Mehrwertsteuer für den öffentlichen Verkehr

Comme vous l'avez lu dans le rapport de la commission une forte minorité souhaite donner suite à l'initiative du canton de Zurich demandant un taux réduit de la TVA pour les transports publics.

La minorité de la commission souhaiterait que vous donniez suite à l'initiative afin de pouvoir clarifier, dans le cadre de la seconde phase, un certain nombre de points, entre autres les effets concrets sur les transports publics d'une réduction du taux de la TVA et d'une suppression de l'impôt préalable. La minorité demande également que soit examinée dans cette deuxième phase la proposition faite par la Commission des transports et des télécommunications de notre Conseil qui, dans son corapport, souhaitait geler le taux de la TVA.

Ce que l'on peut constater, c'est que plusieurs augmentations du taux de la TVA sont envisagées. On sait que ce taux, qui est encore de 7,5 pour cent, va augmenter à 7,6 pour cent dès le 1er janvier 2001 et qu'il pourrait encore monter dans l'avenir à 10 ou à 12 pour cent. On sait également que chaque augmentation du taux de la TVA entraîne une hausse du prix des transports publics et par conséquent, vu la faible élasticité de la demande dans ce domaine, il entraîne aussi un exode possible des clients des transports publics vers les transports individuels. Il s'agirait donc, si on ne veut pas assister à une baisse de la compétitivité des transports publics, de limiter le taux de la TVA sur ces transports.

[PAGE 1087] Il existe pour cela deux variantes. Soit on baisse le taux de 7,5 à 3,5 ou à 4 pour cent, soit on le gèle à 7,6 pour cent pour l'avenir - solution qui nous paraît la meilleure. Cela éviterait que les transports publics n'aient à pâtir des futures hausses du taux ordinaire de la TVA. Ce qu'il faut savoir, c'est que le taux de 7,6 pour cent serait comparable au taux appliqué aux transports publics dans certains pays de l'Union européenne, en ce qui concerne ceux qui ont effectivement des taux de TVA pour lesdits transports publics, puisque vous savez sans doute que certains pays exonèrent totalement les transports publics sur longue ou courte distance.

La minorité de la commission partage donc la position de la Commission des transports et des télécommunications de notre Conseil, qui recommande de geler le taux de TVA à 7,6 pour cent en estimant qu'une augmentation des prix qui serait liée aux augmentations prévues du taux de la TVA iraient à l'encontre des efforts importants déployés dans ce pays pour favoriser les transports publics.

En effet, on peut dire actuellement que la situation est pour le moins paradoxale puisque la Confédération reprend d'une main ce qu'elle donne de l'autre. D'un côté, elle favorise les transports publics en payant des subventions, certes pas toute seule puisque les cantons et les communes y participent, mais d'un autre côté elle prélève une TVA. Il serait donc normal d'avoir un taux réduit, ce qui éviterait que l'on ait des subventions plus élevées de la part de la Confédération, des cantons et des communes. Il s'agit d'une sorte de cercle vicieux, puisque l'on sait que toute hausse de la TVA augmente le déficit des transports publics, puisqu'on assiste très souvent à une baisse de fréquentation, donc à une baisse du chiffre d'affaires.

Souvent, en plus de cela, le déficit augmente et de ce fait on augmente les subventions. Ce cercle vicieux à nos yeux n'est plus acceptable. Ce taux bloqué deviendrait donc à la prochaine augmentation de la TVA, après celle à 7,6 pour cent, un taux spécial. Je sais que cela gêne certains, notamment le Conseil fédéral qui a toujours prôné l'universalité des taux.

J'aimerais toutefois vous rappeler que lorsqu'il s'est agi par exemple de l'hôtellerie, tous ces beaux principes ont été oubliés, et le taux en ce qui concerne ce secteur économique a bel et bien baissé. Si on admet que l'hôtellerie a besoin d'un taux réduit, à notre sens les transports publics en ont également grandement besoin.

