Bekämpfung des Terrorismus. Europäisches Übereinkommen

Nur der Klarheit und der Vollständigkeit halber: Wir erhielten in der Kommission für Rechtsfragen wegen der Albisgüetli-Rede von Herrn Bundesrat Blocher vom 22. Januar dieses Jahres eine Eingabe. Auch bei der GPK ging wegen dieser Ansprache eine Aufsichtseingabe ein. Es ist von der GPK und der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates beschlossen worden, dass die Subkommission EJPD/BK der GPK-SR die ganze Sache betreffend diese Rede untersucht. Ich erwähne dies, damit Sie es wissen.

Ihre Kommission für Rechtsfragen hat ja diesem Protokoll einstimmig zugestimmt. Ich bin der Meinung, dass man die Bedenken, die Herr Bonhôte hier dargelegt hat, ernst nehmen muss. Es geht um die Frage, wann jemand in ein Land zurückgewiesen werden soll. Bisher war es natürlich einfach: Wenn ein politisches oder religiöses Delikt vorlag, haben wir keine Auslieferung vorgenommen. Dieses Protokoll sieht nun vor, dass das bei diesen Taten des Terrorismus nicht gelten soll. Ich bin auch der Auffassung, dass sich jemand angesichts der Schwere und der Furchtbarkeit von terroristischen Akten und von Übergriffen auf andere Länder und ganze Systeme der Strafverfolgung nicht einfach unter dem Vorwand soll entziehen können, er habe das aus politischen oder religiösen Gründen eben machen müssen. Wer aus religiösen oder politischen Gründen eine so schwere Tat begeht, der muss natürlich auch in Kauf nehmen, dass er deswegen bestraft wird. Darum hat sich die Völkergemeinschaft hier zusammengetan und gesagt, man müsse hier eine andere Regelung treffen.

Ich gebe zu, dass der Begriff des Terrorismus rechtsstaatlich kein absolut klarer Begriff ist. Das ist das Problem; wir nehmen die Definition der Uno, aber ganz klar ist dieser Begriff nicht. Aber im Augenblick haben wir nichts Besseres. Wenn wir beim Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit über die Präventionsmassnahmen sprechen, werden Sie wieder auf diesen Begriff stossen, und wir [PAGE 256] werden Ihnen dort darlegen, was wir unter Terrorismus verstehen.

Der Geltungsbereich des Übereinkommens wird ausgedehnt, indem die Liste der terroristischen Straftaten, bei denen der politische Charakter der Tat nicht geltend gemacht werden kann, erweitert wird. Das ist in diesem Fall so. Es besteht aber, wie der Berichterstatter, Herr Wicki, bereits dargelegt hat, keine absolute Verpflichtung zur Auslieferung. Man macht auch dann noch Ausnahmen, nämlich in drei Fällen: Der Betroffene muss nicht ausgeliefert werden, wenn ihm im betreffenden Land Folter, die Todesstrafe oder eine lebenslange Freiheitsstrafe ohne die Möglichkeit einer bedingten Entlassung drohen. In solchen Fällen wird der Betroffene, auch wenn er schwere terroristische Taten begangen hat, nicht ausgeliefert. In solchen Fällen besteht für den Staat die Pflicht, eine Strafverfolgung gegen die Person einzuleiten, die er nicht ausliefert.

Das Protokoll steht auch Staaten offen, die nicht Mitglied des Europarates sind, was für das Übereinkommen von 1977 nicht galt. Solche Staaten gibt es mehrere. Die Regelung in Zusammenhang mit den Vorbehalten wird verschärft: Man kann keine neuen Vorbehalte anbringen. Einzig Staaten, die einen Vorbehalt zum Übereinkommen von 1977 angebracht haben, dürfen hier einen Vorbehalt anbringen. Solche Vorbehalte gelten aber künftig bloss für eine Dauer von drei Jahren, wenn sie jetzt nicht ausdrücklich erneuert werden.

Das Verfahren für die Anwendung des Übereinkommens auf neue terroristische Straftaten wird vereinfacht: Jeder Vertragsstaat kann eine Aktualisierung der Vertragsliste gemäss den Uno-Übereinkommen im Bereich der Bekämpfung des Terrorismus vorschlagen. Das Protokoll kann erst in Kraft treten, nachdem alle 44 Vertragsparteien ihre Zustimmung dazu gegeben haben, dass sie durch das Protokoll gebunden sind. Bis heute ist es erst von gut 20 Staaten ratifiziert worden.

Warum soll die Schweiz auf einen Vorbehalt verzichten? Wir haben einen solchen angebracht, also könnten wir ihn erneuern; er wäre dann noch für drei Jahre gültig. Da die Schweiz im Jahre 1983 das Terrorismusübereinkommen mit einem Vorbehalt ratifizierte, hätte sie auch diese Möglichkeit, aber der Bundesrat und auch Ihre Kommission sind der Meinung, unser Land sollte aus folgenden Gründen auf einen solchen Vorbehalt verzichten:

Die Schwere und die Verwerflichkeit terroristischer Handlungen rechtfertigen es nicht, dass diesen Gewaltakten einfach ein politischer Charakter zuerkannt wird und die Zusammenarbeit deswegen verunmöglicht wird. Die Auswirkungen solcher Straftaten stehen in keinem Verhältnis zu den Beweggründen des Täters und wiegen so schwer, dass das strafrechtliche Element Vorrang vor allfälligen politischen Aspekten haben muss. Wer glaubt, solch schwere Taten aus politischen, religiösen oder anderen Gründen begehen zu müssen, muss sich vorher auch darüber im Klaren sein, dass er dafür bestraft werden wird und sich einer Strafe nicht entziehen kann. Das ist im allgemeinen Kampf gegen Unrecht - und solche Leute empfinden ja das andere als Unrecht - auch üblich. Ich erinnere Sie an den ganzen Ablauf im Militärbereich: Leute, die in einer Armee eingegliedert sind, um das Unrecht zu bekämpfen, müssen damit leben, dass sie allenfalls dem Tod entgegengehen, denn der Krieg bringt das mit sich. Darum müssen die Täter wissen, dass zwar nicht der Tod, aber eine Bestrafung sie erreichen wird. Dieses Abkommen ist gemacht worden, weil die Staaten gesagt haben, sie könnten nicht länger dulden, dass diese Täter mit Verweis auf politische oder religiöse Gründe ausweichen könnten.

