Abgeschlossene internationale Staatsverträge im Jahr 2010. Bericht

Le Conseil fédéral vous propose de prendre acte de ce rapport en l'approuvant.

L'objet que nous traitons ici n'est pas nouveau. Il s'agit en effet du traditionnel rapport annuel du Conseil fédéral sur les traités internationaux conclus en 2010.

L'article 48a alinéa 2 de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration oblige notre exécutif à le soumettre au Parlement afin que celui-ci puisse contrôler que ses compétences constitutionnelles en matière de conclusion de traités internationaux ne soient pas lésées. Les Commissions de politique extérieure des deux conseils peuvent en effet exiger, par le biais de motions, que certains traités soient soumis à l'approbation du législatif fédéral. Les traités conclus par le Parlement ne sont pas contenus dans ce rapport. Ce volumineux document contient tous les nouveaux traités conclus par le Conseil fédéral, un département, un groupement, ou encore un office fédéral au cours de l'année 2010.

Par "traités conclus", nous devons comprendre les traités entrés en vigueur l'année passée et non pas simplement les traités signés par l'exécutif, en attente de ratification ou encore en cours de négociation. Les modifications de traités existants entrant dans la compétence du Conseil fédéral font aussi partie de ce texte.

Le présent rapport énumère 385 nouveaux traités et 135 modifications de traités existants. Ce dernier chiffre est en légère augmentation par rapport à l'année précédente, en raison de modifications de traités de libre-échange de l'AELE et de projets d'aide au développement.

Avant de vous présenter les recommandations de vote de la commission, permettez-moi de relater quelques commentaires exprimés en commission et au cours du débat au Conseil des Etats.

1. On peut constater un faible nombre d'accords de réadmission. Je ne reviens pas sur les raisons de cette particularité, largement débattues lors de la session extraordinaire "Immigration et asile. Quelle politique pour l'avenir?".

2. Des inquiétudes ont été exprimées concernant les accords sur l'aide au développement et les coûts qui en résultent. Un système de contrôle de ceux-ci a été instauré à la DDC et au SECO. Des rapports sur l'évaluation des programmes sont régulièrement fournis aux Commissions de politique extérieure. Ce débat n'est pas le lieu où l'on peut les remettre en question.

3. En tant qu'habitant d'un canton frontalier souvent en proie à de la "délinquance frontalière", je peux constater avec joie que nombre d'accords complémentaires à l'accord de Schengen ont été conclus et qu'ils portent entre autres sur la concrétisation des échanges de données entre les Etats et leurs polices.

Après examen de ce rapport, la Commission de politique extérieure du Conseil national ne voit rien nécessitant [PAGE 1771] l'approbation du Parlement. Elle vous recommande donc d'en prendre acte, comme l'a fait le Conseil des Etats le 15 septembre 2011.

Der Bundesrat erstattet der Bundesversammlung jährlich Bericht über die von ihm, von Departementen, Gruppen oder Bundesämtern abgeschlossenen völkerrechtlichen Verträge. Der vorliegende Bericht betrifft die im Laufe des Jahres 2010 abgeschlossenen Abkommen. Ebenfalls aufgenommen wurden Abkommen, die provisorisch angewendet werden. Jeder bilaterale oder multilaterale Vertrag, den die Schweiz im Berichtsjahr ohne Ratifikationsvorbehalt unterzeichnet, ratifiziert oder genehmigt hat, dem sie beigetreten ist oder der hauptsächlich im Berichtsjahr anwendbar war, wird kurz dargestellt. Der Bericht erfasst auch Beschlüsse von gemischten Ausschüssen oder anderen Vertragsorganen, sofern diese Beschlüsse als Staatsvertrag bzw. als Änderung eines bestehenden Staatsvertrages gelten können. Ob dies der Fall ist, prüft der Bundesrat anhand der Tragweite des Beschlusses. Wichtige Bereiche, in denen zahlreiche Verträge abgeschlossen worden sind - Entwicklungszusammenarbeit, militärische Zusammenarbeit -, sind nach Unterthemen gruppiert. Ebenfalls im Bericht enthalten sind die vom Bundesrat als Verträge genehmigten Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstandes. Die der parlamentarischen Genehmigung unterliegenden Abkommen sind von der Pflicht zur Berichterstattung nicht betroffen und sind daher im vorliegenden Bericht nicht enthalten.

