a voté sur cette question, la position de l'OCDE et les développements juridiques sur le plan européen en matière de protection des lanceurs d'alerte étaient connus: on ne peut pas prétendre que l'on ne savait pas ce qui se passait sur le plan européen. Le Conseil fédéral confirme sa position, à savoir qu'un cadre juridique spécifique est la meilleure approche. Toutefois, à l'heure actuelle, à moins d'une nouvelle configuration, rien ne laisse penser qu'un consensus politique sur cette question serait possible ou que la présente motion apporterait de nouveaux éléments susceptibles d'engendrer un projet qui recueillerait la majorité du Parlement.

Der Bundesrat ist sich bewusst: Artikel 102 des Strafgesetzbuches - dieser sieht für Unternehmen eine Busse von bis zu 5 Millionen Franken vor - genügt den Anforderungen der OECD nicht. Die OECD verlangt von den Staaten effiziente, verhältnismässige und abschreckende Strafen, aber wir[NB]müssen[NB]auch in Erinnerung rufen, dass 5 Millionen Franken durchaus verhältnismässig sind, wenn man sich das konkrete strafbare Verhalten vor Augen führt: Es geht um ein strafbares Verschulden und um die Organisation der Unternehmung. Artikel 102 des Strafgesetzbuches bestraft nicht ein Hauptdelikt als solches, sondern es wird der Umstand[NB]bestraft, dass dieses Delikt wegen der Organisation der Firma nicht verhindert werden konnte.

Les condamnations basées sur l'article 102 du code pénal sont peu nombreuses et les amendes prononcées à ce jour sur la base de cette disposition vont jusqu'à 4,5 millions de francs. Cela a été mentionné: il s'agit de prendre en considération qu'au montant de l'amende s'ajoute la confiscation de valeurs patrimoniales, permettant donc la confiscation de sommes importantes. On a également précisé qu'il y a eu des confiscations de valeurs jusqu'à 200 millions de francs dans une situation, mais cela n'est pas quelque chose de particulier à la Suisse. Le Conseil fédéral estime, par conséquent, qu'il n'y a pas suffisamment de marge de manoeuvre juridique pour augmenter le plafond des amendes.

Es versteht sich aber, dass der Bundesrat die Diskussionen im internationalen Kontext weiter verfolgen wird, vor allem auch im Rahmen der OECD und der Europäischen Union. Der Bundesrat steht einer Anpassung des Dispositivs der Korruptionsbekämpfung offen gegenüber. Insbesondere hat die Bundesverwaltung gestützt auf die Strategie des Bundesrates gegen die Korruption 2021-2024 den Auftrag, die Sanktionen gegen juristische Personen zu überprüfen.

Aus all diesen Gründen beantragt Ihnen der Bundesrat, die Motion abzulehnen. Ich kann noch etwas hinzufügen: Il est clair qu'actuellement, en matière de protection des lanceurs d'alerte dans le secteur privé, la directive de l'Union européenne qui est entrée en vigueur a été acceptée par 20 des 27 Etats membres de l'Union européenne. Il est aussi clair que le Groupe de travail de l'OCDE sur la corruption, qui dispose de plusieurs mesures visant à garantir l'application de la convention anticorruption, est en étroit contact avec notre pays.

En ce qui concerne la Suisse, le groupe de travail a décidé, en date du 14 juin de cette année, de renoncer temporairement à une mission de haut niveau. La Suisse devra donc rendre un rapport en décembre de l'année prochaine sur les avancées législatives concrètes dans les deux domaines clés que sont la protection des lanceurs d'alerte dans le secteur privé et le régime des sanctions applicables aux personnes morales. Faute de progrès, le groupe de travail pourrait décider, en décembre de l'année prochaine, de l'envoi d'une mission de haut niveau en Suisse. Nous sommes donc observés du côté européen.

Die OECD, die EU, aber auch NGO wie Transparency International kritisieren und bemängeln, dass die Schweiz in Sachen Whistleblower-Schutz die Lücken noch nicht geschlossen hat. Ich bin wahrlich kein Fan von exterritorialen Organisationen und von Staaten, die uns ihre Gesetzgebung aufs Auge drücken wollen. Hier aber, beim Whistleblowing, wissen wir alle selbst, dass wir die Baustellen endlich beheben sollten. Die Schweiz hat die Hausaufgaben noch nicht gemacht. Ich bin, wie der Motionär, in der OECD-Delegation.

Vor rund zehn Jahren hat die damals bundesrätliche Lösung zum Thema Whistleblowing Schiffbruch erlitten. Die Vorlage zirkulierte ganze sechs Jahre zwischen den Räten, den Kommissionen und der Verwaltung. Die Vorlage des Bundesrates war zu kompliziert. Ich habe damals zur Rettung ein einfaches Kaskadensystem vorgeschlagen. Der Bundesrat[NB]wollte[NB]ein[NB]dreistufiges Kaskadensystem, ich ein zweistufiges.