Die beiden Uno-Übereinkommen zur Bekämpfung terroristischer Bombenanschläge und zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus, welche die Schweiz ratifiziert hat, enthalten eine Klausel über die Entpolitisierung terroristischer Straftaten. Da die Schweiz die Entpolitisierungsklausel heute schon aufgrund der Uno-Terrorismusübereinkommen und des Rechtshilferechtes anwendet, erachtet es der Bundesrat als folgerichtig, dass die Schweiz bei der Ratifikation des Protokolls auf einen Vorbehalt verzichtet.

Warum soll der Vorbehalt zum Übereinkommen von 1977 zurückgezogen werden? Als die Schweiz im Jahre 1983 das Abkommen ratifizierte, schränkte sie den Anwendungsbereich mit einem Vorbehalt ein. Die Schweiz wollte damals in einer politisch heiklen Materie nicht Verpflichtungen bei der Auslieferung eingehen, die sie in Konflikt zur Rechtsprechung des Bundesgerichtes bei der Auslegung der politischen Beweggründe einer Tat hätten bringen können. Bis anhin musste die Schweiz diesen Vorbehalt im konkreten Auslieferungsfall noch nie anwenden; er ist noch gar nie anwendbar geworden. Mit der Ratifikation der beiden Uno-Übereinkommen in Bezug auf den Terrorismus brachte die Schweiz klar zum Ausdruck, dass sie diese Entpolitisierung terroristischer Straftaten unterstützt und solche verwerflichen Taten aktiv bekämpfen will; es ist nämlich auch das Credo dieses Abkommens, dass man den Terrorismus bekämpfen will. Es ist doch sinnlos, dass wir das gegenüber der Uno erklären und in einem europäischen Abkommen nicht. In Anbetracht dieser Entwicklung hält es der Bundesrat für angezeigt, dass die Schweiz dem politischen Umfeld Rechnung trägt und bei der Ratifikation des Protokolls vom Vorbehalt absieht, den sie zum Übereinkommen von 1977 gemacht hat.

Noch zum Letzten: Der Bundesrat beantragt Ihnen, dieses Protokoll dem fakultativen Referendum zu unterstellen, und zwar deshalb, weil es wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthält, die einen Eingriff in die persönliche Freiheit der betroffenen Personen darstellen. Das Anliegen von Herrn Bonhôte nehmen wir also sehr ernst, darum wird das Protokoll ja sogar dem Referendum unterstellt. Wenn Sie das auf nationaler Ebene erlassen würden, hätte dies in der Form eines formellen Gesetzes zu geschehen.

Nun, Herr Bonhôte, möchte ich am Schluss noch auf Ihre Unterstellungen eingehen; es waren Unterstellungen in Bezug auf die zwei Albaner-Fälle, die eine gewisse Berühmtheit erlangt haben, weil sie nämlich grundsätzlicher Natur sind. Worum geht es?

Zwei Albaner, die wegen schwerer Delikte bei Interpol verzeichnet sind, kommen in die Schweiz. Sie werden in der Schweiz verhaftet, wie das unsere Vereinbarungen mit Interpol vorsehen. Das Bundesamt für Justiz hat das zu prüfen und stellt ein Auslieferungsbegehren. Parallel dazu wird durch die Anwälte dieser beiden Albaner ein Asylgesuch gestellt; es läuft also auf zwei Linien.

Das Bundesamt für Migration hat das Asylgesuch abgelehnt. Das Bundesgericht hat in einem ersten Entscheid entschieden, dass die betreffenden Unterlagen zur Auslieferung für eine rechtmässige Verurteilung in Albanien nicht genügen würden; es müssten mehr Sicherheiten verlangt werden. Darum hat es das Auslieferungsbegehren abgelehnt. Über die Sache hat es nicht entschieden, konnte es nicht entscheiden. Gemäss Beurteilung des Anwaltes waren es politische und geheimdienstliche Delikte usw. Es ist klar: Jeder Angeschuldigte ist in seinen eigenen Augen immer unschuldig. Das Bundesgericht hat gesagt, es sei nicht entschieden. Das Bundesamt für Justiz wollte nicht sagen, ob die beiden schuldig seien oder nicht. Ich habe sie ja auch nie als Kriminelle, sondern als Angeschuldigte bezeichnet; das ist etwas anderes. Das Bundesamt für Justiz hat aufgrund dieser Unterlagen Folgendes gemacht, nämlich in Albanien weitere Zusicherungen eingeholt, damit man diese beiden Männer ausliefern kann und damit eine einwandfreie gerichtliche Abklärung möglich ist.

In der Zwischenzeit haben die Anwälte die Fälle dieser beiden Albaner vor die Asylrekurskommission gezogen und gesagt, sie seien Flüchtlinge. Und das, bevor die entsprechenden Unterlagen aus Albanien - das ist meine Kritik, und ich werde sie wiederholen - bei der Asylrekurskommission eingetroffen waren. Das Bundesamt für Justiz hat dann die Auslieferung verfügt, weil die Unterlagen inzwischen da waren. Und ich muss Ihnen sagen - ich habe die Unterlagen gesehen -: Da gehen die Staaten sehr weit in der Zusicherung. Beispielsweise kann die schweizerische Botschaft jederzeit die Verfahren überprüfen; die Angeschuldigten können, wenn sie ausgewiesen sind, an die schweizerische [PAGE 257] Botschaft gelangen. Dieses Land und das Rechtsverfahren stehen unter Beobachtung der Europäischen Union.

Das Bundesgericht musste dann in einem zweiten Entscheid - es hatte keine andere Möglichkeit - das Auslieferungsbegehren ablehnen mit der Begründung, die beiden seien unterdessen Flüchtlinge und Flüchtlinge könne man nicht ausweisen.

Es geht mir nicht um diese zwei Albaner. Ich würde sie auch nirgends erwähnen, wenn ihr Fall vorher nicht in der Öffentlichkeit behandelt worden wäre. Am 5. Januar dieses Jahres lautete ein Titel in der "Neuen Zürcher Zeitung": "Von Kriminellen zu Flüchtlingen". Mit solchen müssen wir fertig werden. Ich kann Ihnen nur sagen: Das sind die Fälle, die öffentlich sind.

