Innenpolitische Sicherung des Acquis bilatéral

Je vous remercie vraiment beaucoup pour ces différentes interventions et pour les contributions à la réflexion que le Conseil fédéral mène sur le sujet.

Dans son intervention, Monsieur Briner interpelle le Conseil fédéral à propos de l'insécurité juridique de nos relations avec l'Union européenne, eu égard notamment aux fréquentes votations populaires qui ont lieu sur les thèmes européens. Pour le Conseil fédéral, il est vrai que la voie suivie actuellement avec l'Union européenne, c'est-à-dire la voie bilatérale, comporte des éléments d'insécurité. Ceux-ci proviennent essentiellement de la clause dite guillotine, qui lie juridiquement entre eux les divers accords des Bilatérales I. Cette clause implique que si l'un de ces accords devait être dénoncé par la Suisse ou par l'Union européenne, il serait mis fin à l'ensemble des accords bilatéraux I.

Une telle situation pourrait notamment se produire en cas de dénonciation par l'Union européenne de l'accord sur la libre circulation des personnes, fait qui pourrait se produire si le peuple refusait, dans le cadre d'un référendum, d'étendre l'accord précité à un Etat ayant nouvellement rejoint l'Union européenne. C'était là un élément qui était tout à fait connu du Parlement. Celui-ci avait même d'ailleurs demandé lui-même que l'extension de l'accord soit soumis à chaque fois au référendum facultatif. Pour éviter cet élément d'insécurité, il faudrait alors que l'extension de l'accord ne soit plus soumise au référendum.

La clause guillotine est inscrite dans les accords. Pour éviter l'insécurité qui en résulte, il faudrait renégocier avec l'Union européenne les accords issus des Bilatérales I. Honnêtement, je pense que cela ne se justifie pas.

Un autre facteur d'insécurité provient de l'accord d'association à Schengen qui stipule que ledit accord peut être dénoncé si la Suisse et l'Union européenne ne trouvent pas de solution satisfaisante suite à la non-reprise par notre pays d'un des développements de l'acquis de Schengen. Là encore, cet élément était tout à fait connu du Parlement et voulu par lui. Des développements importants de Schengen sont discutés et décidés par le Parlement. Monsieur David, il n'y a pas là de non-transparence: seuls les éléments techniques ont été transférés au niveau des comités mixtes et du Conseil fédéral. Pour ce qui concerne les éléments importants du développement de Schengen, ils sont le fait des décisions du Parlement.

Les droits en relation avec la démocratie directe que nous connaissons en Suisse peuvent dès lors aboutir à des situations qui pourraient aller à l'encontre de la sécurité juridique de nos relations avec l'Union européenne. Toutefois, je dirai que notre système de démocratie directe contribue aussi à garantir la légitimité des développements de notre politique européenne, c'est là un des aspects importants et tout à fait positifs. Notre système de démocratie directe est connu de nos interlocuteurs étrangers, il est pris en considération. En ce sens, je ne dirai pas qu'il restreint notre marge de négociation, j'irai même jusqu'à dire que parfois il l'augmente. En fait, la légitimité régulièrement apportée par les citoyennes et les citoyens à notre politique extérieure renforce la crédibilité de celle-ci.

Malgré les incertitudes qui jalonnent la voie des bilatérales - ce n'est pas une voie facile, nous ne l'avons jamais prétendu; ce n'est pas un chemin parsemé de pétales de rose -, le Conseil fédéral estime qu'à l'heure actuelle, c'est l'instrument le plus approprié pour défendre les intérêts de la Suisse, à trois conditions: la première, c'est que la voie des bilatérales continue à constituer un cadre favorable pour notre développement et le dynamisme de notre économie; la deuxième, c'est que nous continuons à garder une marge d'autonomie, une marge de manoeuvre dans les décisions et la formulation des politiques suisses, quels que soient les domaines concernés; la troisième, c'est que nous ayons un partenaire - l'Union européenne - prêt aussi à rechercher des solutions constructives avec la Suisse.

Evidemment, le Conseil fédéral évaluera régulièrement ces différents éléments et le respect de ces différentes conditions et il en débattra bien sûr avec le Parlement.

Monsieur David, je voudrais encore juste répondre à Monsieur Schmid concernant la non-transparence et la non-implication du Parlement. Encore une fois, il n'y a que les aspects techniques qui ont été délégués au Conseil fédéral. Puis, les informations sur les évolutions dans les divers comités mixtes sont régulièrement données par écrit aux Commissions de politique extérieure. Mais il est bien évident que l'architecture des accords bilatéraux - nous avons maintenant vingt accords principaux et cent accords secondaires à gérer dans cette voie des bilatérales - devient lourde et qu'il est pénible et difficile de gérer tout cela.