Ich bitte den Rat nun, das Thema Whistleblowing anlässlich dieser Motion nochmals in Angriff zu nehmen und daher zumindest Ziffer 1 anzunehmen. Der Zweitrat kann die Motion dann selber noch abändern.

Was Herr Kollege Noser vielleicht vergessen hat, ist, auch den staatlichen Bereich hinzuzufügen. Selbstverständlich muss das Whistleblowing gerade dort, wo der Staat im weitesten Sinne Arbeitgeber ist, funktionieren. Wir erinnern uns alle an die Missstände im Sozialamt in Zürich und[NB]die[NB]beiden[NB]Whistleblowerinnen, die alsdann entlassen wurden.

Den KMU-Bereich kann oder könnte man problemlos ausklammern. Es genügt, wenn wir im privaten Bereich die grossen Firmen und den Staat als Arbeitgeber erfassen.

Ich bitte den Rat nun, das Thema Whistleblowing in einer ersten Phase nochmals anzustossen und Ziffer 1 der Motion anzunehmen. [PAGE 959]

Bitte gestatten Sie mir, am Anfang zwei, drei Vorbemerkungen zu machen.

Erstens bin ich Vorsitzender der ständigen parlamentarischen Delegation zur Teilnahme an Aktivitäten im Rahmen der OECD (PD-OECD). Diese Delegation gibt es seit zwei Jahren. In unserem Rat gibt es weitere Kollegen, die mit mir zusammen in dieser Delegation sind. Einer davon ist Erich Ettlin, ein anderer unser "Tessiner" Carlo Sommaruga, und auch Herr Minder ist Mitglied dieser Delegation. Die Delegation war mehrmals bei der OECD, und ich darf Ihnen mitteilen, dass wir dort eigentlich ein gutes Standing haben. Was aber immer kommt, ist, dass die Schweiz im Korruptionsrecht [PAGE 958] keine Whistleblower-Regelung hat. Es hat sich in der Kommission die Frage gestellt, was wir damit tun, und wir haben beschlossen, dass wir die vorliegende Motion einreichen. Ich spreche hier also nicht nur als Motionär, sondern auch im Namen der Delegation.

Zweitens hat Herr Minder den Antrag gestellt, über die Ziffern 1 und 2 der Motion einzeln abzustimmen. Dem schliesse ich mich an. Das ist sinnvoll, weil man die Punkte wirklich einzeln diskutieren kann. Sie werden auch sehen, wenn Sie die Stellungnahme des Bundesrates anschauen, dass die Begründung zu Ziffer 1 eine ganz andere ist als die Begründung zu Ziffer 2. Darum ist es, glaube ich, sinnvoll, dass man über die Ziffern 1 und 2 separat abstimmt. Als Delegationsvorsitzender empfehle ich Ihnen, beide Ziffern anzunehmen. Ich weiss aber, und das werde ich bei den Ausführungen noch sagen, dass es Argumente dafür gibt, Ziffer 2 zum heutigen Zeitpunkt nicht anzunehmen.

Die dritte Vorbemerkung ist, dass wir schon einmal eine solche Vorlage vom Bundesrat bekommen haben; das sehen Sie in der Stellungnahme. Ich glaube, das war im Jahr 2013. Nicht wir, sondern unser Schwesterrat hat die Vorlage dann aber versenkt. Das ist die Situation. Wenn ich mich richtig erinnere, wurde sie damals in einer sehr unheiligen Allianz versenkt. Hier im Ständerat hat man die Vorlage diskutiert, im Detail beraten und, soweit ich das verfolgt habe, auch unterstützt. Der Bundesrat schreibt in seiner Stellungnahme zu Ziffer 1, dass er sich eigentlich nicht in der Lage sehe, von sich aus eine neue Vorlage zu bringen. Darum braucht es diese Motion.

Es stellt sich bei Ziffer 1 also die Frage, ob die Schweiz eine Gesetzgebung für den Schutz von Whistleblowern braucht, ja oder nein. Ich persönlich bin der Ansicht, dass es sich die Schweiz im internationalen Umfeld nicht leisten kann, keine solche Gesetzgebung zu haben. Ich bin aber auch der Ansicht, und das möchte ich Ihnen mitgeben, dass es eine einfache Regelung sein muss und dass sie auch für die Firmen handhabbar sein muss, vielleicht analog der Vorlage, die wir schon hatten. Denn - ich glaube, das darf ich im Namen der Schweizer Wirtschaft sagen - ich gehe fest davon aus, dass sich 99,9 Prozent eigentlich ans Gesetz halten. Es müsste dann wegen dieser 0,1 Prozent, die sich vielleicht nicht immer ans Gesetz halten, eine Organisation aufgebaut werden, die es sonst nie braucht. Darum bitte ich Sie, Ziffer 1 anzunehmen.