En conclusion, la minorité de la Commission de l'économie et des redevances vous demande de donner un signal positif en faveur des transports publics et de donner suite en première phase à cette initiative du canton de Zurich. Cela permettrait en outre au Conseil des Etats, qui n'a pas donné suite à l'initiative à une courte majorité, de revoir sa position, et cela nous donnerait la possibilité d'examiner cette initiative en deuxième phase, quitte à ne retenir que le blocage du taux à 7,6 pour cent en abandonnant toute idée de baisse du taux ou de déduction totale de l'impôt préalable.

Le canton de Zurich nous propose donc une exonération partielle de la TVA pour les transports publics ainsi qu'une possibilité de déduire la totalité de l'impôt préalable.

C'est idée en soi n'est pas nouvelle puisqu'elle a déjà été débattue lors des travaux concernant la nouvelle loi sur la TVA et que notre Parlement a tranché négativement face à cette proposition. Nous avons aussi eu l'occasion de traiter une motion Leuenberger (96.3480) qui proposait également l'exonération de la TVA; le Conseil fédéral, quant à lui, proposait le rejet de cette motion. La majorité de votre commission propose également de ne pas donner suite à cette initiative pour les raisons suivantes, il y a en fait plusieurs types d'arguments qui peuvent être évoqués.

Tout d'abord la cohésion des décisions de notre Parlement. Je l'ai dit tout à l'heure, le débat a eu lieu à plusieurs reprises et à chaque fois notre Parlement s'est exprimé contre cette exonération des transports publics. Serait-il sage, au moment où la nouvelle loi sur la TVA n'est pas encore entrée en vigueur, de déjà modifier celle-ci sur un point essentiel? Ceci irait tout simplement à l'encontre la sécurité du droit.

Deuxième type d'argument que l'on peut évoquer: les raisons de politique générale. Aujourd'hui, l'on demande aux collectivités publiques de pouvoir se déterminer avec une vérité sur les prix. Une réduction de TVA est en contradiction avec cette notion de transparence, cette notion de vérité des prix. Il est nécessaire, pour mener de bonnes politiques, de connaître le coût exact des prestations qui sont fournies, les coûts réels. La proposition zurichoise va à l'encontre de cette transparence. Il est en effet tout à fait souhaitable de dissocier nos politiques. D'un côté, une politique fiscale, qui impose les citoyens et les entreprises de ce canton, de ce pays, avec pour but de faire rentrer de l'argent dans les caisses afin que les collectivités publiques puissent mener leur politique. De l''autre, les politiques des transports publics que nous soutenons à l'aide de subventions. Il s'agit de ne pas confondre imposition et non-subvention.

Il s'agit également d'éviter des problèmes de distorsion de la concurrence: la proposition zurichoise propose que cette concurrence soit traitée de façon quelque peu négative. Ainsi, les transports publics seraient prétérités au cas où il serait donné suite à cette initiative.

Troisième type d'argument que l'on peut évoquer: l'aspect financier de cette proposition avec des pertes significatives pour la Confédération. Ainsi une TVA réduite à 2,3 pour cent signifierait une perte de l'ordre de 210 à 230 millions de francs par an, alors qu'une déduction de l'impôt préalable conduirait à une perte de 120 à 130 millions de francs par an.

Dernier type d'argument: difficulté d'application de cette proposition. En effet, quel traitement faudrait-il appliquer aux entreprises de transports collectifs privés, par exemple les bus scolaires? Devraient-ils être exonérés de la TVA, oui ou non? Ensuite, ce taux de TVA réduit s'appliquerait-il aussi aux transports publics de marchandise par train ainsi qu'aux transports privés, de façon à éviter les problèmes de concurrence? Cette question-là n'est pas résolue à l'heure actuelle. Il est clair que les personnes soutenant cette initiative nous parleront, comme ça a été fait tout à l'heure, de la situation dans les pays européens avec des taux de faveur. Nous répondons à cela que notre pays a une indépendance en la matière et que nous ne sommes pas en concurrence avec les autres systèmes de transports publics étrangers.

