Massnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Völkerrecht und Landesrecht. Abschreibung (11.3468, Mo. SPK-N und 11.3751, Mo. SPK-S)

Herr Ständerat Lombardi hat natürlich absolut Recht. Wenn Sie beide Motionen abschreiben, ist das Thema nicht vom Tisch - im Gegenteil: Das Thema ist sehr virulent, es ist auch sehr präsent, gerade mit verschiedenen Volksinitiativen, die der Bevölkerung in den letzten Jahren vorgelegt wurden und über die auch abgestimmt wurde. Dies führt dazu, dass am Schluss, wenn eine Volksinitiative angenommen wird, ein Konflikt besteht, zwischen dem, was in der Bundesverfassung steht, und zum Beispiel einem völkerrechtlichen Vertrag, den wir abgeschlossen haben, mit allen Verpflichtungen.

Ich denke, dass die Schweiz eine verlässliche Vertragspartnerin sein will; international ist allen klar, dass das zu unserem Land gehört. Wenn wir Volksinitiativen, die angenommen worden sind, nicht umsetzen können, dann ist das natürlich für die Glaubwürdigkeit - ich sage mal - der Politik oder auch der Volksrechte schädlich. Es wird wahrscheinlich nicht möglich sein, diese Konflikte ganz aus dem Weg zu schaffen. Es ist aber ein Ziel, sie zu reduzieren. Ich glaube, wir alle müssen dieses Ziel weiterverfolgen. Wenn wir das Ziel nämlich nicht erreichen, wenn wir die Konflikte nicht reduzieren können, schadet das am Schluss auch der Glaubwürdigkeit unseres politischen Systems, das für uns sehr wichtig ist. Es kann auch das Vertrauen in die Politik beschädigen; das ist wahrscheinlich etwas vom Schlimmsten, was in einer direkten Demokratie überhaupt passieren kann. Von daher gesehen bleibt es für uns ein Thema und ein Interesse.

Der Kommissionssprecher hat gleichzeitig ausgeführt, dass Sie dem Bundesrat den Auftrag gegeben haben, Vorlagen auszuarbeiten. Das Ergebnis der Vernehmlassung war schon sehr durchzogen. Es war nachher klar, dass die beiden Möglichkeiten keine mehrheitsfähigen Vorschläge sind. Ich will den Inhalt der Vorschläge jetzt nicht noch einmal ausführen, der Kommissionssprecher hat das schon gemacht.

In der Vernehmlassung wurden noch andere Vorschläge gemacht. Es wurden Alternativen aufgezeigt, und es wurde gesagt: "Diese Lösung ist falsch, aber wir hätten noch einen anderen Vorschlag." Ich muss Ihnen allerdings sagen: Wenn Sie die Vernehmlassungsantworten anschauen, dann sehen Sie, dass diese in alle Richtungen gehen. Wir haben den neuen Vorschlag oder die Alternative, die allenfalls mehrheitsfähig ist, auch noch nicht gefunden. Ich bin sehr froh und sehr dankbar, dass sich Ihre Staatspolitische Kommission mit grossem Aufwand und sehr intensiv mit diesen Fragen beschäftigt hat. Sie hat jetzt auch vier Kommissionsinitiativen formuliert.

Ich glaube, wir alle machen uns keine Illusionen: Auch diese Vorschläge werden höchst umstritten sein. Denn wenn sie dann am Schluss so ankommen, dass sie eine Beschneidung der Volksrechte ergeben, dann - das hat Herr Lombardi auch ausgeführt - stösst das natürlich auf Widerstand. Gleichzeitig, wenn sie dann wirklich auch eine Wirkung erzielen sollen, wird man nicht darum herumkommen, dass sich eben auch gewisse Fragen in Bezug auf die Volksrechte stellen werden.

Ich glaube, es ist der richtige Weg, dass die Vorschläge aus Ihrem Rat, aus dem Parlament kommen. Wir werden Sie mit allen unseren Möglichkeiten unterstützen, wir werden die Vorschläge ausarbeiten, analysieren und von unserer Seite her Vorschläge machen. Ich glaube, in diesem Prozess braucht es etwas Geduld. Ich bin Ihnen dankbar, wenn Sie hartnäckig dranbleiben. Denn noch einmal: Auch wenn Sie diese zwei Motionen heute abschreiben - wir unterstützen das -, ist das Problem deswegen nicht vom Tisch.