Die Schweiz kann doch nicht - kein Staat kann es - ein Hort für Leute werden, die von anderen Staaten der schweren Kriminalität beschuldigt werden, sich der Verfolgung entziehen und sagen: Es ist ein politisches Delikt! Es geht also um schwere Anschuldigungen. Es ist klar, dass wir gewährleisten müssen, dass im anderen Staat ein einwandfreier rechtsstaatlicher Prozess durchgeführt wird. Und in diesem Fall haben wir alles getan, um abzuklären, ob das der Fall sei. Wir haben ein Polizeiabkommen geschlossen. Unterdessen hat die Regierung gewechselt, es hat Neuwahlen gegeben. Es sind junge Minister dort, und der Justizminister hat gesagt: In einem Land mit so vielen Verbrechen sind wir darauf angewiesen, dass wir eine richtige Verurteilung vornehmen können und dass wir in diesem Fall Rechtshilfe bekommen. Wir in der Schweiz können nicht - wegen Beurteilungen von Flüchtlingseigenschaften oder aus anderen Gründen, die rechtsstaatlich nicht einwandfrei sind - zum Hort werden für Leute, die sich nach solchen Straftaten der Verfolgung entziehen. Wenn sie unschuldig sind, werden sie nicht schuldig gesprochen werden, wenn das Verfahren eindeutig ist. Hier liegen die Gewährleistungen vor. Im Moment müssen wir schauen, wie wir das Problem lösen können. Das ist ein Pars pro Toto der Schwierigkeiten, in denen wir stecken. Herr Bonhôte, ich würde sie ernst nehmen. Es hat Konsequenzen, wenn wir das nicht tun.

Le terrorisme est certainement un des plus grands défis auxquels nos démocraties sont confrontées. Il doit assurément être combattu, mais il doit l'être sans mettre à mal l'Etat de droit. Cet exercice, il faut bien le dire, est assez loin d'être réussi puisque, dans la lutte contre le terrorisme, l'Etat de droit a été bafoué de nombreuses fois, et également par des démocraties. Cela au point que, malheureusement, ce combat en est venu à perdre une bonne part de sa légitimité. [PAGE 255]

Il l'a perdue plus encore depuis qu'un certain nombre de régimes autoritaires ont utilisé la bannière de la lutte contre le terrorisme pour réprimer toute opposition. Tout cela pourquoi? On ne peut même pas vraiment, à mon sens, arguer que la fin ait pu justifier les moyens puisque les résultats de cette lutte contre le terrorisme sont, il faut bien le dire, maigres. Dans le domaine de la lutte contre le financement du terrorisme, il semble même que l'on ait affaire à un échec complet. Ce n'est pas moi qui le dis, c'est le professeur Xavier Raufer, directeur du Département de recherche sur les menaces criminelles contemporaines à l'Université Panthéon-Assas de Paris, qui le déclare dans "Le Temps" du 16 mars dernier: "La lutte internationale pour traquer l'argent des terroristes est un échec complet."

Cela ne veut pas dire, naturellement, qu'il faille renoncer à lutter contre le terrorisme. Mais, avant de renforcer notre arsenal, il faut bien mesurer quels sont les risques de dégâts collatéraux que les nouvelles armes que l'on se propose d'acquérir menacent également de faire. Il faut bien mesurer les risques de dérapage et il faut pour cela se référer à des expériences récentes. J'y reviendrai tout à l'heure.

Les modifications de la convention qui nous sont soumises et la levée de la réserve de la Suisse prévoient donc qu'il ne sera plus possible d'invoquer un mobile politique pour refuser l'extradition. Or, l'invocation de ce mobile politique a toujours été délicate - et n'a d'ailleurs pas été pratiquée par notre pays - puisque les actes terroristes sont nécessairement, à mon avis, de nature politique. Même lorsqu'il s'agit d'actes motivés par la religion, on peut admettre qu'il s'agit d'actes politiques. Il est en effet rare que des actes terroristes puissent être justifiés par des motifs crapuleux ou passionnels, par exemple.

Invoquer le mobile politique pour refuser l'extradition nécessitait donc, en fait, non pas tellement de distinguer entre des mobiles politiques ou non politiques, mais plutôt de juger si les mobiles politiques invoqués étaient honorables ou non, ce qui se réfère aux cadres politiques dans lesquels ces actes ont été commis. Si on peut effectivement admettre que le terrorisme soit une "ultima ratio" justifiée à l'égard de tyrannies, on ne peut évidemment pas admettre que, dans le cadre de démocraties, ces actes puissent prétendre à une quelconque honorabilité.

Dans la mesure où les parties signataires de la convention ne sont pas des tyrannies, on peut donc assurément renoncer à invoquer ce mobile de protection politique contre l'extradition de personnes accusées d'acte de terrorisme. Mais, si les parties à la convention ne sont pas des tyrannies, elles ne sont pas toutes pour autant des Etats de droit irréprochables, loin s'en faut. On trouve notamment dans la liste des signataires de la convention l'Albanie, l'Arménie, l'Azerbaïdjan, la Turquie ou la Russie, ce qui autorise à nourrir quelques inquiétudes sur le fait de voir des motifs politiques déguisés en accusations de terrorisme.

Cette inquiétude se renforce lorsque l'on sait que la convention prévoit dorénavant que de nouveaux Etats puissent être admis comme parties à la convention sans que nous puissions nous prononcer ou émettre des objections ou des réserves. Cette inquiétude se renforce encore lorsque l'on sait que la convention introduit, comme délit soumis à l'extradition, la complicité et la tentative liée à ces actes de terrorisme, ce qui étend naturellement beaucoup le champ d'application de la convention. Par ailleurs, il existe nouvellement, dans cette convention, une procédure d'amendement simplifiée qui permet d'ajouter d'autres délits à la liste, pour autant qu'ils aient été reconnus dans des conventions de l'ONU. Aussi, si je suis favorable à la coopération internationale, j'ai un peu la désagréable impression, dans cette affaire, que nous mettons le doigt dans un engrenage qui risque d'avaler une fois ou l'autre quelques innocents.

