Aufsicht über den Nachrichtendienst des Bundes. Bericht des Bundesrates zur Abschreibung der Motion 15.3498 (SiK-SR)

Pour mémoire, la motion 15.3498, déposée le 19 mai 2015, chargeait le Conseil fédéral de présenter "un rapport visant à déterminer si le Service de renseignement de la Confédération peut être soumis à la surveillance d'un organe extérieur à l'administration fédérale et comment cette surveillance doit être aménagée".

Dans le cadre des travaux parlementaires, les deux conseils ont adopté ladite motion.

Le 25 septembre 2015, c'est-à-dire après l'adoption de la motion, le Parlement a approuvé la loi fédérale sur le renseignement au vote final et, une année plus tard, le 25 septembre 2016, le peuple a accepté la loi, avec 65,5 pour cent des voix, lors de la votation populaire consécutive au référendum.

L'autorité de surveillance indépendante, selon cette fameuse loi, est installée depuis le 1er septembre 2017, date de l'entrée en vigueur de ladite loi. Elle est rattachée uniquement administrativement au DDPS; elle dispose d'un budget annuel de 2,1 millions de francs; elle jouit de droits d'information très étendus et d'une indépendance totale dans ses activités de contrôle, une indépendance qui est garantie expressément par la loi et l'ordonnance du Conseil fédéral sur la surveillance des activités de renseignement. L'ensemble de son personnel, soit dix collaborateurs, a été recruté et est au complet depuis ce mois de septembre 2018.

Avec la solution actuelle ancrée dans la loi fédérale sur le renseignement, la problématique essentielle d'une surveillance indépendante a trouvé une réponse satisfaisante. Une autorité extérieure à l'administration, c'est-à-dire entièrement autonome, devrait disposer de moyens encore plus importants en termes d'infrastructures, car elle ne pourrait pas s'appuyer sur les services existants d'un département, tels des locaux, telle l'informatique, tels les moyens de communication, les services juridiques, les services du personnel, etc.

Ce qu'il faut relever d'important, c'est qu'une telle solution n'apporterait, en revanche, aucun avantage significatif pour l'efficacité de la surveillance.

Cela a été dit par l'un des rapporteurs, la solution selon la loi actuelle réduit en outre le risque de chevauchement avec la haute surveillance parlementaire, soit la Délégation des Commissions de gestion. Cette délégation a fait le bilan, elle soutient la manière dont nous avons procédé et elle est satisfaite du système actuel.

Le 20 décembre de l'année dernière, le Conseil fédéral a accepté le rapport qui vous est soumis, visant le classement de la motion. Tous les offices consultés, notamment l'Office fédéral du personnel, l'Administration fédérale des finances et l'Office fédéral de la justice, y compris l'autorité de surveillance indépendante elle-même, se sont déclarés d'accord avec cette proposition de classement.

Le régime de contrôle, tel qu'il est ancré dans la loi et dans les ordonnances, est, de notre point de vue, adapté aux besoins. Il garantit une surveillance efficace des services de renseignement, aussi bien civils que militaires.

Vous le savez, le Conseil des Etats a approuvé, sans avis contraire, le classement de ce projet. La majorité de la commission vous propose d'en faire de même. La proposition de la minorité Fridez vise à renvoyer le rapport au Conseil fédéral, en le chargeant d'évaluer, après deux ans, l'activité et la pertinence du système de surveillance et d'analyser ses avantages et ses inconvénients, tel qu'il est organisé aujourd'hui.

Cette évaluation va être faite, je l'ai annoncé aussi lors des travaux de la commission. Il est prévu de faire une appréciation de la situation quand il s'agira de mettre en route la première révision de la loi sur le renseignement, et ceci au début 2020, en principe. Donc, quelque part, nous allons au-devant des voeux de la minorité.

Je vous demande, au nom du Conseil fédéral, de suivre la majorité de la commission et de classer la motion.

Lors des débats parlementaires sur le renforcement des moyens mis à la disposition du Service de renseignement de la Confédération, un élément essentiel, qui a été accepté par toutes et tous, était que, si on renforçait les moyens de surveillance mis à disposition du Service de renseignement, il fallait, en parallèle, pour ne pas revivre un passé douloureux et des dérives inacceptables, renforcer de manière conséquente les moyens de surveillance de ce même service. Cela a été clairement établi et accepté lors des débats, avec l'acceptation de la motion dont il est question aujourd'hui, une motion qui demandait au Conseil fédéral d'analyser la possibilité de rendre l'autorité de surveillance du SRC totalement indépendante de l'administration fédérale.