Wir dürfen die Motionen natürlich abschreiben. Das Problem wird jedoch nicht abgeschrieben. Herr Stöckli hat das in Erinnerung gerufen. Die Diskussion geht weiter. Meines Erachtens müssen wir deutlich sagen, was unser Ziel ist. Unser Ziel kann nicht sein, die direkte Demokratie oder die Volksrechte einzuschränken. Aber natürlich müssen wir Wege finden, damit diese Volksrechte "verewigt" werden und uns auch in Zukunft noch lange erhalten bleiben. Weil wir vielleicht in ein paar schwierigen Fragen ein paar Mal in eine Sackgasse geraten sind, sollten wir nicht zum Schluss kommen, dass man die Volksrechte einschränken sollte. Es ist bekannt: Würden wir der Europäischen Union beitreten, dann würden wir natürlich diese Volksrechte deutlich einschränken müssen. Es gäbe Themen, zu denen man kein Referendum mehr ergreifen oder keine Volksinitiative mehr lancieren könnte. Wir würden einer überstaatlichen Regulierung unterworfen. Das hat das Schweizervolk mehrmals deutlich betont: Das kommt nicht infrage.

Aber nachdem unser heutiger Weg der ist, dass wir unsere internationalen Beziehungen und insbesondere unsere europäischen Beziehungen auf dem bilateralen Weg regeln, müssen wir schauen, dass wir nicht in Konflikte kommen. Wir diskutieren ja jetzt über die Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens auf Kroatien und die Masseneinwanderungs-Initiative und darüber, was bis am 9. Februar 2017 passiert. Ich habe mir natürlich die Frage gestellt, ob man das hätte vermeiden können. Ich weiss es nicht. Hätte man diese Sackgasse vermeiden können, diesen Normenkonflikt, den wir jetzt haben und der objektiv besteht? Wir wissen noch nicht genau, wie wir das Problem lösen können.

Es gibt eine Idee, über die wir uns Gedanken machen sollten. Sie steht nicht in den Vorstössen, die jetzt auf dem Tisch sind. Es ist die Idee, dass die Initianten dem Volk bei Volksinitiativen reinen Wein einschenken müssten. Ich habe mehrmals diesen Vergleich gemacht - es gab ja die Ecopop-Initiative, die eine strikte Regelung der Einwanderung verlangte und die Begrenzung der Bevölkerung in den Herkunftsländern. Es hiess in den Übergangsbestimmungen, dass internationale Verträge, die dem widersprächen, [PAGE 534] gekündigt werden müssten. Die Initiative wurde deutlich abgelehnt, vielleicht auch, weil sie das gefordert hatte.

Aber das war korrekt. Die Folge der Annahme von Ecopop wäre gewesen, dass wir diese Verträge hätten kündigen müssen. Das ist genau das Problem, das wir nun mit der Masseneinwanderungs-Initiative haben. Man hat diese Initiative dem Volk irgendwie mit der Idee und dem Hintergedanken verkauft, dass der Bundesrat innert drei Jahren schon irgendwie eine europakompatible Lösung finden würde. Man meinte, es werde schon gehen. Das ist nicht gegen die Bilateralen, nicht gegen die Personenfreizügigkeit gerichtet. Weil man dem Volk bei der Masseneinwanderungs-Initiative in einer Übergangsbestimmung nicht genau dasselbe gesagt hat, wie es die Ecopop-Initianten entsprechend taten, nämlich dass man bei Annahme der Initiative die Verträge kündigen muss, sind wir nun in dieser schwierigen Situation.

Ich weiss nicht, ob und wie wir das in einer Norm formulieren könnten. Aber der Grundgedanke sollte sein: Dem Volk bzw. den Initianten ist alles möglich. Sie dürfen verlangen, dass ein neuer Verfassungsartikel zehn weiteren Verfassungsartikeln widerspricht, oder sie können eine Initiative gegen internationale Verträge lancieren, aber sie müssen es deutlich machen. Wenn das Volk abstimmt, muss es wissen, dass es grundsätzlich andere Grundwerte, andere Artikel, andere Prinzipien, andere Verpflichtungen streicht, wenn es eine neue Norm annimmt, die mit bestehenden Verträgen oder Grundregeln unserer Verfassung kollidiert. Das ist der Grundgedanke. Eine Antwort habe ich nicht. Ich hoffe aber sehr, dass die SPK beider Räte, die diese Überlegungen begonnen haben, und auch der Bundesrat, der sich darüber Gedanken gemacht hat, diese Fragen nochmals angehen.