Il y a heureusement dans cette convention un progrès assez notable, à l'article 4 de sa version amendée, qui introduit un garde-fou capital. Il prévoit que l'Etat requis peut refuser l'extradition si la personne qui doit être extradée peut être exposée à la torture ou à la peine de mort, ou s'il y a des raisons de croire que l'accusation de terrorisme cache un mobile de répression politique propre à l'Etat requérant. Mais encore faut-il que l'Etat requis fasse preuve d'un esprit critique suffisamment développé envers les requêtes qui peuvent lui être adressées. Monsieur Marty nous a bien démontré lors de la dernière session, dans l'affaire du blocage des avoirs de certains ressortissants suisses sur ordre du Conseil de sécurité de l'ONU, combien la Confédération pouvait appliquer parfois aveuglément des dispositions de lutte contre le terrorisme au mépris de l'Etat de droit.

Mais il y a plus grave encore, car plus proche de l'application de la convention qui nous occupe. Je veux évoquer ici le cas des deux Albanais auxquels notre ministre de la justice a octroyé quelque notoriété récemment. Rappelons que ces deux personnes, qui avaient requis l'asile en Suisse, étaient accusées dans leur pays d'une liste de crimes assez effrayants, alliant le banditisme au terrorisme. L'un d'entre eux était même accusé d'avoir été, à l'âge de 15 ans, chef d'une bande armée d'adultes. Loin d'exercer un certain esprit critique envers les accusations d'un Etat où les tensions politiques font que la justice est d'une indépendance relativement douteuse, le Département fédéral de justice et police avait refusé la demande d'asile et décidé l'extradition. La Commission suisse de recours en matière d'asile puis le Tribunal fédéral ont jugé que les accusations formulées par l'Albanie étaient des accusations fabriquées pour des motifs politiques. Ces deux instances ont donc accordé l'asile et refusé l'extradition, ce qui n'a pas empêché le chef du département de qualifier les deux Albanais de "criminels" dans son discours de l'Albisgüetli du 20 janvier dernier, cela au mépris de la présomption d'innocence et du jugement du Tribunal fédéral.

Cela augure, je dois le dire, assez mal de l'application de l'article 5 de la convention (art. 4 par. 1 selon protocole portant amendement), pour ce qui est de la pratique de l'extradition, envers les parties actuelles à la convention comme envers les parties futures, que nous ne connaissons pas aujourd'hui et dans lesquelles il n'est pas certain que l'Etat de droit soit établi, loin de là. On a vu en effet que certains Etats peuvent fabriquer les accusations pour des motifs politiques. J'espère donc que ce n'est pas de la même manière que l'on appliquera la convention amendée.

Donc si j'accepte le protocole portant amendement à la convention malgré ma méfiance envers la mise en oeuvre, c'est que j'ai par contre confiance dans la vigilance du Tribunal fédéral qui, lui, ne se laisse pas abuser par des accusations fallacieuses.

Für die Schweiz ist die Bekämpfung des Terrorismus seit vielen Jahren von grosser Bedeutung. Unser Land wurde zwar Gott sei Dank bis heute von Terroranschlägen verschont. Da die Schweiz im Zentrum Europas liegt und über einen international angesehenen Finanzplatz verfügt, kann jedoch nicht ausgeschlossen werden, dass unser Land als Plattform für terroristische Aktivitäten benutzt wird. Wir dürfen jedoch festhalten, dass die Schweiz vieles unternimmt, um den Terrorismus und die Kriminalität im Allgemeinen zu bekämpfen. So verfügt unser Land insbesondere über moderne Rechtsvorschriften, welche die internationale Strafrechtszusammenarbeit regeln. Die Schweiz arbeitet in diesem Bereich eng mit anderen Staaten zusammen, sei es bei der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen, der Auslieferung oder der Überstellung verurteilter Personen. Diese Zusammenarbeit ist möglich, weil die Schweiz zahlreiche Verträge und Übereinkommen im Strafrechtsbereich unterzeichnet bzw. ratifiziert hat und mit dem Bundesgesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen über eine innerstaatliche Rechtsgrundlage verfügt.

Am 27. Januar 1977 beschloss der Europarat das Europäische Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus. Die Schweiz hat das Übereinkommen ratifiziert, und für unser Land ist es am 20. August 1983 in Kraft getreten. Bei der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde zum Übereinkommen hatte die Schweiz in Bezug auf Artikel 1 einen Vorbehalt angebracht. Auf diesen Vorbehalt werde ich noch zurückkommen.

Nach der Welle von Terroranschlägen der letzten Jahre, namentlich nach den Anschlägen von New York im Jahre 2001, zeigte sich, dass die internationale Strafrechtszusammenarbeit verstärkt werden muss. Vor diesem Hintergrund hat der Europarat das Europäische Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus ergänzt. Damit wird den neuesten Entwicklungen im Bereich der Terrorismusbekämpfung Rechnung getragen. Diese Ergänzung, welche als Protokoll vom 15. Mai 2003 bezeichnet wird, aktualisiert das Übereinkommen von 1977 und macht dieses so zu einem modernen und effizienten Instrument des Europarates im Kampf gegen den Terrorismus. Das Ziel des Protokolls stimmt mit den Interessen der Schweiz überein. Es wurde am 15. Mai 2003 zur Unterzeichnung aufgelegt. Die Schweiz hat das Protokoll als einer der ersten Signatarstaaten unterzeichnet. Es wird in Kraft treten, wenn es alle Vertragsstaaten ratifiziert haben.

Das Protokoll, über das wir heute zu befinden haben, enthält 19 Artikel. Wichtig sind darin vor allem folgende Bestimmungen:

1. Der Geltungsbereich für strafbare Handlungen im Bereich der Bekämpfung des Terrorismus wird erweitert.

2. Die terroristischen Straftaten werden entpolitisiert. Eine Auslieferung oder Rechtshilfe ist demnach auch bei terroristischen Straftaten möglich. Sie kann nicht mehr mit der Begründung verweigert werden, es handle sich um politische Straftaten.