Dans l'intervalle, les choses ont bougé. La nouvelle mouture du système est en place et ce qui a été prévu, c'est de maintenir l'autorité de surveillance au sein de l'administration fédérale, de manière indépendante, il est vrai. On peut comprendre certains motifs, notamment financiers ou organisationnels, qui ont poussé à ces choix. Il n'en reste pas moins que c'est un sujet sensible, qu'à l'époque des engagements avaient été pris, une motion acceptée, un discours porté devant la population du pays.

La proposition de renvoi de la minorité vise à laisser la porte ouverte à la réflexion sur ce sujet. Ce qui est proposé, c'est de renvoyer ce rapport au Conseil fédéral avec mission d'évaluer, par exemple après deux ans, la pertinence du système qui a été mis en place et de voir si, véritablement, la nouvelle organisation donne parfaite satisfaction. Le but clair est de s'assurer que ce qui a été décidé n'entrave en rien la liberté d'action et l'efficacité du système de surveillance. Un nouveau rapport serait alors établi par le Conseil fédéral pour analyser les avantages et les inconvénients du système mis en place et la pertinence d'une éventuelle nouvelle discussion sur une autorité de surveillance totalement indépendante de l'administration fédérale. Ma demande peut ressembler à de la sémantique, mais le passé douloureux que certains d'entre nous ont connu nous montre qu'effectivement, il ne faut faire aucun compromis dans ce domaine.

Je vous demande donc de suivre la minorité et de renvoyer le rapport au Conseil fédéral avec cette mission. [PAGE 1242]

La Commission de la politique de sécurité, qui a siégé les 20 et 21 août derniers à Berne, propose à notre conseil de prendre acte du rapport du Conseil fédéral relatif à la surveillance exercée sur le Service de renseignement de la Confédération.

En effet, comme le mentionne très bien ledit rapport, "la problématique essentielle d'une surveillance indépendante au niveau du personnel, des finances et de l'organisation a déjà trouvé une réponse dans la LRens et dans l'ordonnance correspondante", l'ordonnance sur la surveillance des activités de renseignement, en constituant une autorité de surveillance indépendante des activités de renseignement, ce que l'on dénomme l'AS-Rens.

Cette AS-Rens est rattachée administrativement au secrétariat général du département. Ce rattachement est semblable à celui de l'Office de l'auditeur en chef, lequel reste un organe indépendant en termes de responsabilité dans l'exécution des tâches relevant de la justice militaire.

"L'AS-Rens adresse, par le truchement du DDPS, le projet de son budget annuel au Conseil fédéral. Ce dernier le transmet tel quel à l'Assemblée fédérale. Cette procédure garantit que l'AS-Rens, à l'exemple du Contrôle fédéral des finances, peut soumettre directement au Parlement ses demandes de ressources sans que le DDPS n'intervienne. "Donc, nous avons une indépendance.

Par ailleurs, "la mise sur pied en dehors de l'administration fédérale d'une autorité de surveillance des activités des services de renseignement, au regard de la LRens, qui a été adoptée après le dépôt de la motion, n'apporterait pas d'avantages significatifs".

Enfin, "la solution proposée avec la LRens réduit le risque de chevauchement avec la haute surveillance parlementaire".

Par 16 voix contre 7 et 0 abstention, la commission vous propose de prendre acte du rapport et vous invite à classer la motion, car nous considérons que son objectif est atteint. La proposition de la minorité Fridez vise à renvoyer le rapport au Conseil fédéral, en le chargeant d'évaluer, après deux ans d'activité, la pertinence du système de surveillance du service de renseignement de la Confédération et d'analyser les avantages et les inconvénients d'une autorité de surveillance indépendante de l'administration fédérale.

Merci de suivre l'avis de la majorité de la commission, qui est favorable au classement de la motion.