Autre argument évoqué par les personnes soutenant cette initiative, à savoir le fait qu'il est peut-être peu judicieux de donner d'une main des subventions et de l'autre main ponctionner par la TVA. Encore une fois, je reviens sur cet argument de base à savoir bien différencier nos deux politiques: une politique pour les transports publics avec des subventionnements et une politique fiscale.

Plusieurs instances se sont déjà penchées sur cette question, notamment votre Commission des transports et des télécommunications qui, par corapport, vous propose en fait de geler le taux de la TVA et est opposée aux déductions de l'impôt préalable. Le Conseil des Etats va dans la même direction que votre commission, à savoir le refus de donner suite à cette initiative.

C'est la raison pour laquelle votre commission, par 10 voix contre 8, considérant que la question a été largement traitée, que l'initiative du canton de Zurich manque de transparence, vous demande de ne pas y donner suite.

Erstens hat man in der EU höhere Mehrwertsteuern, und zweitens muss es noch lange nicht richtig sein, nur weil die Nachbarländer höhere Sätze haben und dann befreien.

Herr Kaufmann, Sie argumentieren, dass es aus wettbewerbstechnischen Gründen nicht sinnvoll ist, hier für die Mehrwertsteuer eine Ausnahme zu machen. Wie erklären Sie sich, dass der öffentliche Verkehr in allen europäischen Ländern entweder von der Mehrwertsteuer befreit ist oder dass für den öffentlichen Verkehr dort nur der halbe Mehrwertsteuersatz erhoben wird?

Die Standesinitiative Zürich fordert eine Ermässigung des Mehrwertsteuersatzes für den öffentlichen Verkehr. Gleichzeitig fordert die Initiative den vollen Vorsteuerabzug, der ja derzeit wegen der Subventionierungen des öffentlichen Verkehrs gekürzt wird.

Die WAK hat mit 10 zu 8 Stimmen beschlossen, dieser Standesinitiative keine Folge zu geben, gleich wie der Ständerat, der diese Initiative mit 19 zu 14 Stimmen abgelehnt hat. Eine Minderheit beantragt, der Standesinitiative Folge zu geben.

Welches waren die Gründe für die Ablehnung? Die Annahme der Initiative hätte beträchtliche Steuerausfälle von 280 bis 460 Millionen Franken zur Folge, je nachdem, welchen Sondersatz man verwenden würde, 3,5 oder 2,3 Prozent. Davon gehen für den Vorsteuerabzug 120 bis 130 Millionen Franken verloren.

Wir gehen davon aus, dass eine Begünstigung des öffentlichen Verkehrs zu gravierenden Wettbewerbsverzerrungen führen würde. Die Kostentransparenz würde massgeblich gestört. Wir befürworten eine klare Trennung zwischen der Besteuerung und den Subventionen. Es wäre auch sehr schwierig, den öffentlichen Verkehr wirklich fair [PAGE 1086] abzugrenzen, weil es heute sehr viele Mischformen gibt. Es wäre zum Beispiel nicht klar, ob man die konzessionierten Fluglinien mit Linienflügen wie die Swissair, die Bergbahnen, aber auch private Postautohalter oder private Schultransporte befreien müsste.

Noch schwieriger ist die Unterscheidung im Gütertransport: Stückgutverkehr würde dann vielleicht als öffentlicher Verkehr betrachtet, Kiestransporte, wo der ganze Zug durch ein Unternehmen betrieben wird, als Privatverkehr - und das Ganze wird noch komplizierter, wenn die Schienen einmal auch für ausländische Transportunternehmen öffentlich zugänglich sein werden.

Die Kommission kann sich auch nicht mit der Idee anfreunden, der Mehrwertsteuersatz sei einzufrieren, wie dies beispielsweise im Mitbericht der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen in Betracht gezogen wird: Denn die Mehrwertsteuer für den öffentlichen Verkehr hat wirklich keinen Zusammenhang mit der internationalen Wettbewerbsfähigkeit, weil ja keine Konkurrenz beispielsweise zwischen einem Tram in Zürich und einem Bus in Köln besteht.