3. Die Menschenrechte werden berücksichtigt. Es besteht keine Verpflichtung zur Auslieferung, wenn der betreffenden Person die Folter, die Todesstrafe oder eine lebenslange Freiheitsstrafe ohne die Möglichkeit einer vorzeitigen Freilassung auf Bewährung droht - es sei denn, der ersuchende Staat gebe eine genügende Zusicherung ab.

4. Es wird eine neue Vorbehaltsregelung geschaffen, welche vorsieht, dass Vorbehalte aufgehoben werden, wenn sie nicht ausdrücklich erneuert werden.

5. Einem Dachgremium des Europarates und einem Gremium der Vertragsstaaten wird die allgemeine Kompetenz zur Überwachung der Anwendung der neuen Bestimmungen übertragen.

Wie erwähnt, hat die Schweiz bei der Ratifizierung des Übereinkommens im Jahr 1983 einen Vorbehalt angebracht, und zwar in dem Sinne, dass sie das Recht hat, die Auslieferung abzulehnen, wenn eine Straftat vorliegt, die als politische Straftat einzustufen ist. Dieser Vorbehalt wurde in der Praxis nie geltend gemacht. Der Bundesrat schlägt Ihnen vor, diesen Vorbehalt zurückzuziehen. Dies aus folgenden Gründen:

Der Schweregrad und die Verwerflichkeit von terroristischen Handlungen rechtfertigen es nicht, dass diesen Handlungen ein politischer Charakter zuerkannt und demnach die Zusammenarbeit mit anderen Staaten verunmöglicht wird. Die beiden Hauptforderungen, nämlich dass die Menschenrechte im betreffenden Staat eingehalten werden müssen und dass auch die lebenslängliche Verwahrung ohne die rechtsstaatlichen Grundsätze der früheren Entlassung nicht drohen darf, sind gegeben; in diesen beiden Fällen müssen die betroffenen Personen also nicht ausgeliefert werden. Im Übrigen sieht das innerstaatliche Recht der Schweiz ebenfalls die Unzulässigkeit der Einrede des politischen Charakters von strafbaren Handlungen vor, wenn die betreffende Straftat besonders verwerflich erscheint, nämlich dort, wo der Täter zur Erpressung oder Nötigung Freiheit, Leib oder Leben von Menschen in Gefahr gebracht hat.

Abschliessend ist noch festzuhalten, dass die Genehmigung des Protokolls zur Änderung des Europäischen Übereinkommens zur Bekämpfung des Terrorismus keine Änderung des innerstaatlichen Rechtes der Schweiz erfordert.

Namens der einstimmigen Kommission beantrage ich Ihnen, dem vom Bundesrat vorgelegten Bundesbeschluss zuzustimmen.

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

[NAM]

Für Annahme des Entwurfes .... 117 Stimmen

Dagegen .... 16 Stimmen

Comme l'a dit mon préopinant, cette question n'a pas été examinée au sein de la commission: même si Monsieur Sommaruga en est membre, il n'a pas fait cette proposition formellement. Nous pouvons répéter ici que si vous soutenez cette proposition de renouveler la réserve faite par la Suisse, cela n'a plus guère de sens d'approuver le protocole qui vous est proposé, parce que c'est en contradiction avec la proposition [PAGE 1481] qui vous est faite. Il est vrai que des Etats signataires ne sont pas membres du Conseil de l'Europe et qu'ils sont un peu plus "problématiques". Je ne veux pas les citer, mais on peut se poser des questions sur certains d'entre eux. Toutefois la Suisse se réserve la possibilité de ne pas extrader - et c'est là un garde-fou important - s'il y a des soupçons de torture, des peines de prison à vie sans possibilité de réexamen ou la possibilité d'infliger la peine de mort. Je crois que les garde-fous sont suffisants.

Pour la cohérence du projet, je vous propose de soutenir la proposition de la commission et de rejeter la proposition Sommaruga Carlo.

Der Antrag Sommaruga Carlo lag der Kommission nicht vor. Persönlich beantrage ich Ihnen, den Antrag klar abzulehnen, und zwar aus folgenden Gründen:

1. Der Antrag Sommaruga Carlo steht inhaltlich im totalen Gegensatz zur Zielsetzung des Protokolls, über das wir heute befinden. Das Protokoll will die Bekämpfung des Terrorismus erleichtern. Wenn wir den Vorbehalt der Schweiz gegenüber dem Übereinkommen von 1977 aufrechterhalten - und das ist der Vorschlag von Herrn Sommaruga -, erschweren wir wiederum die Bekämpfung des Terrorismus bzw. die Rechtshilfe oder die Auslieferungsmöglichkeit.

2. Der Vorbehalt der Schweiz von 1983 hat überhaupt keine praktische Bedeutung mehr. Er wurde bis jetzt nicht ein einziges Mal geltend gemacht.

Ich bitte Sie, den Antrag Sommaruga Carlo abzulehnen.

Es geht hier um das Gleiche wie das, was ich bereits zum Antrag der Minderheit Vischer gesagt habe. Wenn Sie diesen Vorbehalt anbringen, müssen Sie auch das Protokoll nicht unterzeichnen, denn das andere ist nebensächlich. Diese Sache machen wir deshalb, weil wir politische Motive nicht zulassen wollen. Wenn Sie den Vorbehalt stehen lassen, nehmen Sie nachher Abstand davon und sagen: Es gibt Fälle, in denen wir Terroristen nicht ausliefern, weil es politische Motive gibt.

Wir bitten Sie, den Antrag Sommaruga Carlo abzulehnen.

Avec la modification apportée par le protocole soumis à notre conseil, la Convention européenne de 1977 pour la répression du terrorisme ne se limitera plus aux Etats du Conseil de l'Europe, mais s'ouvrira à d'autres Etats, c'est-à-dire à des Etats tiers qui peuvent être des Etats associés, mais aussi à des Etats qui ne sont pas associés. Cela ressort de manière très claire des documents qui nous ont été remis et du message, et je vous renvoie à ce propos à la Feuille fédérale 2005 page 1459. Cette convention donc s'ouvre à des Etats qui ne sont pas tenus formellement par la Convention européenne des droits de l'homme, alors que tous les Etats membres du Conseil de l'Europe sont tenus de la respecter.