Dans ce contexte, un accord-cadre avec l'Union européenne, tel que nous l'avons mentionné d'ailleurs dans le rapport "Europe", Monsieur Stähelin, pourrait contribuer à assurer une meilleure sécurité juridique et à ménager plus de transparence, dans la mesure où l'on pourrait envisager comme objectif à cet accord-cadre une gestion plus simple de l'ensemble des accords bilatéraux.

A l'heure actuelle, des réunions d'experts ont lieu au niveau suisse et communautaire afin d'esquisser l'éventuel ou le possible contenu d'un tel accord-cadre. Il est encore prématuré pour moi de vous dire aujourd'hui quelles conclusions nous tirons de ces discussions d'experts, mais nous ne manquerons pas d'en informer le Parlement, parce que nous savons qu'il est intéressé à cet accord-cadre, tout comme le Conseil fédéral.

Quel plaisir de faire de la politique! C'est une discussion passionnante. Malheureusement, on n'a pas le temps de la poursuivre longtemps. J'aimerais insister sur deux aspects:

1. La question de la sécurité du droit. Avant le séminaire de la commission à Zurich, je n'avais pas pris conscience de cette évolution. Il est vrai que le point probablement le plus délicat auquel notre pays sera confronté est la sécurité du droit. Comment notre économie pourra-t-elle exporter s'il existe deux droits différents, avec un écart qui devient de plus en plus grand? C'est un aspect que l'on doit régler à court terme.

2. Cela montre exactement les limites du bilatéralisme. Pour moi, ces limites sont marquées beaucoup plus sur ce plan qu'avec la démocratie directe.

Evidemment, les trois éléments sont à prendre en compte, c'est clair. Mais pour moi, la sécurité du droit vient en premier lieu, puis les limites du bilatéralisme et enfin [PAGE 239] l'adaptation, le cas échéant, de la démocratie directe. Mais on lance la balle dans le camp du Conseil fédéral, parce que Dieu sait si j'aimerais que l'analyse du Conseil fédéral soit plus approfondie, compte tenu de ces éléments. Mais ce sera un autre débat. Nous nous réjouissons par avance qu'il ait lieu, Madame la présidente de la Confédération.

Ich möchte Peter Briner ebenfalls für seinen Vorstoss danken. Er legt mit seinen Darlegungen eines der Hauptprobleme offen, das wir [PAGE 238] staatsrechtlich und mit unseren Institutionen im Moment haben. Die Diskussion darüber muss ohne Scheuklappen geführt werden. Daher danke ich auch Eugen David, dass er seine Sicht der Dinge relativ prononciert eingebracht hat. Es ist sein Votum, das mich dazu führt, das Wort hier auch noch zu ergreifen.

Beim Thema der Glaubwürdigkeit in der direkten Demokratie im Kontext der europäischen bilateralen Beziehungen der Schweiz mit Brüssel sollten wir, so meine ich, zwei Dinge auseinanderhalten: Das eine ist die Frage der Volksentscheidungen, der Abstimmungen in der Schweiz, und das andere ist die Frage der Rechtsfortbildung ausserhalb dieser Volksabstimmungsmechanismen. Zum Ersten meine ich, dass es schon richtig ist, dass wir faktisch eine grosse Beschränkung der Freiheit erfahren haben. Wir sind nicht in allen Dingen frei, über die bilateralen Dinge abzustimmen, wie wir es wollen, denn auch Herr Pfisterer und Herr Stähelin haben darauf hingewiesen: Wenn Sie einen bestimmten Vertrag ablehnen, kann das den Zusammenbruch des gesamten bilateralen Gebäudes bedeuten. Das sind Dinge, die man nicht gerne oder nur mit grosser Zurückhaltung in Kauf nimmt. Indessen daraus abzuleiten, dass das ganze direktdemokratische Prozedere unglaubwürdig sei oder an Glaubwürdigkeit verliere, geht etwas weit. Denn nehmen wir an, wir wären nicht in einer direkten Demokratie, sondern in einer repräsentativen Demokratie, wo z. B. das Parlament oder gar nur der Bundesrat über solche Entscheide zu befinden hätte, dann wäre dieser in der gleichen Aporie wie das Volk. Auch er müsste sich jedes Mal die Frage stellen: Wollen wir hier unserer Freiheit entsprechend Nein sagen, mit der Konsequenz, dass alles zusammenfällt, oder wollen wir Ja sagen und damit im Prinzip bestätigen, dass wir übernehmen müssen, was von Brüssel vorgelegt worden ist? Man würde praktisch einen erheblichen Souveränitätsverlust erleiden. Das ist also nicht eine Frage der Entscheidstufe, nicht von Volk, Parlament oder Bundesrat; diese Frage stellt sich generell und unabhängig von der Art und Weise, wie über solche Verträge abgestimmt wird.