Die Darstellung der einzelnen Verträge ist einheitlich nach fünf Kriterien strukturiert: Sie enthält eine Zusammenfassung des Inhalts, eine kurze Darlegung der Gründe für den Abschluss, Informationen über die bei der Umsetzung zu erwartenden Kosten, über die gesetzlichen Grundlagen der Genehmigung sowie zu den Modalitäten für Inkrafttreten und Kündigung des Vertrags. Änderungen bereits bestehender Verträge werden in einem gesonderten Teil in Tabellenform aufgeführt und so ausgewiesen. Solche Änderungen, die in der Form von Protokollen, Notenaustauschen, Briefwechseln, Beschlüssen von Vertragsorganen usw. vorgenommen werden können, fallen ebenfalls unter die Berichtspflicht.

Der Bericht ermöglicht es dem Parlament zu prüfen, ob ein bestimmter Vertrag nachträglich der parlamentarischen Genehmigung unterliegen soll. Wir können über die Genehmigung zwar nicht direkt beschliessen, mit einer Motion können wir den Bundesrat aber beauftragen, dem Parlament den Vertrag nachträglich im ordentlichen Verfahren zu unterbreiten. Der Bundesrat hat die Möglichkeit, den betreffenden Vertrag oder die Änderung entweder mit einer separaten Botschaft der Bundesversammlung zur Genehmigung zu unterbreiten oder aber den Vertrag bzw. die Änderung auf den nächstmöglichen Termin zu kündigen. Die nachträgliche parlamentarische Behandlung bewirkt indessen nicht, dass der Vertrag in dieser Zeit nicht mehr anwendbar wäre. Der Vertrag bleibt während des parlamentarischen Verfahrens in Kraft. Verweigert das Parlament die Genehmigung, so muss der Bundesrat den Vertrag auf den nächstmöglichen Termin kündigen.

Die APK-NR hat den Bericht an ihrer Sitzung vom 28. Juni 2011 beraten. Sie hat von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, von den anwesenden Vertretern des EDA zusätzliche Informationen zu erhalten. Dies betraf Fragen zu den aufgeführten Rückübernahmeabkommen, zu den Laufzeiten und zur Evaluation der Abkommen. Da die Antworten zufriedenstellend ausfielen, wurden keine weiteren Informationen von anderen Departementen eingefordert, auch nicht zuhanden des Protokolls.

Die APK-NR hat vom Bericht Kenntnis genommen, ohne im obenerwähnten Sinn eine oder gar mehrere Motionen zu beschliessen. Im Namen der Kommission bitte ich Sie, den Bericht ebenfalls zur Kenntnis zu nehmen.

Le présent rapport sur les traités internationaux contient un compte rendu très succinct de 385 traités pour lesquels la Suisse a exprimé en 2010 son consentement définitif à y être liée. Y figure aussi la liste des modifications de traités conclues l'an dernier par le Conseil fédéral, un département ou un office. Les traités déjà soumis à votre approbation par la voie d'un message ne sont pas inclus dans le présent rapport.

Les informations mentionnées dans ce rapport ont été fournies par les différents départements. La Direction du droit international public s'est contentée d'assurer la coordination et de rédiger le rapport. La légère augmentation par rapport à l'année dernière est due essentiellement aux accords conclus par la Direction du développement et de la coopération (DDC) et par le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO) en matière de coopération au développement.

Tous ces traités, Monsieur Reimann, sont conclus dans l'intérêt de la Suisse. Ils ont un caractère opérationnel et servent à assurer l'achèvement des projets et donnent à la Suisse des moyens de contrôle envers un partenaire au cas où celui-ci faillirait à son devoir. Vous avez posé la question: est-ce qu'on jette par les fenêtres, en quelque sorte, l'argent des contribuables? Soyez rassuré, ce n'est absolument pas le cas. Vous savez qu'un système de contrôle a été instauré aussi bien au SECO qu'à la DDC et que des rapports au sujet de l'évaluation des programmes, en particulier sur les thématiques principales liées aux programmes, sont soumis aux Commissions de politique extérieure.

En ce qui concerne la contribution de la Suisse à l'élargissement, un système particulier de contrôle a pu être mis en place.

Concernant la question que vous avez posée par rapport au Congo et au renoncement au remboursement de la dette, là encore une fois, Monsieur Reimann, je ne suis pas en mesure de vous répondre puisque c'est un dossier qui relève du SECO. Je demanderai une réponse à Monsieur Schneider-Ammann. Que cela ne vous empêche pas d'approuver le rapport qui est sous vos yeux, parce que les informations vous seront fournies. Je ne crois pas que ce soit un obstacle à l'approbation du rapport.

Dieses Geschäft soll hier nicht einfach zur Routine werden und schnellstmöglich abgehakt werden, sondern es soll uns Gelegenheit geben, doch das eine oder andere dazu zu sagen. Deshalb habe ich mich zu Wort gemeldet.