Die Minderheit weist auf die negativen Auswirkungen der Mehrwertsteuer auf die Nachfrage hin. Dies hat sicher zugetroffen, ist aber für uns kein genügendes Gegenargument, um den öffentlichen Verkehr von der Mehrwertsteuer zu befreien.

Deshalb empfehle ich Ihnen im Namen der WAK, der Standesinitiative Zürich keine Folge zu geben.

Das Anliegen dieser Standesinitiative wurde in beiden Räten im Zusammenhang mit dem Mehrwertsteuergesetz und auch in den Kommissionen während Stunden diskutiert. Ich bin deshalb etwas überrascht, dass man es hier wieder grundsätzlich aufrollt. Alles, was z. B. Herr Maissen gesagt hat, ist in der Kommission - ich übertreibe nicht - während Tagen diskutiert worden. Ich sehe nicht, dass die Situation heute anders wäre als damals.

Bezüglich des Urteils der Eidgenössischen Steuerrekurskommission: Man hätte diese Fragen vielleicht im Zusammenhang mit der Mehrwertsteuer aufwerfen können, auf der Verordnung basierend, auch die Verfassungsmässigkeit. Aber in der Zwischenzeit - Sie können das in den Materialien nachlesen - hat der Gesetzgeber diese Frage eindeutig, mathematisch gesprochen, geklärt. Damit besteht hier für mich nicht der Hauch eines Zweifels.

Ich bin auch davon überzeugt: Das Bundesgerichtsurteil wird hoffentlich in nicht allzu ferner Zeit vorliegen, und eine Normenkontrolle des Bundesgerichtes für Gesetze kennen wir ohnehin nicht. Was immer früher war: Jetzt ist das Gesetz eindeutig. Das war der Wille des Gesetzgebers; ich habe das hier so dargelegt und auch zuhanden der Materialien erklärt. Sie können das alles dort nachlesen.

Zum Anliegen selber: Es ist klar - Herr Leuenberger hat es gesagt; das Problem wird bei jeder Mehrwertsteuererhöhung wieder auftauchen -, dass es grundsätzlich unangenehm ist, besteuert zu werden. Alle wollen Ausnahmen. Ich muss Ihnen ehrlich sagen, dass ich mich auch ein bisschen dazu verpflichtet fühle, Hüter des Grundsätzlichen zu sein. Wenn Sie nur noch Ausnahmen machen, müssen wir keine solchen Gesetze mehr machen. Das Paradox, auf welches einige, so z. B. Frau Berger, hingewiesen haben, wonach der Staat auf der einen Seite subventioniert und auf der anderen Seite wieder Steuern einzieht, mag auf den ersten Blick schon bestehen. Aber gerade das zeigt, dass die ganzen Fördermassnahmen über Steuern letztlich intransparent sind.

Wir kennen viele solche Effekte. Ich habe im damaligen EMD zugestimmt, dass man den Treibstoff besteuert, weil alle für den Treibstoff Steuern zahlen müssen. Wir erhoben die Mehrwertsteuer, früher die Umsatzsteuer, auch auf Rüstungsgütern, obschon das Steuergelder sind, mit denen das bezahlt wird. Wenn man anfängt, diese Mischung zu machen, gibt es letztlich nirgends mehr Transparenz darüber, was besteuert ist und was nicht - und es gibt neue Bruchstellen. So gesehen muss man in Kauf nehmen, dass man vielleicht hier etwas subventioniert und dort wieder wegnimmt. Das gehört zum System, sonst entsteht ein Durcheinander, bei dem keiner mehr weiss, aus welcher Tasche wer was nimmt.

Die Steuergesetze sind eben keine Subventionsgesetze, sondern es geht um eine allgemeine Umsatzbesteuerung nach dem Mehrwertsteuerprinzip, die wir durchsetzen wollen. Deshalb sollten wir möglichst wenige unterschiedliche Steuersätze haben, damit das Ganze transparent bleibt. Hätten wir überhaupt nur einen Steuersatz - vielleicht einen tieferen -, hätten wir viele Bruchstellenprobleme und viele komplizierte Abgrenzungen nicht. Wir sollten keine neuen solchen Bruchstellen schaffen.

