Raphaël Mahaim

Monsieur le conseiller fédéral, en français il y a ce dicton qui dit : "gouverner, c'est prévoir". Est-ce que vous diriez qu'en matière de lutte contre le réchauffement climatique, mettons sur ces dix dernières années, le Conseil fédéral a bien gouverné ?

Nous arrivons donc au terme de cette discussion importante, sur le dernier volet de la loi fédérale sur le soutien aux victimes de l'incendie de Crans-Montana du 1er janvier. Vous vous rappelez : dans ce projet 3, il s'agit des modalités de participation de la Confédération à cette fameuse table ronde.

Je le rappelle une fois encore : l'objectif de cette table ronde est de faciliter les accords amiables. Tout le monde est conscient du défi que cela représente, de la difficulté à la fois technique, juridique et émotionnelle d'aboutir à des accords amiables. Il y a toutefois un intérêt à ce que la Confédération participe à cette entreprise, car, d'une part, des arrangements permettront à toutes les personnes qui sortiront de la procédure d'obtenir un dédommagement ou des indemnisations assez tôt dans le processus plutôt que de devoir subir de longues et douloureuses procédures judiciaires. D'autre part, il y a un intérêt public évident à décharger les tribunaux valaisans et suisses qui, dans tous les cas, seront fortement sollicités pour le traitement des différents volets pénaux et civils des suites du drame de Crans-Montana.

J'en viens maintenant aux deux dernières divergences qui subsistent entre nos conseils. D'abord, à l'article 5a alinéa 1bis, il s'agit des différents principes que le Conseil des États a voulu ajouter lorsque le Conseil fédéral décide de sa participation à la table ronde, en d'autres termes des conditions posées pour la participation de la Confédération. La divergence porte sur la lettre f, qui stipule qu'en cas de litige, les tribunaux suisses sont compétents. C'est donc un ajout qui a été fait par le Conseil des États en première lecture, dont nous ne voulions pas dans notre conseil pour une raison très simple : nous ne voulions pas donner l'impression que cet article créerait une voie de droit qui n'existe par définition pas. Pourquoi n'y a-t-il pas de voie de droit dans le cadre de la table ronde ? Parce qu'il s'agit justement d'un espace transactionnel pour des discussions amiables. Aucune décision de la table ronde ne pourrait faire l'objet d'un quelconque recours. Il s'agissait donc pour nous de ne pas donner l'impression que cela pouvait être le cas avec l'ajout de cette disposition.

Votre Commission des affaires juridiques s'est réunie ce matin pour débattre de la divergence. Elle a longuement envisagé la possibilité de clarifier la formulation du Conseil des États. Finalement, par 19 voix contre 5 et 1 abstention, elle a décidé de se rallier à la décision du Conseil des États avec les précisions que je viens de donner et que je vais encore compléter. Il faut comprendre la lettre f comme l'une des conditions, des modalités ou l'un des principes à appliquer dans le cadre de la participation de la Confédération à la table ronde. En d'autres termes, lorsqu'il y aura des accords amiables, ces derniers prévoiront, en cas par exemple de litige sur l'exécution de l'accord ou sur l'interprétation, que les tribunaux suisses sont compétents et que le droit suisse est applicable. L'idée est d'éviter que l'exécution ou l'interprétation d'une transaction, si elles posent problème, soient débattues devant un tribunal étranger. Cela ne crée toutefois pas une voie de droit en tant que telle. C'est simplement un principe directeur pour le travail de la table ronde que de garder ceci à l'esprit et de prévoir dans les conventions transactionnelles l'idée selon laquelle les litiges sur l'exécution et l'interprétation des conventions seront traités devant les tribunaux suisses.

Voilà donc les explications pour lesquelles votre commission a finalement décidé ce matin de se rallier à la variante du Conseil des États, car, sur le fond, en réalité, nous partageons la même vision.