Ces Etats tiers qui ne sont même pas associés, et qui pourraient devenir parties à cette convention, ne sont même pas soumis à la Cour européenne des droits de l'homme et à sa jurisprudence. Cette extension à des Etats tiers même non européens a pour conséquence qu'un nouvel organe décisionnel pour les litiges entre Etats voit le jour, dès lors que le président de la Cour européenne des droits de l'homme, en général compétent dans le cadre des arbitrages relevant de conventions du Conseil de l'Europe, ne peut être saisi dans le cas d'un litige avec des Etats tiers qui ne sont pas membres du Conseil.

Par ailleurs, cette extension à des Etats tiers pourrait amener la Suisse à devoir extrader une personne vers un pays où les droits de l'homme sont appliqués selon une autre logique que celle qui prévaut dans notre pays et dans ceux soumis à la Convention européenne des droits de l'homme. Certes, et cela a été relevé par les rapporteurs, des garde-fous sont prévus. Mais il convient de relever que ces garde-fous ne sont pas totalement étanches, et ils sont limités.

Le respect de la dignité humaine et des droits humains n'est dès lors pas garanti de manière absolue, comme c'est le cas dans les Etats membres du Conseil de l'Europe qui sont soumis à la Cour européenne des droits de l'homme et liés par la Convention européenne des droits de l'homme. Ainsi, des Etats politiquement proches de l'Europe, mais dont la politique des droits de l'homme est loin de remplir les conditions imposées par la Cour européenne des droits de l'homme, pourraient devenir parties à cette convention. Théoriquement, la Suisse devrait alors livrer les personnes dont l'extradition est sollicitée en vertu de la nouvelle teneur de la convention au motif que l'acte commis relève du terrorisme, alors même que cet acte lui paraîtrait relever clairement d'un geste politique.

Tout à l'heure, j'ai évoqué l'acte d'arraisonnement du bateau de la SNCM par des syndicalistes français. Ce genre d'acte peut finalement relever de la convention en vertu du protocole. Dès lors se pose la question de savoir si cet acte, qui est clairement politique, doit être soumis à un régime spécial, régime qui, finalement, exclut que l'on tienne compte de son caractère politique. Je rappelle que le caractère politique des actes a été défini dans la Convention européenne d'extradition de 1957, dans laquelle figure un article spécifique à ce sujet, l'article 3 alinéa 1.

Le nouvel article 13 de la convention prévoit un processus d'extension matérielle qui ne nécessite plus l'aval des parlements de tous les Etats signataires. Ainsi, la portée d'une convention contre le terrorisme votée par l'ONU, que la Suisse n'aurait, par hypothèse, pas signée, pourrait se retrouver incluse dans la convention dans la mesure où aucune objection n'aurait été soulevée par une majorité d'Etats parties.

Pour pouvoir éviter de se retrouver piégée dans des procédures d'extradition obligatoires alors qu'elle reconnaît par hypothèse dans l'acte incriminé par l'Etat tiers un acte politique, la Suisse doit formellement maintenir sa réserve. Il convient de rappeler qu'actuellement la Suisse se réserve le droit de refuser l'extradition pour toute infraction énumérée dans la convention qu'elle considère comme une infraction politique, comme une infraction connexe à une infraction politique ou comme une infraction inspirée par des motifs politiques. Cette réserve, qui date de 1983, engage la Suisse à examiner la question de manière détaillée, notamment au regard de la gravité de l'acte.

Certes, cette réserve n'a jamais été utilisée, mais jusqu'à maintenant, d'une part, le contenu matériel de la convention était connu et arrêté, et d'autre part, il ne concernait que des Etats qui étaient membres du Conseil de l'Europe, ce qui n'est plus le cas. Il est donc indispensable que la Suisse puisse garder une marge de manoeuvre politique pour agir conformément à sa conception de ce qu'est un acte politique et qu'elle ne soit pas liée par des termes et des conventions qui lui échappent. Pour ce faire, il faut que la Suisse maintienne la réserve. En vertu de l'article 12 du protocole, la Suisse doit la renouveler au moment de la ratification du protocole pour que sa validité soit maintenue.

En résumé, pour que notre Etat ne soit pas soumis à des choix idéologiques étrangers à notre conception, je vous invite à voter ma proposition.

Nous votons sur la proposition de non-entrée en matière de la minorité Vischer.

[VS]

Abstimmung - Vote

Für Eintreten .... 137 Stimmen

Dagegen .... 17 Stimmen

[VS]

[VS]

Bundesbeschluss betreffend das Protokoll zur Änderung des Europäischen Übereinkommens zur Bekämpfung des Terrorismus

Arrêté fédéral concernant le Protocole portant amendement à la Convention européenne pour la répression du terrorisme

[VS]

Detailberatung - Discussion par article

[VS]

Titel und Ingress

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

[VS]

Titre et préambule

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

[VS]

Angenommen - Adopté

[VS] [PAGE 1480]

Art. 1

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

[VS]

Antrag Sommaruga Carlo

Abs. 3

Bei der Ratifikation des Protokolls bekräftigt der Bundesrat den Vorbehalt vom 19. Mai 1983 zum Europäischen Übereinkommen vom 27. Januar 1977 zur Bekämpfung des Terrorismus.

[VS]

Art. 1

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

[VS]

Proposition Sommaruga Carlo

Al. 3

Lors de la ratification du Protocole, le Conseil fédéral renouvelle la réserve du 19 mai 1983 à la Convention européenne du 27 janvier 1977 pour la répression du terrorisme.

Es gibt keine Notsituation, es gibt keine politische Notsituation, die terroristische Kriminalität gegenüber unbeteiligten Zivilpersonen rechtfertigen könnte. Dies zu akzeptieren ist auch die Voraussetzung für die Forderung, dass auch terroristische Kriminelle Anspruch auf Menschenrechte und auf das Völkerrecht haben.

In diesem Sinne werde ich für Eintreten und gegen einen Vorbehalt stimmen.