Nun ist dem Bundesrat klar, dass der öffentliche Verkehr Förderung braucht - deshalb auch die Subventionen -, wir sollten aber reduzierte Sätze grundsätzlich nur dort anwenden, wo wirklich der tägliche Bedarf betroffen ist und sozialpolitische Gründe eine Privilegierung unabdingbar machen; wir sollten dies möglichst wenig tun. Bezüglich der Hotellerie bin ich auch der Meinung, das sei eine Ausnahme, die fragwürdig ist; verstehe sie aber auch.

Ich habe Verständnis für das Argument, wonach wir hier jetzt zustimmen müssen, damit vielleicht später einmal ein Sondersatz eingeführt werden kann. Ich muss diesbezüglich einfach warnen: Natürlich kann man bei jeder Erhöhung - es werden wahrscheinlich bei der Mehrwertsteuer noch Erhöhungen kommen - wieder darüber sprechen. Wir werden uns bei der neuen Bundesfinanzordnung dann darüber unterhalten müssen, wie viele Sondersätze wir überhaupt zulassen wollen.

Ich hätte Bedenken, wenn man bei einer nächsten Steuererhöhung sagen würde, wir liessen den Satz beim öffentlichen Verkehr stehen. Dann hätten wir den Sondersatz ganz unten für Bücher und Lebensmittel, den zweiten Sondersatz hätten wir für die Hotellerie, den dritten Sondersatz für diesen oder jenen Bereich, und schliesslich hätten wir noch den Normalsatz. Dann hätten wir mindestens vier Steuersätze, und das sollten wir vermeiden. Wenn irgendwo etwas gemacht werden soll, müsste man sich auf einen schon existierenden Sondersatz beschränken. Wir möchten Ihnen vorschlagen, eher weniger als mehr Sondersätze zu machen.

Abschliessend: Wenn es Änderungen gibt, sind Sie immer frei, andere Lösungen zu treffen und das Problem wieder neu anzuschauen. Ich will nicht alles wiederholen, was gesagt worden ist. Ich sage das, wenn Herr Leuenberger Ernst zurückkommt. Herr Leuenberger, Sie wollten Stimmende suchen gehen! In dem Fall muss ich Sie noch etwas beschäftigen. (Heiterkeit)

Der Vergleich, den Sie zum Abbau der Subventionen im Regionalverkehr gemacht haben, ist nicht wirklich gut. Das hat nicht direkt damit zu tun. Denn es besteht doch ein Unterschied zwischen dem Finanzausgleich und dem "runden Tisch". Beim "runden Tisch" war es in der Tat eine Sparmassnahme und damit eine Überwälzung auf die Kantone. Die Meinung war, dass die früheren hohen Sätze, 75 Prozent, Fehlanreize gaben. Wenn sie von Bundesbern so viel Geld erhält, wird eine Region überinvestieren und nicht nach Bedürfnis investieren, weil es sie nichts kostet; es kostet nur ein Viertel. Es ist besser, wenn Sie Anreize haben - wir müssen es ja subventionieren -, die der Region selber mehr Eigenverantwortung überbinden.

Beim neuen Finanzausgleich ist der Unterschied, dass die Kantone die Mittel zurückerhalten, wenn wir Verlagerungen machen. Denn der neue Finanzausgleich ist keine Sparübung zugunsten des Bundes und zulasten der Kantone, sondern eine Übung, die den Kantonen mehr Freiheit geben will, und die Kantone werden die Mittel dafür haben. Es liegt dann bei ihnen, auch politisch zu entscheiden. Ich weise immer darauf hin, dass die Kantone auch Parlamente, Verfassungen, Initiativen und Referenden haben; man kann ihnen durchaus zutrauen, dass sie ihre eigenen Probleme so lösen, wie es den Präferenzen ihrer Bürgerinnen und Bürger entspricht.