In Ziffer 2 geht es um die Bussenregelung. Ich habe Verständnis für die Stellungnahme des Bundesrates. Wir kennen - und jetzt wage ich mich als Elektroingenieur aufs Glatteis - im Verwaltungsrecht eine Höchstbusse von 5 Millionen Franken. Ausser im Wettbewerbsrecht, wo die Bussen höher sein können, ist das eigentlich mehr oder weniger unsere Standardbusse; höhere Beträge kennen wir nicht.

Der Bundesrat verweist darauf, dass er auch die Gewinne einziehen kann und so weiter und so fort. Aber man muss natürlich im internationalen Kontext verstehen: Dass man die Gewinne einzieht, ist eine Selbstverständlichkeit, das ist nicht eine Busse. Es ist nach unserem Verständnis auch klar, dass man bei unrechtmässigem Verhalten Gewinne einzieht; das ist eine Selbstverständlichkeit.

Bei den Bussen sind heute 5 Millionen Franken, je nach der Schwere des Vergehens, ein sehr grosser Betrag, wenn man auch die Grössen der Firmen anschaut, wenn Sie z.[NB]B. meine Firma nähmen. Aber wenn Sie vielleicht einen Weltkonzern nähmen, wäre diese Summe vielleicht aus der Portokasse zu bezahlen. Also müsste man dort etwas mehr Flexibilität vorsehen.

Was ich aber verstehe, und darum habe ich auch ein gewisses Verständnis für den Antrag von Kollege Minder - ich begründe es, damit ich nachher nicht mehr reden muss -, ist, dass Ziffer 2 relativ tief ins Schweizer Verwaltungsrecht eingreift und es vielleicht im Moment auch sinnvoll wäre, einfach Ziffer 1 wieder einmal auf die Traktandenliste zu bringen und Ziffer 2 nicht.

Wenn wir eine Whistleblower-Gesetzgebung haben, gehe ich davon aus, dass die OECD diese akzeptieren wird, unabhängig von Ziffer 2. Das ist mein Gefühl, das ich aufgrund unserer Besuche in Paris habe.

Also stellt sich für den Rat eigentlich die einfache Frage: Ist es Zeit, dieses Geschäft wieder aufzunehmen und dem Bundesrat zu übergeben? Wenn Sie heute Ziffer 1 annehmen, hat der Bundesrat zwei Jahre Zeit, um eine Vorlage vorzulegen, und wir hätten die Vorlage vielleicht Ende der nächsten Legislatur unter Dach und Fach. Wir wären dann, was die Korruptionsbekämpfung betrifft, bei der OECD eigentlich gutgestellt.

Ich hatte einige Vorgespräche zu dieser Sache und möchte einfach einen Punkt noch klarstellen. Es geht nicht nur darum, wie sich Schweizer Konzerne im Ausland verhalten. Es geht auch darum, wie man in der Schweiz wirtschaftet. Ich gestatte mir die Bemerkung, dass es sich vielleicht ab und zu auch lohnt, beim Bund, den Kantonen und den Gemeinden genauer hinzuschauen. Man muss nicht immer nur ins Ausland schauen. Auf jeden Fall kenne ich zumindest aus meiner Branche einige Fälle, die vor Gericht kamen, die auf Korruption hindeuten und vielleicht mit einer Whistleblower-Gesetzgebung auf Bundes- oder Kantonsebene früher gefunden worden wären. Es gibt also auch gewisse Tatbestände in der Schweiz, die man anschauen sollte.

Ich glaube darum, dass die Gesetzesgrundlage für die Schaffung einer solchen Stelle eine wichtige Funktion hat. Für mich ist es selbstverständlich - und das ist auch noch wichtig für die Materialien -, dass eine solche Stelle keine anderen Interessen ausser die Interessen des Whistleblowings vertreten kann. Man kann nicht Arbeitgeber- oder Arbeitnehmerinteressen vertreten und eine Whistleblower-Stelle einrichten. Das geht nicht. Eine Whistleblower-Stelle muss anerkannt sein, muss respektiert werden und einen sehr hohen Grad an Neutralität aufweisen. Nur dann wird man auch das Vertrauen haben, sich an diese zu wenden, respektive wird sie das Vertrauen haben, dass ihre Tätigkeiten vonseiten der Verwaltung und vonseiten der Firmen wirklich ernst genommen werden. In der Diskussion war auch klar, dass es ein gewisses Missbrauchspotenzial gibt. Das ist, glaube ich, allen hier im Rate klar.

Ich persönlich wäre darum der Ansicht, dass man Ziffer 1 annehmen soll. Ich persönlich werde auch der Annahme von Ziffer 2 zustimmen. Ich hoffe, Sie werden das auch tun.