Même si ce débat n'a pas l'air de passionner les foules parlementaires, il s'agit là bel et bien de la définition d'une politique. Je constate que, lorsqu'on parle de politique ou de dépolitisation, il y a véritablement du fond, notamment de la part des gens qui prônent la non-entrée en matière. En réalité, on fait de la politique en attaquant la politique américaine, la "Pax americana" ou je ne sais quoi! En vérité, pour ce qui nous concerne, il s'agit de différencier des délits politiques, d'opinion, d'actions politiques et syndicales des actions qui ont quand même une portée plus terrible pour les personnes, puisqu'il s'agit d'attentats, de gens qu'on attaque, qu'on tue parfois, c'est-à-dire des actions qui n'ont plus de justifications, même si c'est pour une guerre de libération ou quelque chose de ce type.

Je ne crois pas qu'on puisse tolérer ceci. Il s'agit d'une question de confiance. Notre pays et nos autorités, qu'elles soient politiques ou judiciaires, sont à même de faire la différence entre des actions normales d'opposition politique et d'autres qui se fondent sur des actes de terreur qui tuent ou qui font du mal, qu'on ne peut pas couvrir par le seul terme de "politique".

Je l'ai dit tout à l'heure, jusqu'ici nous n'avons pas eu à faire usage de la réserve que nous avions émise à l'endroit de cette convention. Et je pense qu'à l'avenir il n'y aura probablement pas plus de motifs ou que peu de motifs d'en faire usage. Nous avons affaire à des Etats démocratiques pour la plupart et nous sommes dans le cadre du Conseil de l'Europe. J'en conviens, il y a d'autres Etats qui sont moins respectueux des normes démocratiques et moins soucieux de respecter les droits de l'homme, mais à ce moment-là nous avons toutes les possibilités, nous l'avons déjà dit auparavant, de ne pas livrer les personnes concernées, de ne pas les extrader vers ces pays.

Ecoutez, voulons-nous être à l'écart de ces 42 pays qui ont signé le protocole? Je ne crois pas que la Suisse doive aller dans ce sens. Nous devons faire montre d'une attitude responsable, aller contre le terrorisme tout en respectant les droits de l'homme, la séparation des pouvoirs et l'indépendance du pouvoir judiciaire.

Eine kurze Bemerkung zu den Ausführungen von Herrn Vischer: Terroristische Straftaten sind so schwerwiegend, dass die Voraussetzungen für die Rechtshilfe und die Auslieferung erleichtert werden sollen und damit auch die Bekämpfung des Terrorismus erleichtert wird. Das ist die Zielsetzung, das ist der Kerngehalt, in einem Satz gesagt, dieses Protokolls. Herr Vischer, wir brauchen nicht Wortklauberei in Bezug auf den Begriff "Entpolitisierung" zu betreiben. Es geht darum, die Einrede, eine terroristische Handlung sei politisch motiviert, zu beseitigen, damit die strafrechtliche Verfolgung ungehindert erfolgen kann. Auch das ist der Kerngehalt dieses Protokolls, den die Mehrheit unserer Kommission unterstützt.

Herr Vischer, natürlich entscheiden wir. Aber wer hier unterschreibt, der muss ausliefern, auch wenn eine politische Tat geltend gemacht wird oder sogar der Staat befindet und anerkennt, es sei eine politische Tat. Sie haben den Schutz auch bei politischen Taten nicht. Das läuft darauf hinaus, dass man sich entscheidet. Selbst wer politische Kämpfe führt, hat vom Terrorismus abzusehen, oder er muss die Konsequenzen tragen. So etwas Besonderes ist das nicht, Herr Vischer. Jeder Soldat hat diese Frage nämlich auch zu beantworten. Er muss auch die Konsequenzen tragen. Warum sollen ausgerechnet Terroristen, die in keinerlei "Rechtskleid" handeln, den Schutz bekommen?

Wir bitten Sie also, einzutreten und das gutzuheissen.

Herr Bundesrat Blocher, es geht nicht darum, ob sich Terroristen per se hinter einer politischen Straftat verstecken können. Ist es nicht der Fall, dass bislang das Inland, also die Schweiz, entscheidet, ob eine Tat als politisch zu werten ist oder nicht? Genau das wollen Sie ja ändern. Es kann sich nicht jedermann darauf berufen, sondern z. B. - berechtigterweise - tschetschenische Freiheitskämpfer und vielleicht, wenn Israel einmal beitritt, auch palästinensische Freiheitskämpfer, die auch wir, zu Recht, als Freiheitskämpfer ansehen.

Ich möchte nicht auf die Details eingehen, das haben die Kommissionssprecher getan, sondern auf die Kernfrage, warum auch dieses Protokoll umstritten ist.

Ich glaube, Herr Vischer hat beim Begründen seines Nichteintretensantrages den Kern getroffen. Das Parlament muss in einer Gewissensfrage entscheiden. Es geht nämlich um die Frage, ob die Auslieferung in ein anderes Land in jedem Fall, gleichgültig, was ein Täter getan hat, verhindert werden kann, wenn man sich auf ein politisches Motiv, auf den politischen Charakter, beruft.

Es geht, Herr Vischer, nicht darum, dass man den Begriff "Terrorismus" entpolitisiert. Das ist gar nicht möglich: Terrorismus ist eine Kampfform, nicht etwas, das von vornherein politisch oder nicht politisch ist; es kommt auf das Motiv an.

Bis jetzt waren die Staaten nicht verpflichtet, Terroristen, die eine Straftat begangen haben, und sei sie noch so schrecklich, auszuliefern, wenn sich die Täter auf ihre politischen Beweggründe berufen. Das soll nun, da haben Sie Recht, geändert werden. Das vorliegende Änderungsprotokoll beseitigt den Vorbehalt des politischen Charakters. Der Geltungsbereich des Übereinkommens wird ausgedehnt, indem die Liste der terroristischen Straftaten, für die der politische Charakter der Tat nicht geltend gemacht werden kann, erweitert wird.