Es geht heute darum, zwei Motionen abzuschreiben, welche von beiden Räten angenommen worden sind, eine Motion des Nationalrates und einen Motion des Ständerates.

Im Rahmen verschiedener Berichte des Bundesrates zum Verhältnis von Völker- und Landesrecht haben zwei Anliegen Eingang in Motionen gefunden. Mit der Motion 11.3468 des Nationalrates wurde verlangt, dass neu eine nichtbindende materielle Vorprüfung von Volksinitiativen bezüglich ihrer Gültigkeit vor Beginn der Unterschriftensammlung vorgenommen werden soll. Dieses Anliegen wurde auch in unserer Motion 11.3751 aufgenommen. In einem zweiten Teil verlangte die Motion des Nationalrates, dass man den Katalog der materiellen Gründe für die Ungültigerklärung einer Volksinitiative erweitern soll, beispielsweise mit dem Gebot der Beachtung des Kerngehaltes der Grundrechte der Bundesverfassung oder des Kerngehaltes der EMRK. Dieser Teil der Motion des Nationalrates wurde am 29. Februar 2012 an einer denkwürdigen Sitzung mit 20 zu 20 Stimmen mit Stichentscheid des Präsidenten auch von unserem Rat angenommen.

Daraufhin hat der Bundesrat zwei Erlassentwürfe ausgearbeitet, den einen betreffend eine Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte, wonach das Initiativkomitee vor Beginn der Unterschriftensammlung eine von der Verwaltung erarbeitete rechtliche Stellungnahme zur Vereinbarkeit der eingereichten Volksinitiative mit dem Völkerrecht und mit den grundrechtlichen Kerngehalten der Bundesverfassung erhalten würde. Es wäre dem Initiativkomitee jeweils freigestellt gewesen, ob es den Initiativtext aufgrund dieser Stellungnahme anpasst oder nicht. Der Bundesrat hat auch eine zweite Vorlage ausgearbeitet, welche die Beachtung der Kerngehalte der Grundrechte als neue materielle Schranke der Gültigkeit von Volksinitiativen in die Verfassung aufgenommen hätte.

Diese beiden Vorlagen kamen in der Vernehmlassung nicht sehr gut an. Daraufhin hat dann der Bundesrat mit Bericht vom 19. Februar 2014 beantragt, die beiden Vorstösse abzuschreiben, weil eben kein Konsens erzielt werden konnte und die Meinungen in der Vernehmlassung sehr divergierend waren.

Der Nationalrat hat an seiner Sitzung vom 3. März dieses Jahres auf Antrag seiner SPK beide Motionen abgeschrieben, und zwar einerseits gestützt auf die Anliegen des Bundesrates und andererseits, weil die SPK-NR am 5. Februar 2016 eine Subkommission eingesetzt hatte, welche ebenfalls die Frage der Gültigkeit von Volksinitiativen tiefer anschauen sollte. Gleichzeitig hat sie vier parlamentarische Initiativen unserer SPK genehmigt, welche wir ihr mit dem Bericht der SPK-SR vom 20. August 2015 unterbreitet hatten.

Jetzt beantragt Ihnen unsere SPK ebenfalls, die beiden Motionen abzuschreiben, weil wir eben im Rahmen unseres Berichtes vom 20. August 2015 die Frage bereits intensiv behandelt haben und die Frage der unverbindlichen Vorprüfung in einer parlamentarischen Initiative aufgenommen haben - es ist die parlamentarische Initiative 15.477. Diese wird jetzt bearbeitet, und die SPK wird im Laufe dieses Jahres auch Vorschläge unterbreiten. Zudem sind wir im Rahmen unseres Berichtes vom letzten Jahr selbst zum Schluss gekommen, dass unsere Kommission keine zusätzliche Erweiterung der Gründe für die Ungültigerklärung einer Volksinitiative an die Hand nehmen sollte. Dies ist aber für die Kommission des Nationalrates nicht bindend.