Es geht zu weit, dann zu sagen, wir könnten fast gar nicht anders. Das Leben ist voll von materiellen Schranken. Wir haben theoretisch eine Freiheit, die unbeschränkt ist, aber sie findet überall ihre Schranken. Das lernt man im Rahmen des Mündigwerdens hie und da schmerzhaft, aber reif sein heisst, solche Beschränkungen anzunehmen, ohne dabei in Bitternis und Depression zu verfallen. Das werden wir als Staat in dieser Situation vielleicht auch einmal lernen müssen.

Es ist von Herrn Stähelin darauf hingewiesen worden, dass die Konsequenz nicht sein kann, deswegen nun den EU-Beitritt zu forcieren. Wir dürfen nicht dem Irrtum anheimfallen, wir könnten die direkte Demokratie nach einem Beitritt praktisch gleich wie heute leben. Es gibt Untersuchungen von Professoren, es gibt Untersuchungen der KdK, welche uns haarscharf nachweisen, dass die direkte Demokratie nach einem EU-Beitritt vollumfänglich erhalten bliebe. Aber diese Demonstration der Tatsachen geht dann wirklich haarscharf daneben. Selbstverständlich verbietet uns niemand, weiterhin Volksabstimmungen zu machen; nur ist der Bereich der Gegenstände, über die man noch Volksabstimmungen machen kann, erheblich beschränkt. Sie können dann - ich habe das Beispiel in dieser Session schon einmal gebracht - vielleicht noch über die Breite der Trottoirs entlang der Kantonsstrassen abstimmen oder über die Vorgartentiefe in Bauzonen, aber das Wesentliche wird vergesellschaftet, wird vergemeinschaftet: Es gehört nicht mehr in die Souveränität der einzelnen Staaten, sondern ist Sache der EU-Organe, der Kommission, des Rates usw.

Mit anderen Worten: Wir verlieren zwar nicht das Instrument der direkten Demokratie, aber seinen Anwendungsbereich. Und da meine ich: Es ist nicht ganz fair und nicht ganz ehrlich, wenn man das Instrument als erhaltbar bezeichnet, seinen Anwendungsbereich dabei aber praktisch auf null schrumpfen lässt. Von daher meine ich, sei die ganze Frage der Glaubwürdigkeit der Volksabstimmungen kein Grund, einen Schritt in die EU zu tun. Wir können das durchaus weiterhin mit unseren Methoden machen.

Das zweite Element ist die Rechtsfortbildung. Zunächst glaube ich natürlich, Herr Kollege David, dass bei einem EU-Beitritt die gleiche Problematik vorhanden wäre. Jetzt haben wir die Gemischten Ausschüsse; wären wir in der EU, wäre unser Einfluss keinen Deut grösser, dann wären es Ministerialbeamte, die jetzt dort hinten sitzen, die uns überspielen würden und, wie es im alten Latein hiess, clam, vi aut precario Dinge tun, von denen wir eigentlich nicht wollen, dass sie sie tun. Das ist die Kommissionsdiplomatie, die in der EU gang und gäbe ist. Darauf hätten wir genauso wenig Einfluss wie auf die Gemischten Ausschüsse, die jetzt an der Arbeit sind.

Allerdings - und dazu, meine ich, sollte sich das Parlament in Zukunft einige Gedanken machen - wird mit diesen Gemischten Ausschüssen die direkte Demokratie, wird aber auch das Parlament nachhaltigst unterlaufen. Das ist eine Diskussion, die wir jetzt auch innenpolitisch haben, im Rahmen des NFA, mit der Interkantonalen Rahmenvereinbarung (IRV), mit diesen interkantonalen Konferenzen, die alle zusammen auf Regierungsebene angesiedelt sind. Diese können im Prinzip Dinge tun, welche nach interner staatsrechtlicher Richtung eigentlich eher dem Parlament oder dem Volk vorbehalten sind. Hier haben wir auch Demokratiedefizite, und diese bilden sich international in diesem Bereiche natürlich plastisch ab.