Es ist sehr zu begrüssen, dass Bundesrat und Bundesverwaltung nun seit mehr als zehn Jahren alljährlich über die von ihnen abgeschlossenen Staatsverträge Rechenschaft ablegen. Sie legen Rechenschaft ab über die Beweggründe, die zu diesen Verträgen geführt haben, aber auch über die Folgen, insbesondere die finanziellen Konsequenzen. In sehr vielen Fällen präsentiert sich die Schweiz bekanntlich als Geberstaat, sodass uns gegenüber und damit auch gegenüber den Steuerzahlern Transparenz bezüglich der Frage geschaffen wird, wie und wo die vom Parlament genehmigten Budgetpositionen konkret in die Tat umgesetzt werden. Es ist eine gute Einrichtung, die uns hier dank dem RVOG zur Verfügung steht. Es geht hier nämlich nicht nur um jene Staatsverträge, die wir als Parlament zu genehmigen haben, sondern auch um alle anderen, und das sind schliesslich Hunderte von Verträgen. Die Unterlagen dazu werden immer dicker; es sind Hunderte von Seiten. Sie haben das festgestellt, wenn Sie sich die Mühe genommen haben, sie anzuschauen.

Ich möchte also davor warnen, diesen Bericht einfach zum Routinetraktandum verkommen zu lassen. Wie gesagt, habe ich deshalb ein paar Bemerkungen dazu. Es ist richtig, dass der Bericht nicht einfach auf Stufe Kommission abgehakt wird, sondern dem ganzen Rat und damit auch der Öffentlichkeit zur Kenntnis gebracht wird. Zu verbergen gibt es dabei ja nichts, denn das Dokument zeugt von der Vielfalt unserer Beziehungen zu anderen Ländern und internationalen [PAGE 807] Organisationen. Es ist ein echtes Geflecht von gelebten Verbindungen mit dem Ausland. Niemand, der sich die Mühe nimmt, auch nur flüchtig in diesen Bericht hineinzuschauen, verkennt die Tatsache, dass wir ein weltoffenes, humanitär grosszügiges und hilfsbereites Land sind - von Isolation und dergleichen keine Spur. Das sei all jenen Kritikern in Erinnerung gerufen, die nicht müde werden, ab und zu das Gegenteil zu behaupten.

Aber diese positive Feststellung über unsere aktive Vernetzung in der weiten Welt entbindet uns natürlich nicht von der Aufgabe, dieses Vertragswerk auch mit kritischem Blick auf seinen Gehalt zu überprüfen. Das habe ich getan, so quasi mit der Pfeilwurfmethode; dazu hier noch einige Detailbemerkungen:

Die Beispiele 7.3.17 über den Schuldenerlass von 11 Millionen Franken für die Republik Kongo sowie 7.3.18 über 15,5 Millionen Franken Schuldenerlass für Mosambik: Da stellt sich doch unweigerlich die Frage nach Potentatengeldern aus diesen Ländern. Wie steht es mit der Korruption, wohin fliessen allenfalls die Gelder, die von der dortigen Nomenklatura in irgendwelcher Art und Weise vom Volksvermögen abgezweigt werden? Wohl gesagt, Kongo und Mosambik stehen hier nur als Beispiele im Raum. Dutzende anderer Staaten sind quasi im gleichen Boot. Ich möchte nur die Gewissheit haben, dass wir bloss Ländern der Dritten Welt Schulden erlassen, die sich hinsichtlich Good Governance wirklich nichts zuschulden kommen lassen. Ich frage Sie, Frau Bundesrätin, die Sie ja stellvertretend für das Bundesratsgremium hier anwesend sind: Haben wir diese Gewähr?

Oder Beispiel 2.1.23, dort geht es um 15,725 Millionen Franken für die Finanzierung von 180 kleineren Projekten von polnischen NGO. Der Kommissionspräsident hat darauf hingewiesen: Es ist dies ein Teil jener Kohäsionszahlungsvereinbarung im Betrag von 489 Millionen Franken, die wir 2007 mit Polen abgeschlossen haben. Haben wir aber auch hier die Gewissheit, dass all die 180 mitfinanzierten Projekte sinnvoll sind, allgemeinen Nutzen erbringen und nicht bloss irgendwo gewissen privaten Hobbys oder dergleichen dienen? Kohäsionszahlungen wirklich in Ehren, aber es darf sich nicht um Ausgaben handeln, die dann quasi mit dem Brecheisen getätigt werden, nur weil Geld vorhanden ist, das bis zu einem bestimmten Zeitpunkt ausgegeben sein muss.