Dementsprechend ersuchen wir Sie, diese beiden Vorstösse abzuschreiben und dem Antrag des Bundesrates zu folgen.

Die beiden Motionen, um die es heute geht, wollen Konflikte zwischen Volksinitiativen und dem Völkerrecht reduzieren. Mit diesen beiden Motionen haben Sie den Bundesrat beauftragt, zwei Massnahmen auszuarbeiten und in die Vernehmlassung zu schicken.

Es geht erstens um die materielle Vorprüfung von Volksinitiativen. Diese würde noch vor der Unterschriftensammlung stattfinden. Die Verwaltung gäbe dem Initiativkomitee eine Rückmeldung zur Vereinbarkeit des Initiativtextes mit dem Völkerrecht. Diese Stellungnahme würde zwar das Initiativkomitee nicht binden, das Ziel wäre aber, in einem frühen Stadium für mehr Transparenz zu sorgen, und zwar für das Initiativkomitee, aber natürlich auch für die Stimmberechtigten.

Als weitere Massnahme war zweitens vorgesehen, die Ungültigkeitsgründe für Volksinitiativen zu erweitern. Heute muss ja das Parlament eine Volksinitiative ungültig erklären, wenn sie zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts widerspricht. Neu wäre eine Volksinitiative auch dann ungültig, wenn sie fundamentalen Werten unserer Bundesverfassung widersprechen würde oder, technisch gesprochen, wenn der Kerngehalt der Grundrechte nicht eingehalten würde.

Der Bundesrat hat diese Aufträge also entgegengenommen und im Frühling 2013 eine Vernehmlassung durchgeführt. Ich muss einfach sagen, dass die Ergebnisse, milde ausgedrückt, sehr durchzogen waren. Was die Probleme mit völkerrechtswidrigen Initiativen angeht, leiteten einige der doch recht vielen Vernehmlassungsteilnehmer davon keinen Handlungsbedarf ab. Dementsprechend klein war der Rückhalt für die vom Bundesrat vorgeschlagene Vorprüfung von Volksinitiativen und auch für die Erweiterung der Ungültigkeitsgründe. Viele Kritiker haben die Wirksamkeit des Vorprüfungsverfahrens bestritten. Nach anderen Meinungen würde die Vorprüfung zu früh in den Meinungsbildungsprozess der Stimmbürgerinnen und -bürger eingreifen. Es wurde auch kritisiert, dass die Verwaltung für die Vorprüfung zuständig sei, wenn doch später die Bundesversammlung über die Gültigkeit entscheide. Schliesslich wurde heftig auch die Erweiterung der Ungültigkeitsgründe kritisiert. Die einen sagten, das sei weitgehend unwirksam, die anderen sagten, das sei ein zu starker Eingriff in die Volksrechte.

Es wurde also nach der Vernehmlassung ziemlich schnell deutlich, dass die Massnahmen, die Sie mit den Motionen verlangt haben, kaum mehrheitsfähig sein dürften. In den Vernehmlassungen wurden teilweise auch noch alternative Lösungen entwickelt, wobei diese Alternativen keine einheitliche Stossrichtung vorgaben, um die Entwürfe entsprechend zu überarbeiten; einige dieser Lösungsvorschläge hätten zudem auch den Rahmen der Motionen gesprengt. Die Gesamtwürdigung der Ergebnisse der Vernehmlassung führte dann auch den Bundesrat zu erheblichen Zweifeln an der Tauglichkeit und an der Akzeptanz, welche diese Vorschläge geniessen könnten.

Deshalb beantragt Ihnen der Bundesrat, diese beiden Motionen abzuschreiben.