Was kann man dagegen tun? Es ist kaum denkbar, dass wir hintennach, nach erfolgter Verhandlung, auf einer Ebene, von der wir eigentlich gar nicht genau wissen, wo sie dann tatsächlich ist, irgendwo noch einen Einfluss geltend machen. Aber ich meine - und das hat auch einen Bezug zu den internationalen Verträgen, bei denen wir uns dann eben eingebunden oder nicht mehr frei fühlen -, die Idee wäre doch einmal zu verfolgen, ob man nicht Verhandlungsmandate a priori einer Genehmigung, und zwar einer verbindlichen Genehmigung, unterstellen sollte; und zwar auf die neckische, aber intelligente Weise, die Sie beim CO2-Beschluss angewendet haben: Das Verhandlungsmandat wird unter der Voraussetzung genehmigt, dass diese und jene Punkte erfüllt sind. Dann haben Sie den Bundesrat gebunden, dann haben Sie die Verwaltung gebunden, und es ist nicht möglich, uns völkerrechtlich dann "aufzuhängen", wenn der Bundesrat etwas macht, was wir nicht gewollt haben.

Wir müssen das Volksrecht präventiv spielen lassen und nicht erst nach geschlagener Verhandlungsschlacht. Die Idee, präventiv Verhandlungsmandate zu genehmigen und diese allenfalls dem fakultativen oder auch dem obligatorischen Referendum zu unterstellen, wäre eine Idee, die ich Ihnen gerne mitgeben möchte; ich möchte, dass sich dieses Parlament mit solchen Fragen auseinandersetzt. Dann hätten wir ohne allzu grosse innere Bindung die Fähigkeit, die Möglichkeit und die Freiheit, die Aussenpolitik zu gestalten, wie es nicht nur die Exekutive kann, sondern wie es in unserer direkten Demokratie an sich auch Sache des Volkes ist.

Herr David hat vorhin tatsächlich Wasser in den Wein des bilateralen Weges gegossen; es ist schon so. Er hat jetzt Antworten von Herrn Pfisterer erhalten; ich möchte diese nicht wiederholen, aber auf zwei Dinge hinweisen. Das Spannungsverhältnis zwischen der direkten Demokratie und den EU-Entscheidprozessen ist vorhanden. Es würde aber auch nicht mit einem EU-Beitritt gelöst, wie es etwas durchgeklungen hat. Dann könnten wir nämlich die direkte Demokratie über weite Strecken schlicht vergessen, und das kann ja auch nicht die Lösung sein. Ich meine auch, dass das Verhältnis zur EU nicht unbedingt besser wird, wenn wir den von uns selbst gewählten bilateralen Weg selber etwas schlechtmachen.

Aber Herr David hat bei einem Thema natürlich den Finger durchaus auf einen wunden Punkt gelegt, indem er darauf hingewiesen hat, dass die Rechtsfortbildung in der EU, auch soweit sie uns betrifft, zu einem guten Teil als undurchsichtig erscheint. Er hat auf die zahlreichen Gemischten Ausschüsse mit der EU hingewiesen, denen die Transparenz nur schon durch ihre Vielzahl etwas abgeht. In diesem Bereich - so meine ich - müssen wir Wege finden. Ich habe in diesem Rat auch schon ausgeführt, dass wir das Thema in der Aussenpolitischen Kommission aufgegriffen haben und es auch vertiefen werden. Ich kann mir durchaus vorstellen - auch die Antwort des Bundesrates auf die Interpellation tönt das an -, dass man mit der Idee eines Rahmenabkommens mit der EU diese Vielzahl und die unterschiedlichen Mechanismen der Rechtsfortbildung in den Gemischten Ausschüssen etwas in den Griff kriegen kann.

Ich hoffe auf eine solche Entwicklung; hier trifft sich dieser Gedanke dann auch wieder mit dem Ursprung der Interpellation Briner. Ich danke Herrn Briner für diese Interpellation, für die Frage nach der Absicherung des Acquis bilatéral, der Absicherung des bisher Erreichten auf dem bilateralen Weg. Auch hier weist der Bundesrat unter Ziffer 3 seiner Stellungnahme auf seinen Europabericht und dann eben auf ein mögliches Rahmenabkommen mit der EU hin, welches Elemente der Unsicherheit möglicherweise verringern könnte. Die Antwort des Bundesrates, wonach Treffen von Experten der Schweiz und der EU bereits stattgefunden haben und fortgesetzt werden, bleibt dann hier etwas kryptisch. Die entsprechenden Überlegungen müssten deshalb vertieft werden. Inhaltlich wird hier nicht viel gesagt, und ich erinnere daran, dass ein entsprechendes Postulat von unserem Rat bereits im Oktober 2005 angenommen worden ist.

Ich habe auch festgestellt, dass der neu ernannte Botschafter der EU in der Schweiz, Herr Reiterer, das auch öffentlich als eine mögliche Entwicklung bezeichnet hat. Ich wäre in dieser Situation dankbar, wenn wir seitens des Bundesrates vielleicht doch inhaltlich auch etwas mehr zu einem möglichen Rahmenabkommen erfahren dürften; ich bitte darum.