Aber es ist auch nicht so, dass ein Terrorist unter allen Umständen ausgeliefert wird, ob er politische Beweggründe hat oder andere. Er wird nicht auf jeden Fall ausgeliefert, denn es besteht ein Schutz für ihn, der durch die Menschenrechte gewährleistet ist. Keine Verpflichtung zur Auslieferung besteht, wenn der betroffenen Person im betreffenden Land Folter oder Todesstrafe droht. In diesem Fall muss sie nicht ausgeliefert werden. Keine Auslieferungsverpflichtung besteht auch, wenn dieser Person eine lebenslange Freiheitsstrafe ohne die Möglichkeit der bedingten Freilassung droht. Auch in diesem Fall besteht keine Verpflichtung zur Auslieferung. In diesen drei Fällen besteht für den Staat die Pflicht, eine Strafverfolgung gegen die Person einzuleiten. Der Staat selbst, der den Betreffenden aus diesen drei Gründen nicht ausliefert, ist verpflichtet, die Strafverfolgung im eigenen Land durchzuziehen. Das kann er ja dann auch tun, weil bei ihm weder Folter noch Todesstrafe, noch lebenslange Inhaftierung ohne die Möglichkeit der vorzeitigen Freilassung auf Bewährung droht.

Die Regel der Vorbehalte wird verschärft. Einzig Staaten, die einen Vorbehalt zum Übereinkommen angebracht haben, dürfen beim Protokoll einen Vorbehalt anbringen. Das Verfahren für die Anwendung des Übereinkommens auf neue terroristische Straftaten wird vereinfacht; der Vertrag ist eine Aktualisierung der Vertragsliste mit den geltenden Uno-Terrorismus-Abkommen.

Warum meinen wir, diesem Protokoll sei beizutreten? Die Schwere, die Verwerflichkeit terroristischer Handlungen - denken Sie an all diese terroristischen Angriffe - rechtfertigen es nicht, dass diesen Gewaltakten zuerkannt wird, dass sie einen besonderen Schutz geniessen, wenn sie aus politischen Gründen unternommen werden. Das läuft darauf hinaus, Herr Vischer, dass im politischen Kampf praktisch alle Massnahmen möglich sind und eine Auslieferung nicht erfolgt - mit Ausnahme des Terrorismus. Wer eine terroristische Gewalttat begeht, der muss auch damit rechnen, dass er ausgeliefert wird. Das ist die Konsequenz. Sie müssen die Frage stellen: Ist es richtig, dass einer aus irgendeinem Grund, aus irgendeinem politischen Grund - ob das ein guter oder schlechter Grund ist, spielt jetzt keine Rolle - terroristische Straftaten begehen und sich dann der Auslieferung entziehen kann, weil er, wie er sagt, politische Beweggründe hat? Das ist eine Gewissensfrage. Ich erachte die terroristischen Taten als so schrecklich einerseits und als so schwer bekämpfbar andererseits, dass es nicht angeht, dass man solche schwerwiegenden Taten begehen und dann den Nachteil der Auslieferung einfach noch beseitigen und einen Vorzug geniessen kann. Diesen können alle Opfer natürlich in keiner Art und Weise geniessen.

Für die Schweiz ist die Entpolitisierung solcher Straftaten im Hinblick auf die Auslieferung an sich nicht neu, wir haben ja bei den Uno-Übereinkommen zur Bekämpfung terroristischer Bombenanschläge und zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus, welche die Schweiz ratifiziert hat, auch eine entsprechende Klausel unterschrieben. Herr Vischer spricht von einer Pax Americana - er hätte das damals tun können. Meines Erachtens sind die USA nicht Mitglied des Europarates, mindestens haben sie bis jetzt [PAGE 1479] noch kein Gesuch gestellt, aber die USA sind doch auch Mitglied der Uno.

Es kann Ihnen niemand diesen Entscheid abnehmen. Sie haben heute zu entscheiden: Sollen Terroristen, die eine Straftat grössten Ausmasses begangen haben, in einem Staat Unterschlupf finden und nicht ausgeliefert werden, weil sie sagen, es war ein politisches Motiv dahinter? Wenn Sie der Meinung sind, ja, das sollen die Terroristen tun können, dann sind Sie für Nichteintreten oder für den Antrag Sommaruga Carlo. Wenn Sie der Meinung sind, doch, in diesen schweren Fällen besteht eine Auslieferungspflicht, es gibt keinen Schutz, wenn man sich auf politische Motive beruft, dann sind Sie für Eintreten und für den Beitritt zu diesem Protokoll.

Der Bundesrat ist der Meinung, dass man es so unterschreiben sollte. Und es wird dem fakultativen Referendum unterstellt - wir haben heute Morgen da etwas darüber philosophiert, wann etwas dem fakultativen Referendum zu unterstellen sei. Sie sehen in diesem Fall, dass das in persönliche Freiheitsrechte des Menschen eingreift. Herr Vischer, das bestreite ich nicht, darum wird es auch dem fakultativen Referendum unterstellt. Ich glaube kaum, dass das Referendum ergriffen wird, denn ich kann mir nicht vorstellen, dass die Schweizerinnen und Schweizer sagen, Terroristen sollten Schutz geniessen, wenn sie sich auf politische Motive berufen.

Ich bitte Sie, einzutreten und dem Übereinkommen zuzustimmen.

Die Schweiz hat die Uno-Übereinkommen zur Terrorismusbekämpfung unterschrieben. Es ist eigentlich nur logisch, dass wir dieses europäische Übereinkommen ebenfalls unterzeichnen und ihm beitreten. Es liegt auf der gleichen Linie, die wir bereits gewählt und verfolgt haben. Ich möchte mich nicht in die eher theoretische und akademische Diskussion einmischen, die es jetzt zum Begriff des Terrorismus und zu ähnlichen Dingen gab. In der Praxis werden diese Fragen kaum vorkommen. Ich stelle fest, dass wir in unserem Strafrecht keine Veränderungen vornehmen müssen. Wir müssen keine zusätzlichen Bestimmungen erlassen, und wir werden auch in Zukunft unser Strafrecht so umsetzen, wie wir es bereits getan haben.

Hingegen kann ich feststellen, dass wir dieses Abkommen ohne Vorbehalte unterzeichnen und auch genehmigen wollen. Denn das zeigt die Ansicht unseres Landes, dass wir uns in die Reihe jener stellen, die sich ganz entschieden gegen den Terrorismus wenden, dass wir terroristische Akte nicht nur bei uns, sondern auch im Ausland nicht akzeptieren. Wir wollen auch unseren Beitrag dazu leisten, dass die Betreffenden vor Gericht gezogen werden können und für die Bevölkerung in unserem Land, aber auch im Ausland, mit dem wir durch dieses Übereinkommen kooperieren, eine entsprechende Sicherheit entstehen kann.