Ich möchte einfach in diesem Zusammenhang aber ganz klar feststellen, dass für den Bundesrat das Thema damit nicht erledigt ist. Der Bundesrat hat ja auch schon neue Lösungsvorschläge im bereits erwähnten Postulatsbericht vom Sommer 2015 untersucht. Ich habe auch gerne zur Kenntnis genommen, dass sich die Staatspolitische Kommission des Ständerates im letzten Jahr ganz intensiv mit der Problematik beschäftigt hat; ein umfangreicher Bericht und vier Kommissionsinitiativen (15.475, 15.476, 15.477, 15.478) sind das Ergebnis dieser Arbeit. Gerade vor Kurzem hat auch die Staatspolitische Kommission Ihres Rates diesen Faden wieder aufgenommen. Sie unterstützt die vier parlamentarischen Initiativen und will eine Subkommission einsetzen, die sich nochmals des Themas in seiner ganzen Breite annimmt. Diese Bemühungen verdienen, denke ich, Unterstützung.

Noch einmal: Mit der Abschreibung der Motionen ist das Thema nicht erledigt. Wir unterstützen Sie sehr gerne weiterhin bei Ihren Arbeiten in diesem Bereich.

La question qui nous est soumise ici concerne les initiatives populaires, un instrument très prisé de notre démocratie. Vous le savez, de plus en plus d'initiatives sont déposées, de plus en plus de votations sont organisées et désormais de plus en plus d'initiatives sont acceptées. Evidemment, on peut y voir le signe réjouissant d'une démocratie qui fonctionne, mais on peut aussi y déceler un certain nombre de risques qui doivent aujourd'hui être traités, en particulier concernant la possibilité de faire respecter le principe de l'Etat de droit et les engagements pris par la Suisse au niveau international lorsque des initiatives populaires sont acceptées.

C'est donc dans ce contexte que les Commissions des institutions politiques, tant celle du Conseil national que celle du Conseil des Etats, après avoir examiné plusieurs rapports du Conseil fédéral exposant le lien entre le droit international et le droit interne, ont déposé deux motions visant à introduire un examen matériel préliminaire non contraignant de la validité des initiatives populaires avant le début de la récolte des signatures et aussi un élargissement de la liste des raisons matérielles qui fondent la déclaration de nullité d'une initiative.

Ces deux motions 11.3468 et 11.3751 ont été acceptées, tant par le Conseil national que par le Conseil des Etats, de sorte qu'elles ont été transmises au Conseil fédéral, respectivement en 2011 et en 2012. Afin de les mettre en oeuvre, le Conseil fédéral a élaboré deux projets d'acte: d'une part, [PAGE 151] un projet de modification de la loi fédérale sur les droits politiques, qui prévoyait que le comité d'initiative recevrait, avant le début de la récolte des signatures, un avis juridique de l'administration concernant la compatibilité du texte avec le droit international et l'essence des droits fondamentaux et, d'autre part, un projet de modification de la Constitution, en vertu duquel il fallait respecter l'essence des droits fondamentaux comme nouvelle limite matérielle de validation des initiatives populaires. Ces deux projets de mise en oeuvre des motions concernées ont suscité des réactions relativement mitigées dans le cadre de la procédure de consultation et le Conseil fédéral a décidé de proposer au Parlement de classer les motions et d'abandonner ces projets, pour faire en sorte de trouver de nouvelles solutions.

Il convient d'ajouter que la Commission des institutions politiques de ce conseil a également pris connaissance du rapport du Conseil fédéral relatif au postulat 13.3805, qui avait été déposé dans ce conseil par le groupe libéral-radical.

Elle a procédé à une analyse générale de la nécessité d'intervenir dans le domaine de la validité des initiatives populaires. Outre la proposition de classement qui vous est présentée aujourd'hui et qui émane du Conseil fédéral, elle doit également examiner quatre initiatives parlementaires soumises le 20 août 2015 par son homologue du Conseil des Etats, qui estime que la question de la validité des initiatives populaires doit être étudiée de manière plus approfondie. La commission estime qu'il faut donner suite à ces initiatives parlementaires et l'examen de la question devra être poursuivi.

Afin de poursuivre cet examen, la commission a décidé d'instituer une sous-commission. Pour coordonner ses travaux avec ceux de la commission soeur du Conseil des Etats, elle a même proposé d'instituer au sein de la commission de l'autre conseil une sous-commission qui pourrait siéger en même temps que la sous-commission de ce conseil. Cette mesure doit permettre de poursuivre l'examen des sujets mis en avant par les deux motions qu'on vous propose de classer aujourd'hui et de faire en sorte de pouvoir approfondir la question afin de trouver les solutions les plus adéquates à cette problématique complexe.