Direkte Demokratie und Bilaterale, das ist das Thema, das uns Herr Briner vorgelegt hat. Ich danke ihm dafür. Wir sind alle mit dem Interpellanten und dem Bundesrat einig, dass die direkte Demokratie eine Stärke ist, die unser politisches System uns auf den bilateralen Weg mitgibt. Keines der alten EU-Länder hat über die Ost-Erweiterung abgestimmt. Die Schweiz hat es getan und hat Ja gesagt, mit direkter Demokratie. Wir haben aber auch erlebt, wie ein einziges Referendum - beispielsweise zu den Kohäsionszahlungen - sich nicht mehr auf Einzelfragen beschränkt, sondern den gesamten bilateralen Weg zur [PAGE 237] Diskussion stellt. Das sind Chancen, aber auch Risiken; Chancen auch für künftige Verträge, denken wir etwa an die Stromversorgung. Ebenso zeigen uns Beispiele wie der Beitritt zur europäischen Flugsicherungsagentur EASA, dass die Weiterentwicklung der Verträge von einem Referendum abhängen kann. Ebenso wird die Weiterentwicklung von Schengen gegebenenfalls einmal von einem Referendum abhängen. Sogar ein kantonales Referendum kann rechtliche oder politische Folgen für die Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und Europa auslösen. Es kann die Erfüllung europarechtlicher Pflichten der Schweiz gefährden und die Frage aufwerfen, ob die Schengen-Kooperation fortgesetzt werde. Dennoch ist die Annahme eines Widerspruchs zwischen der direkten Demokratie und unserer Europapolitik nicht begründet. Hier möchte ich dem Votum von Herrn David ganz klar entgegenhalten: Der EU-Beitritt ist auch hier keine Alternative, dagegen wehre ich mich deutlich und klar.

Die direkte Demokratie ist selbstverständlich nicht fixfertig vom Himmel aufs Rütli gefallen, sondern es ist unsere dauernde Aufgabe, sie immer wieder weiterzuentwickeln. Es ist beispielsweise eine der grossen historischen Leistungen der Schweiz des 19. Jahrhunderts, dass die direkte Demokratie aus den Gemeindeversammlungen und den Landsgemeinden hinausgetragen und für den Flächenstaat tauglich gemacht wurde. Unsere Generation hat sich auch intensiv mit Reformen der Volksrechte auseinandergesetzt; wir haben gestern ein entsprechendes Beispiel erlebt. Diese Arbeit geht weiter, auch in der Aussenpolitik. Wir sind auch hier, bei der Ausgestaltung der Europapolitik, gefordert.

In den letzten zehn Jahren haben wir die Zusammenarbeit mit der EU intensiviert. Es gilt nun, die direkte Demokratie laufend in diesen Aufbau einzubeziehen. Beim Schengen-Vertrag haben wir ein gutes Beispiel erlebt. Dieser Vorbehalt des Referendums, der dort eingebaut wurde, ist ein gutes Beispiel. Ich meine auch, dass wir bei kommenden Verträgen kreativ mit der EU in dieser Richtung verhandeln sollten.

Dabei müssen wir selbstverständlich die Eigenheiten der bilateralen Zusammenarbeit bedenken: Wenn wir über das Schengen-Abkommen abstimmen, spielt die Freizügigkeit hinein. Die Diskussion über die Kohäsionszahlungen kann nicht geführt werden, ohne dass man den bilateralen Weg insgesamt einbezieht. Die Weiterentwicklung im EASA-Bereich beschlägt das ganze Luftverkehrsabkommen. Diese Zusammenhänge müssen wir eben in diese Diskussion einbeziehen. Dort liegt anscheinend das Problem. Aber das sind nicht Probleme der direkten Demokratie, sondern es sind Probleme des bilateralen Weges. Es geht beim bilateralen Weg eben nicht mehr um isolierte Verträge wie beim traditionellen, zweiseitigen Vertragsmodell, nicht mehr um einzelne Schienen, auf denen man getrennt fahren kann, sondern wir treten bei jedem Vertrag gleichsam durch je eine Türe in ein Haus, in eine zusammenhängende Folge von Räumen ein. In diesem Haus treffen wir noch auf andere, die schon drin sind, und wir müssen realisieren, dass es noch andere Türen gibt. Es bestehen Zusammenhänge unter den Verträgen, es bestehen Zusammenhänge zwischen den Verträgen und dem Ganzen - das meint Herr Briner mit dem "Acquis", das ist auch der Bezug zum Ganzen.