Weitere Beispiele: 2.2.8 über 405 000 Franken an Mazedonien zum Aufbau eines Netzwerks zwischen Parlament und Wählerschaft. Gute Idee, aber wirklich zulasten der Schweiz? 2.1.22 über 3 Millionen Franken an Ungarn zuhanden eines Fonds für Städtepartnerschaften; 2.1.8 über 1,9 Millionen Franken an Malta für den Aufbau einer Akademie für diplomatische Studien im Mittelmeer. Letztes Beispiel: 1,3 Millionen Franken an Vietnam für die technische Unterstützung einer Strategie für den dortigen Bankensektor.

Das waren Beispiele, ermittelt, wie gesagt, nach der Pfeilwurfmethode, sicher stets von einigem Nutzen, sei es für die dortige Allgemeinheit oder halt dann eben für spezifische Einzelinteressen. Ich möchte den Bundesrat einfach bitten, in seiner Aussen- und Entwicklungshilfepolitik finanzielle Rohrkrepierer möglichst zu vermeiden. Es ist Geld der Steuerzahler, das hier ausgegeben wird, dieses muss sinnvoll und zweckmässig ausgegeben werden. Dafür sind auch wir als Parlament verantwortlich. Vielleicht wäre da gelegentlich weniger wirklich mehr. Ich hoffe, Frau Bundespräsidentin, diese Einsicht obwalte auch in Ihrem Kollegium.

Die Aussenpolitische Kommission hat diesen Bericht geprüft. Das Parlament hat im Rahmen dieses Berichtes zu überprüfen, ob der Bundesrat bei seiner Kompetenz, Verträge abzuschliessen, die Gesetzgebung und die Vorgaben unserer Finanzbeschlüsse eingehalten hat. Die Kommission hat die Möglichkeit, einzelne Verträge herauszunehmen und dem Rat zur Genehmigung vorzulegen, wenn sie der Meinung ist, bei einem Vertrag müsse das Parlament mitsprechen. Das ist die Ausgangslage nach dem Gesetz. Wir haben die Zusammenstellung der Verträge geprüft und sind zum Schluss gekommen: Alle Verträge, die Ihnen vorliegen, halten sich im Rahmen der Vorschriften, die das Gesetz vorgibt. Deshalb ist in der Kommission kein Antrag gestellt worden, ein Abkommen herauszunehmen und dem Rat zur Genehmigung vorzulegen.

Ich gestatte mir, noch ein paar wenige allgemeine Bemerkungen zu diesen Verträgen zu machen. Wenn Sie die Zusammenstellung ansehen, die im Übrigen nach unserer Überzeugung sehr gut gegliedert ist, dann stellen Sie fest, dass sich ein grosser Teil dieser Verträge auf die Kohäsionsbeiträge der Schweiz an die EU bezieht. Diese Verträge sollen erreichen, dass die Mittel, die wir seinerzeit beschlossen haben und die das Volk auch bestätigt hat, in den Oststaaten richtig verwendet werden. Eine weitere grosse Zahl der Verträge betrifft die Entwicklungszusammenarbeit der Deza und des Seco. Auch diese Verträge entsprechen eigentlich dem üblichen Standard, wie wir ihn im Jahr 2008 in unseren Beschlüssen vorgegeben haben. Eine dritte Kategorie Verträge, die ich erwähnen möchte, sind die Ergänzungsverträge zu Schengen, die anzahlmässig natürlich immer mehr zunehmen, und die entsprechenden Notenaustausche mit der EU über die Änderungen, die im Bereich des Besitzstandes Schengen/Dublin stattfinden. Wenig vertreten sind in dieser Zusammenstellung die Rückübernahmeabkommen. Es wurden in diesem Jahr drei Rückübernahmeabkommen abgeschlossen, nämlich mit Kosovo, Moldawien und Benin.

In der Kommission wurden auch Fragen zu den verschiedenen Arten von Verträgen gestellt, die ich Ihnen jetzt dargestellt habe. Die Antworten sind zur Zufriedenheit der Kommission ausgefallen. Herr Stähelin hat noch eine Frage gestellt: Wie verhält es sich mit der Aufhebung der Verträge? Werden sie aufgehoben, wenn sie ausgelaufen sind, wenn sie also ihren Zweck erfüllt haben? Wir haben vom Departement eine Zusammenstellung erhalten, die aufzeigt, dass die ausgelaufenen Verträge regelmässig aufgehoben werden.

In diesem Sinne empfehle ich Ihnen namens der Kommission, von diesem Bericht Kenntnis zu nehmen. Ich bitte Sie, auch davon Kenntnis zu nehmen, dass Ihnen die Kommission keinen dieser Verträge zur separaten Genehmigung unterbreitet.