Cela étant, à l'unanimité, la commission vous propose, dans l'immédiat, de classer les motions 11.3468 et 11.3751.

Es ist dem Sprechenden nicht mehr ganz klar, warum man für dieses Geschäft die Kategorie IIIb gewählt hat, geht es doch eigentlich um einen formellen Beschluss. Die Debatte über die Vereinbarkeit von Völkerrecht und Landesrecht wird geführt werden, aber nicht heute, sondern zu einem späteren Zeitpunkt und in einer anderen Form.

Die Kommission hat an ihrer Sitzung vom 5. Februar 2016 die Anträge des Bundesrates zu den beiden Motionen 11.3468 und 11.3751 geprüft. Die Kommission beantragt Ihnen einstimmig, diese beiden Motionen abzuschreiben.

Noch etwas zur Geschichte: Nach Prüfung verschiedener Berichte des Bundesrates haben die Staatspolitischen Kommissionen diese beiden Motionen eingereicht, die dann von den Räten angenommen wurden. Der Bundesrat hat zur Umsetzung der Motionen zwei Erlassentwürfe ausgearbeitet. So unterbreitete er einen Entwurf für eine Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte. Es wurde darauf hingewiesen, dass gemäss dieser Änderung das Initiativkomitee vor Beginn der Unterschriftensammlung bezüglich der eingereichten Volksinitiative eine von der Verwaltung erarbeitete Stellungnahme zur Vereinbarkeit von Völkerrecht und Landesrecht und zur Vereinbarkeit mit dem Kerngehalt der Bundesverfassung erhalten sollte. Es obläge dann nach dieser Idee dem Initiativkomitee, ob es aufgrund der Stellungnahme den Initiativtext anpassen wollte oder nicht. Die Resultate in der Vernehmlassung hinsichtlich dieser Vorschläge des Bundesrates waren mehrheitlich negativ. Deshalb beantragte der Bundesrat die Abschreibung dieser Motionen.

Die SPK des Nationalrates hatte ihren Entscheid zuerst sistiert, bis wiederum ein Bericht zu dem von der FDP-Fraktion eingereichten und vom Nationalrat angenommenen Postulat 13.3805 erschienen war. Von diesem Bericht hat die SPK am 15. Januar 2016 Kenntnis genommen. Am 5. Februar hat sich die Kommission endlich dazu durchgerungen, diese beiden Motionen abzuschreiben. Nicht, weil das Thema erledigt wäre, sondern weil man wiederum beschlossen hat, eine Subkommission einzusetzen, um all diese Fragen - Verhältnis Völkerrecht zu Landesrecht, Kompatibilität von Initiativen mit der Verfassung usw. - zu diskutieren.

Um die Arbeiten mit der ständerätlichen Kommission zu koordinieren, wird dieser vorgeschlagen, ebenfalls eine Subkommission einzusetzen, welche dann zusammen mit der nationalrätlichen Subkommission tagen könnte. Damit sollen auch die Themen, die von den beiden Motionen aufgegriffen werden, weiterverfolgt werden. Das Thema der unverbindlichen Vorprüfung ist zudem Gegenstand einer parlamentarischen Initiative der SPK-SR (15.477), die ebenfalls Gegenstand der Beratungen dieser Subkommissionen sein wird.

Da die Federführung bei diesen Arbeiten nun den parlamentarischen Kommissionen obliegt, hat die Kommission den Anträgen des Bundesrates, der diese Motionen aus formellen Gründen abschreiben will, zugestimmt. Der Entschied fiel einstimmig, da sich die Kommissionsmitglieder, die entweder eine Weiterführung der Diskussion wollen oder eben nicht wollen, dem Antrag auf Abschreibung aus materiellen Gründen anschliessen konnten.

In der Frage, ob man diese beiden Motionen abschreiben soll, war sich die Kommission also einig. Ich bitte Sie, das ebenfalls so zu unterstützen und dem Antrag der Kommission zuzustimmen.

Antrag der Kommission

Abschreiben der Motionen 11.3468 und 11.3751

[VS]

Proposition de la commission

Classer les motions 11.3468 et 11.3751

[VS]

Präsidentin (Markwalder Christa, Präsidentin): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.