Wir müssen auch im Interesse der Schweiz auf die Weiterentwicklung achten, wir wollen weiter am Binnenmarkt teilnehmen. Das bedingt, dass wir uns anpassen, weil sich der Binnenmarkt weiterentwickelt, auch autonom: Wir erleben es gerade jetzt bei der Stromversorgung. Also müssen wir - und hier liegt wahrscheinlich unsere Aufgabe - die Bevölkerung vermehrt mit diesen Eigenheiten des bilateralen Weges vertraut machen, wir müssen mit ihr diskutieren, wir müssen hier diskutieren. Nötig ist mehr Diskussion, mehr Reformdiskussion über die Möglichkeiten der Verstärkung der direkten Demokratie. Ich bin einverstanden: Wir müssen etwa das Thema der Gemischten Ausschüsse, das Transparenzproblem usw. in die parlamentarische Diskussion einbeziehen; morgen werden wir bei der Interpellation zum EASA-Thema ein solches Beispiel erleben.

Der Sinn der Interpellation - so wie ich sie verstehe - ist es also, uns darauf hinzuweisen, dass es bei den Bilateralen eben nicht nur um innere Sicherheit, Flugverkehr oder Landwirtschaft geht, sondern auch um die institutionellen Fragen; wir haben diese institutionellen Fragen wahrscheinlich zu lange zu gering gewichtet. Ich darf immerhin darauf hinweisen - das wissen Sie genauso -, dass wir bei der EU mit diesen institutionellen Problemen vermehrt auf offene Ohren stossen werden. In der EU findet eine Diskussion über Abbau der Bürokratie, über mehr Bürgernähe, über Referenden statt. Es gibt wenige EU-Länder, die in der letzten Zeit beigetreten sind, ohne ein Referendum durchzuführen. Diese Referendumsdiskussion findet statt, sogar in Frankreich. Frankreich hat eine entsprechende Erweiterungsklausel mit einem Referendumsvorbehalt ausgerüstet. Wir diskutieren mit der EU also über ähnliche Probleme, wie wir sie haben, über ähnliche Grundwerte und sollten, meine ich, auf diesem Weg voranschreiten. Eine Beitrittsdiskussion braucht es, keinen Ruf nach EU-Beitritt.

Der bilaterale Weg wird uns immer als Königsweg beschrieben. Ich möchte hier etwas Wasser in den Wein giessen. Zwei Punkte bekommen für mich immer mehr Gewicht:

Erstens stelle ich fest, dass die Schweiz in sehr starkem Ausmass in die Rechtsfortbildung der EU eingebunden ist, ohne dabei ein Mitbestimmungsrecht zu haben. Faktisch ist die Schweiz heute in vielen Bereichen Mitglied ohne Mitgliedschaftsrechte. Beim Schengen-Vertrag ist es nicht nur faktisch so, sondern auch rechtlich: Dort sind wir rechtlich Mitglied ohne Mitgliedschaftsrechte. Das haben wir gewollt, das wurde in diesem Rat entschieden; es wurde uns vom Bundesrat empfohlen, und das Volk hat es akzeptiert.

Wenn wir jetzt die Weiterentwicklung dieser Entscheide betrachten, stellen wir fest, dass die Entscheidbildung in der Rechtsfortbildung dieser Abkommen immer mehr in Gebilde verlagert wird, die wir gar nicht kennen, die nicht transparent sind und über die wir nur sehr wenig Informationen haben. Ich denke insbesondere an die Gemischten Ausschüsse, von denen es sehr viele gibt, die auf Verwaltungs- bzw. auf Regierungsebene handeln und letztlich eigentlich Rechtsfortbildung für den Rechtsraum Schweiz betreiben.

Was mich dort vor allem betroffen macht, ist - neben der fehlenden demokratischen Abstützung und Legitimation für die Rechtsfortbildung, wie sie ein Parlament bietet - die fehlende Transparenz der Vorgänge und Entscheide. Wenn wir diesen sogenannten Königsweg weiterverfolgen, müssen wir zumindest ganz stark Einfluss nehmen, sodass die Rechtsfortbildung, zu der es in der EU kommt, demokratisch abgestützt ist, d. h., dass sie mindestens durch die parlamentarischen Organe wahrgenommen, überprüft und auch öffentlich gemacht wird.

Das ist der eine Punkt, der mich beim Weiterverfolgen des bilateralen Wegs beschäftigt.