Proposition de la majorité [GZ]

Prendre acte du rapport

[VS]

Proposition de la minorité[GZ]

(Fridez, Crottaz, Glättli, Hardegger, Mazzone, Seiler Graf, Sommaruga Carlo)[GZ]

Renvoyer le rapport au Conseil fédéral [GZ]

avec mandat d'évaluer après deux années d'activités du système de surveillance des services de renseignement, la pertinence du système de surveillance mis en place pour contrôler les activités du Service de renseignement de la Confédération, puis d'analyser alors dans un rapport les avantages et les inconvénients d'une autorité de surveillance indépendante de l'administration fédérale. [PAGE 1241]

Im Rahmen der Diskussion des Nachrichtendienstgesetzes in den Sicherheitspolitischen Kommissionen und alsdann in den Räten stand im Vorfeld der Referendumsabstimmung vom 25. September 2016 die Sicherstellung einer verbesserten und unabhängigen Aufsicht über den Nachrichtendienst des Bundes im Vordergrund. In Anbetracht der Einführung der neuen Beschaffungsmassnahmen und damit des Ausbaus der Handlungsfähigkeit des Nachrichtendienstes wurden die verschiedenen Varianten einer strikten und unabhängigen Aufsicht intensiv diskutiert, wohl auch noch als langandauernde Nachwirkung der Fichenaffäre. Noch in der parlamentarischen Beratung wurde die Aufsicht über den Nachrichtendienst des Bundes im Gesetz als Ergänzung zur Oberaufsicht durch die Geschäftsprüfungsdelegation konkretisiert.

Am 1. September 2017 ist das Nachrichtendienstgesetz in Kraft getreten, und die Aufsichtsbehörde nahm gleichen Datums ihre Arbeit auf. Die Aufsicht wurde so installiert, dass sie rein administrativ beim Generalsekretariat des VBS angesiedelt ist. Hingegen ist sie in ihrer Prüftätigkeit vollkommen unabhängig, sie verfügt über ein eigenes Budget von etwa 2,1 Millionen Franken und ist auch örtlich ausserhalb des VBS angesiedelt. Alle regulatorischen und administrativen Grundlagen sind damit geschaffen. Die Verordnungen gingen ins Konsultationsverfahren bei den beiden Sicherheitspolitischen Kommissionen und wurden alsdann verabschiedet. Die unabhängige Aufsicht arbeitet seit einem Jahr mit rund zehn Personen, die Rekrutierung für die entsprechenden Funktionen ist abgeschlossen, die letzte Einstellung erfolgte vor Kurzem, und die Behörde ist voll funktionsfähig und aktiv.

Die Sicherheitspolitische Kommission wird an einer der nächsten Sitzungen den Vorsteher der Behörde kennenlernen und sich ein Bild über die bereits laufenden Arbeiten sowie die künftigen Absichten und das prüfungstechnische Vorgehen machen können.

Die Sicherheitspolitische Kommission hat an ihrer letzten Sitzung die Absicht des Bundesrates, die Motion als erfüllt abzuschreiben, diskutiert. Der Bundesrat hat nochmals ausgeführt, dass die Behörde vollständig unabhängig arbeitet und keinerlei Weisungen unterworfen ist. Damit sind die in der parlamentarischen Diskussion und im Abstimmungskampf betonten Anliegen einer griffigen und unabhängigen Aufsicht über den Nachrichtendienst erfüllt. Artikel 76 des Nachrichtendienstgesetzes regelt die Stellung der Aufsichtsbehörde und hält die Weisungsungebundenheit explizit fest. Zudem darf die ebenso aktive und kritische Oberaufsicht durch die Geschäftsprüfungsdelegation nicht ausser Acht gelassen werden.

Eine Minderheit der Kommission zweifelt, ob die Aufsicht genügend unabhängig ist, und will den Bericht an den Bundesrat zurückweisen, mit dem Auftrag, nach zweijähriger Tätigkeit die Zweckmässigkeit des Systems zur Aufsicht über den Nachrichtendienst des Bundes zu evaluieren und in einem Bericht die Vor- und Nachteile einer von der Bundesverwaltung unabhängigen Aufsichtsbehörde aufzuzeigen.

Der Bundesrat sicherte in der Kommission zu, dass im Jahr 2020 ohnehin die Kontrolle über die Kabelaufklärung neu zu regeln sei, weshalb dann die Aufsicht generell nochmals angeschaut werde.

Die Kommission beschloss mit 16 zu 7 Stimmen ohne Enthaltung, die Motion abzuschreiben, und bittet Sie, dasselbe zu tun.