Je dis encore un mot sur la seconde divergence, qui porte sur les termes utilisés à l'article 6 concernant la manière d'organiser la table ronde. Il y avait une divergence rédactionnelle ou terminologique entre le Conseil des États, qui voulait que la présidence de la table ronde définisse les règles d'organisation après avoir consulté les participants, alors que nous voulions que la présidence définisse les règles d'organisation en collaboration avec les participants. Nous pouvons nous rallier à la formulation du Conseil des États par souci de pragmatisme et parce que cela reflète le travail fait par la table ronde. Le Conseil fédéral nous a dit ce matin que le président de la table ronde lui avait confirmé que cette formulation correspondait au travail effectué et lui convenait.

Je vous remercie de suivre votre commission, laquelle a elle-même suivi le Conseil des États.

Il s'agit de la dernière divergence au sujet de cette révision de la loi sur le Tribunal fédéral. Vous vous rappelez qu'il s'agit d'une petite révision qui porte sur des points dits techniques, avec peu d'enjeux politiques, après l'échec de la grande révision qui avait été envisagée il y a quelque temps.

Cette dernière divergence concerne un point technique qui a tout de même un certain nombre de conséquences sur les cantons. Cette divergence s'est maintenue au fil de nos débats entre le Conseil des États et notre conseil. Il s'agit de l'article 87 alinéa 1 de la loi relatif aux recours contre les actes normatifs - on parle des recours abstraits - et qui fixe une obligation de prévoir à l'échelle cantonale une instance précédente avant le recours direct au Tribunal fédéral. C'est, en d'autres termes, le principe de la double instance. Dans la loi, on connaît le principe selon lequel cette exigence de l'instance cantonale ne vaut pas pour les actes normatifs cantonaux. En d'autres termes, le choix est laissé à l'autonomie des cantons de prévoir un tribunal, une voie de droit interne aux cantons contre les actes normatifs cantonaux. Certains cantons le font, d'autres ne le font pas et, s'ils ne le font pas, alors il y a une voie de droit directe au Tribunal fédéral. Ce principe est connu.

Nous parlons d'une éventuelle exception à ce principe. Il s'agit de savoir s'il faut adopter ce même principe, cette même règle pour les actes normatifs communaux. Dans la variante initiale privilégiée par le Conseil fédéral et que nous avions soutenue, nous pensions qu'il était judicieux d'ajouter une règle selon laquelle le recours n'est pas directement recevable, donc au Tribunal fédéral, contre les actes normatifs communaux. Cela aurait poussé les cantons qui ne l'ont pas encore fait à introduire une voie de droit intracantonale contre les actes normatifs communaux. Le Conseil des États n'était pas du même avis. Les votes ont été assez serrés dans les deux conseils. Le Conseil des États estimait qu'il s'agissait d'une trop grande entorse à la libre organisation cantonale et que, pour les cantons qui n'ont pas encore fait le pas, cela aurait représenté un trop grand effort, vu le faible nombre de cas que l'on connaît chaque année.

Après avoir analysé les deux variantes et discuté de cette ultime divergence, notre commission vous propose de nous rallier à la décision du Conseil des États. Les arguments de fond subsistent, on les connaît, mais c'est par pragmatisme et par volonté de ne pas en faire un sujet trop complexe que notre commission a décidé, sans proposition contraire, de se rallier à la variante du Conseil des États.

Je l'ai dit, peu de cantons ne connaissent pas de voie de droit intracantonale. Si les chiffres que j'ai en tête sont corrects, il y a 17 cantons sur les 26 qui connaissent déjà un tel système, donc cette discussion ne concerne que peu de cantons, et surtout il n'y a que peu de cas par année de contestations directes d'actes normatifs communaux. On n'a donc pas à redouter une surcharge du Tribunal fédéral en raison de recours directs contre des actes normatifs communaux.

Voilà les raisons pour lesquelles notre commission vous propose, finalement, d'adhérer à la décision du Conseil des États.

Monsieur le conseiller fédéral, vous avez dit que le Conseil fédéral reconnaît la gravité de la problématique - en effet, ce sont des situations dramatiques -, mais qu'il ne fallait rien toucher aux normes, qu'il ne fallait pas investir dans une meilleure formation ou dans de meilleurs contrôles et que c'était uniquement à voir au cas par cas. Voyez-vous que ce type de réponse ne permet pas d'apporter des solutions ? En d'autres termes, comment pensez-vous que l'on peut réellement répondre au problème qui se présente dans la pratique avec ces situations dramatiques ?