Der zweite Punkt ist mir vor allem bei der Volksabstimmung vom November 2006 sehr deutlich geworden. Kollege Briner hat es vorhin auch erwähnt: Die Abstimmungen in der Schweiz stehen immer mehr unter dem Titel "alles oder nichts". Das sind Abstimmungen, die das Schweizervolk nicht möchte und die auch unserer demokratischen Tradition in keiner Weise entsprechen. Wir sind uns gewöhnt, und unser Volk ist sich gewöhnt, pragmatische Einzelentscheide fällen zu können, von Fall zu Fall den Weg wieder fortsetzen zu können, in einzelnen kleinen Schritten. Wenn aber auch wir als Politiker mit diesen Guillotineklauseln konfrontiert sind, sie vor der Bevölkerung vertreten und sagen müssen, man müsse jetzt einfach zustimmen, sonst gehe alles bachab, ist das für mich eine Pseudodemokratie. Das hat nichts mehr mit freien Entscheiden zu tun, also damit, den weiteren Weg bzw. den nächsten Schritt, den man tun möchte, frei zu wählen; sondern es ist so: der Schritt ist vorgegeben. Wir haben den Entscheid in der Vergangenheit gefällt, wir können nur weitergehen und diesen Weg weiterverfolgen. Was wir noch tun können, ist zu versuchen, der Bevölkerung diese Politik zu erklären. Aber wir können ihr nicht mehr ehrlich ins Auge schauen und sagen: Ihr könnt frei entscheiden. Denn wir müssen uns ganz klar bewusst sein: Die Einbindung in diese Verträge erlaubt der Schweizer Wirtschaft und der ganzen schweizerischen Gesellschaft nicht mehr, diese Verträge zur Disposition zu stellen. Das heisst, wir können diese Wahl bzw. das Recht, "Nein, das wollen wir nicht" zu sagen, gar nicht mehr wahrnehmen. Der Schaden, der für die Schweiz entstehen würde, wäre viel zu gross. Damit, glaube ich, wird die Glaubwürdigkeit von Volksabstimmungen auf diesem sogenannten bilateralen Weg immer mehr untergraben. Von Volksabstimmung zu Volksabstimmung wird dieses Gefühl immer stärker.

Ich komme zur Schlussfolgerung, dass die Ausgangslage seinerzeit so war, dass der Bundesrat und auch die Mehrheit in diesem Rat uns immer empfohlen haben, diesen bilateralen Weg, diesen Königsweg, zu gehen, weil wir damit mehr Souveränität und mehr demokratische Mitbestimmung hätten, als wenn wir den Weg der Mitgliedschaft gehen. In meinen Augen haben sich diese Erwartungen nicht erfüllt. Ich bin auch überzeugt, dass uns diese Defizite immer stärker bewusst werden und immer deutlicher zu Tage treten; insbesondere das Legitimationsdefizit für das in der Schweiz geltende europäische Recht. Ich weiss nicht, ob Sie sich bewusst sind, wie gross das Korpus der europäischen Rechtsregeln bereits ist, die in der Schweiz gelten.

Ich glaube, wir müssen uns ständig überlegen, ob dieser Weg tatsächlich die Lösung ist, mit der die schweizerische Aussenpolitik in die Zukunft geführt werden kann. Ich erlaube mir, diese Interpellation zu benützen, um das hier kritisch zu hinterfragen. Nach meiner Überzeugung müssen wir - und das Schweizervolk - jedenfalls in der nächsten Legislatur bei dem Bericht, den der Bundesrat uns dann vorlegen wird, über diese verschiedenen Optionen, die wir haben, wirklich klaren Wein eingeschenkt bekommen. Solche Abstimmungen wie beispielsweise die letzte, die ja im Prinzip überhaupt keinen Freiraum bot und bei der das Schweizervolk trotzdem abstimmte, wie wenn es eine Freiheit gehabt hätte, möchte ich nicht mehr viele erleben.

In wichtigen Punkte bin ich mit dem Bundesrat einig. Der bilaterale Weg, das heisst das Aushandeln von sektoriellen Verträgen, ist das geeignetste Instrument zur Wahrung der Schweizer Interessen. Ein wie auch immer gearteter Alleingang war demgegenüber nie eine realistische Option und wird es nie sein. Die Schweiz ist keine Insel, sie ist kulturell, ideell und vor allem auch wirtschaftlich eng mit ihren europäischen Nachbarn verbunden. Der Beitritt zur EU ist derzeit ebenfalls keine realistische Option.

Ich gehe mit dem Bundesrat auch einig, dass die Möglichkeit der Bürgerinnen und Bürger, über die wichtigsten europapolitischen Schritte mitzubestimmen, positiv zu werten ist. Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger haben den bilateralen Weg mehrmals eindrücklich bestätigt und der schweizerischen Europapolitik grosse Legitimität verliehen. Dieser Vertrauensbeweis stärkt die Glaubwürdigkeit unserer Europapolitik nach innen und nach aussen. Ich bin mit dem europapolitischen Kurs des Bundesrates und seiner Zielsetzung also weitestgehend einverstanden.