Je crois que cela a été dit par le rapporteur, Monsieur le conseiller aux Etats Kuprecht: avec la solution actuelle ancrée dans la loi sur le Service de renseignement, la problématique essentielle d'une surveillance indépendante a trouvé une réponse que nous considérons comme satisfaisante. Une autorité extérieure à l'administration, c'est-à-dire entièrement autonome, devrait disposer de moyens encore plus importants en termes d'infrastructure, ne pouvant pas s'appuyer sur les services existants d'un département, tels des locaux, des moyens informatiques de communication, un service juridique, etc. Une telle solution n'apporterait ainsi aucun avantage de notre point de vue pour renforcer l'efficacité de la surveillance. La solution qui a été trouvée dans le cadre de la loi sur le renseignement réduit en outre le risque de chevauchement avec la haute surveillance parlementaire, la Délégation des Commissions de gestion. [PAGE 350]

Pour toutes ces raisons et après avoir pris la précaution de consulter l'Administration fédérale des finances et l'Office fédéral de la justice, y compris la nouvelle haute autorité indépendante de surveillance, organes qui se sont tous déclaré d'accord avec le classement de cette motion, je vous invite, comme votre commission, à accepter la proposition de classement.

Eines der wesentlichen Elemente im Rahmen der parlamentarischen Beratung und insbesondere bei der Diskussion im Vorfeld der referendumsbedingten Volksabstimmung vom 25. September 2016 über das Nachrichtendienstgesetz war die Sicherstellung einer verbesserten und unabhängigen Aufsicht. Der sehr rege geführte Abstimmungskampf stand nach wie vor im Zeichen der teilweise bitteren Erfahrungen der Fichenaffäre.

Die ständerätliche Sicherheitspolitische Kommission hatte diesem Umstand und den vorausgegangenen Unkenrufen in der nationalrätlichen Debatte Rechnung getragen. Als damaliger Kommissionspräsident hatte ich schon beim Eintreten darauf hingewiesen, dass ein Erfolg vor dem Volk massgebend von einer externen und unabhängigen Aufsicht neben der parlamentarischen Oberaufsicht durch die Geschäftsprüfungsdelegation abhängig sein werde. Diese verbesserte und unabhängige Aufsicht wurde im Gesetz daraufhin auch so verankert. Das Nachrichtendienstgesetz wurde mittlerweile per 1. September 2017 in Kraft gesetzt, und die Aufsichtsbehörde in Bezug auf die nachrichtendienstlichen Tätigkeiten hat per gleichem Datum ihre Aufgabe aufgenommen. Administrativ ist sie beim Generalsekretariat des VBS angesiedelt. Sie wurde jedoch mit einem eigenen Budget ausgestattet und ist örtlich auch ausserhalb des VBS angesiedelt. Alle regulatorischen und administrativen Grundlagen sind geschaffen, genehmigt und verabschiedet worden. Personell wird diese Aufsichtsbehörde mit rund zehn Personen ausgestattet sein. Die Rekrutierung für die entsprechenden Funktionen ist abgeschlossen, und die meisten Mitarbeitenden haben ihre Aufgabe bereits angetreten oder werden sie in Kürze antreten.

Anlässlich der Sitzung unserer SiK vom 24. April 2018 hatten wir die Gelegenheit, den Präsidenten der Aufsichtsbehörde, Herrn Thomas Fritschi, kennenzulernen, einen ersten Eindruck von ihren Absichten und den bereits eingeleiteten Arbeiten zu gewinnen sowie mehr über das prüfungstechnische Vorgehen im Verlauf der nächsten Jahre zu erfahren. Entscheidend für eine gutfunktionierende Aufsicht ist der Umstand, dass sie verwaltungsunabhängig arbeiten kann und keinen Weisungen unterworfen ist. Diese geforderten Bedingungen sind im 2. Abschnitt des Nachrichtendienstgesetzes unter den Artikeln 75ff. festgehalten. Artikel 76 bekräftigt die Unabhängigkeit der Aufsichtsbehörde, und in Artikel 77 wird die Stellung der Aufsichtsbehörde in Bezug auf die nachrichtendienstlichen Tätigkeiten, unter anderem auch ihre Weisungsungebundenheit, explizit festgehalten.

Die SiK Ihres Rates stellt aufgrund der neuen Gesetzgebung fest, dass die von der Motion 15.3498 geforderten Bedingungen bezüglich einer unabhängigen Aufsicht über den Nachrichtendienst erfüllt sind. Im vorliegenden Bericht wird diese Unabhängigkeit aufgezeigt und dargelegt, wie die entsprechende Behörde mit den notwendigen Kompetenzen ausgestattet ist. Das Anliegen der Motion ist durch die heute geltenden Rechtsgrundlagen erfüllt.

Im Namen der einstimmigen SiK beantrage ich Ihnen deshalb, die von ihr angeregte Motion als erfüllt abzuschreiben.