La motion dont nous parlons aujourd'hui concerne la réorganisation du Tribunal pénal fédéral. L'initiative de cette discussion revient à la Commission des affaires juridiques du Conseil des États (CAJ-E), qui a élaboré cette motion l'année dernière, laquelle a été renvoyée par le plénum du Conseil des États lors de la session d'hiver 2025, sans opposition. La Commission des affaires juridiques de notre conseil a traité la motion lors de sa séance du 16 avril 2026. Elle propose, à l'unanimité, d'adopter cette motion.

Faisons d'abord un pas en arrière pour planter le décor sur l'historique de la discussion que nous avons aujourd'hui. Vous le savez, le Tribunal pénal fédéral est une institution judiciaire relativement jeune dans le paysage suisse. Son entrée en fonction - le démarrage de l'institution, si j'ose le dire ainsi - date du milieu des années 2000. À cette époque-là, il n'y avait pas de Cour d'appel, si bien que cette deuxième instance, encore plus jeune, a fait l'objet d'une réflexion encore plus récente. La Cour d'appel a commencé à oeuvrer pour la justice pénale fédérale à la fin des années 2010.

Pourquoi la Cour d'appel a-t-elle été créée, et que vise la motion dont nous discutons aujourd'hui ? La Cour d'appel a été créée, car il a été estimé, quelques années après l'entrée en vigueur de la nouvelle organisation judiciaire avec le Tribunal pénal fédéral, qu'il était nécessaire d'avoir une deuxième instance afin de traiter les appels contre les décisions de la première instance de la justice pénale fédérale. Mais à l'époque - et c'est un élément important pour comprendre la motion dont nous débattons aujourd'hui-, on estimait qu'il n'y aurait que peu d'affaires qui remonteraient en deuxième instance et qu'une cour d'appel située à Bellinzone, dans les mêmes locaux que le Tribunal pénal fédéral existant, ferait l'affaire. On ne s'est pas posé la question de façon complète et générale. Il faut dire aussi que le Tribunal fédéral et le Tribunal pénal fédéral, à l'époque, préconisaient cette variante en utilisant pour exemple toute une série de configurations où il est vrai, à l'étranger comme en Suisse, que les cours d'appel de deuxième instance dans la justice pénale sont organisées et situées dans les mêmes locaux que la première instance. Le Tribunal fédéral et le Tribunal pénal fédéral, à l'époque, n'y voyaient rien de fondamentalement problématique. Évidemment, cette situation, depuis lors, a fait l'objet d'une certaine quantité d'analyses et de critiques, à commencer par celles des Commissions de gestion des deux chambres, qui se sont penchées sur le fonctionnement de la justice pénale fédérale et ont constaté que la réunion, dans les mêmes bâtiments, sur le même site, quasiment deux portes l'une à côté de l'autre, si vous me passez l'expression, de la première instance et de la deuxième instance fédérale - donc, cette fameuse cour d'appel - n'était pas opportune. Sans pour autant désigner des situations concrètes où l'indépendance de la justice aurait été menacée - il est important de le dire : il n'y a pas eu d'affaire précise où l'indépendance était menacée -, tant pour ce qui relève de l'apparence d'indépendance que de l'organisation pénale fédérale, la réunion sur le même site et l'organisation conjointe de la justice pénale fédérale ont été critiquées par les Commissions de gestion en 2022 déjà.

La CAJ-E s'est également penchée sur ce questionnement. Elle a procédé à une visite sur place, à des auditions à Bellinzone, et est arrivée à la conclusion que cette fusion, cette organisation conjointe sur le même site, n'était plus opportune, notamment en raison de l'augmentation du nombre de cas déférés devant la Cour d'appel, et également en raison de la connotation internationale de la forte médiatisation de certaines affaires qui placent en effet la justice pénale fédérale devant de nouveaux défis. Par conséquent, la motion que nous vous soumettons aujourd'hui vise à améliorer l'indépendance de la deuxième instance - de la Cour d'appel - en proposant concrètement un nouveau lieu, ou en tous les cas un site distinct du site de la première instance pour la justice pénale fédérale.

Je vous remercie donc de faire bon accueil à cette motion, comme l'a fait la CAJ-N à l'unanimité.