Mit Blick auf die Mittel zur Konsolidierung und Sicherung des Acquis bilatéral hätte ich vom Bundesrat eine etwas klarere Antwort erwartet. In seinem letzten Satz erkenne ich nämlich keine Antwort, sondern eher eine Bestätigung meiner Fragestellung. In seiner heutigen Form beinhaltet der bilaterale Weg Risiken. Nicht nur die sogenannte Guillotineklausel stellt ein Risiko für den erreichten Acquis bilatéral dar. Die Auswahl und Tragfähigkeit des bilateralen Weges hängt auch - und das sehr wesentlich - von der Drittstaatenpolitik der EU und ihrer Bereitschaft ab, mit der Schweiz Lösungen im Rahmen von weiteren bilateralen Abkommen zu finden. Der Bilateralismus verlangt im Unterschied zu anderen europapolitischen Optionen eine kontinuierliche innen- und aussenpolitische Absicherung. Ansonsten droht Rechtsunsicherheit, was insbesondere dem Wirtschaftsstandort Schweiz abträglich wäre. Leider äussert sich der Bundesrat nicht sehr ausführlich dazu, wie er diesen Risiken auf aussen- und insbesondere auf innenpolitischer Ebene zu begegnen gedenkt.

So erwähnt der Bundesrat in seiner Antwort zwar die Möglichkeit eines Rahmenabkommens zur Sicherung des Acquis bilatéral, ich hätte diesbezüglich aber gerne näher erfahren, wie der Bundesrat die Wünschbarkeit und die Machbarkeit eines solchen Abkommens beurteilt. Ein solches Abkommen müsste natürlich einen Mehrwert für beide Seiten bringen. Ein solcher Mehrwert könnte für uns erstens in der Erleichterung der Gesamtkoordination bei der Verwaltung der [PAGE 236] bestehenden Abkommen und in der Weiterentwicklung des Vertragswerkes bestehen, zweitens in der Ermöglichung von rascheren Lösungen bei punktuellen Konflikten und drittens in einer Plattform für den verstärkten politischen Dialog zwischen der Schweiz und der EU, was ja wahrlich keinen Schaden verursachen würde.

Für die Schweiz wäre der Abschluss eines Rahmenabkommens wohl in erster Linie ein institutionelles Anliegen. Damit könnten insbesondere die Mechanismen der bestehenden und zukünftigen Abkommen neu organisiert werden und eben der Sicherung des Acquis dienen. Für die EU, denke ich, würden bei den Verhandlungen über ein Rahmenabkommen eher materielle Forderungen im Vordergrund stehen. Man sollte also von einem Rahmenabkommen wohl keine Wunder erwarten. Dennoch bin ich der Meinung, dass ein solches Abkommen wünschbar wäre, wenn daraus der anvisierte Mehrwert resultiert. Was ich in den Ausführungen des Bundesrates vermisse, sind Überlegungen zu den innenpolitischen Massnahmen zur Sicherung des bilateralen Weges. Dieser ist zwar gut legitimiert, aber es braucht ständige Bemühungen zur innenpolitischen Abstützung der Europapolitik, denn das Thema Europa eignet sich wie kaum ein zweites, um Stimmungsdemokratie zu betreiben und Misstrauenskundgebungen zu veranstalten, was zum Teil ja auch erklärbar ist.

Um nicht missverstanden zu werden: Ich möchte die Volksrechte in keiner Weise einschränken. Wichtige europapolitische Entscheide sollen von den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern getroffen werden. Ich scheue mich auch keineswegs vor weiteren europapolitischen Abstimmungen. Aber es sollte doch nicht sein, dass wir vor jeder Neuerung statt überzeugen fast drohen müssen, zu diesem Schritt ja zu sagen, weil wir sonst riskierten, auf Feld eins zurückgeworfen zu werden. Es muss deshalb die Frage erlaubt sein, ob es angesichts der grossen Bedeutung der Beziehungen zur EU für unseren Werkplatz nicht neuer Ideen zur innenpolitischen Abstützung der Europapolitik bedarf.

Ich selbst habe die Antwort darauf auch nicht; sonst hätte ich ja nicht gefragt. Aber vom Bundesrat hätte ich angesichts seiner politischen Führungsrolle eine klare Antwort erwartet. Ein Status-quo-Bilateralismus, das schreibt der Bundesrat in seinem Europa-Bericht ja selbst, würde dem Ziel der optimalen Interessenwahrung nämlich in keiner Weise gerecht werden.

Der Interpellant beantragt eine kurze Diskussion. - Sie sind damit einverstanden.

Ich danke dem Bundesrat für seine Stellungnahme. Ich bin grösstenteils befriedigt, möchte aber eine kurze Diskussion beantragen.

Ich frage den Interpellanten an, ob er von der schriftlichen Antwort des Bundesrates befriedigt ist oder ob er Diskussion beantragt.