Ich will nicht alles wiederholen, was gesagt worden ist. Ihr Kommissionspräsident Wicki hat ein Ungleichgewicht in Bezug auf die Voten festgestellt. Ich hoffe, dass sich das dann nicht bei der Abstimmung so niederschlägt. Er hat es zutreffend geschildert: Wir fürchten eine Wettbewerbsverzerrung beim Güterverkehr, wir sollten keine zusätzlichen Verzerrungen machen. Aber auch beim Personenverkehr besteht die Problematik, es gäbe auch ganz heikle Abgrenzungsprobleme: Ist das dann z. B. für gewisse Bergbahnen, Skilifte, für dieses oder jenes, für den Linienflugverkehr, für Dampfschifffahrten auf dem Vierwaldstättersee gerechtfertigt? Sind sie sondersatzwürdiger Grundbedarf oder etwas anderes? Das alles sollten wir unterlassen. Die entsprechenden Zahlen der Steuerausfälle sind genannt worden.

Noch zur Situation in der Europäischen Union:

Diese lässt in der Tat Mittelwerte zu. Wenn ich das gewichtete Mittel nehme, sehe ich, dass einige Staaten über unserem jetzigen Normalsatz liegen und dass nur Luxemburg ein [PAGE 465] Ausreisser nach unten ist. Wenn wir Sätze von 15 Prozent hätten, müssten wir das Problem grundsätzlich anschauen; so viel Verständnis hätte ich dann schon. Aber bei unseren heutigen Sätzen ist das, glaube ich, nicht notwendig.

Zum Problem des Vorsteuerabzugs: Es gibt grundsätzlich zwei Systeme. Für die EU steht das eine im Vordergrund - die Eidgenössische Steuerrekurskommission und Herr Maissen haben es herangezogen -, sie lässt aber das System, das die Schweiz gewählt hat, zu. Die Steuerausfälle würden übrigens auch bei diesem System etwa 130 Millionen Franken betragen.

Die EU unterscheidet hauptsächlich zwischen unechten und echten Subventionen. Dazu gibt es Gerichtsliteratur und lange Kriterienkataloge. Man macht einen Riesenzirkus, hat ständig Abgrenzungsprobleme - und schliesslich hat das Ergebnis etwas Willkürliches an sich.

Das ist der Grund, weshalb wir das Problem von der anderen Seite anpacken wollen, statt gewisse Subventionen mitzubesteuern, die eben Preis ersetzenden Charakter haben. Die Eidgenössische Steuerrekurskommission hat eine Meinung; man kann in guten Treuen eine andere haben. Um einen tieferen Preis zu ermöglichen, gibt man die Subvention, die somit Preis ersetzend ist und gemäss EU besteuert werden müsste.

Wir wollen dies nicht, sondern wir sagen: Die Subvention wird nicht besteuert, dafür kann die Vorsteuer nicht abgezogen werden. Das ist ein einfaches, handhabbares System. Es ist zwar etwas grobschlächtig, aber es schafft sehr viel weniger Ärgernisse, weil man nicht - wegen eines nicht sehr grossen Unterschiedes - ständig alles auseinander klauben muss.

Das sind die Gründe, die den Bundesrat bewegen, Sie zu bitten, einen Entscheid, den Sie mit klaren Mehrheiten und nach langen Diskussionen und Kommissionsarbeiten getroffen haben, nicht nach einem Jahr und schon vor Inkrafttreten wieder über den Haufen zu werfen, sondern jetzt einmal dabeizubleiben.

Herr Maissen hat darauf hingewiesen, dass man dieses System aufgrund der Verordnung schon früher eingeführt hat. Da hat er selbstverständlich Recht. Aber wir haben doch einige Jahre damit gelebt, und Sie haben es vor kurzer Zeit bekräftigt.

Wir möchten Ihnen empfehlen, dieser Standesinitiative keine Folge zu geben.

Wie ich bereits betont habe, ist auch die deutliche Kommissionsmehrheit der Meinung, dass der öffentliche Verkehr förderungswürdig ist und gefördert werden soll. Aber die Unterstützung kann nicht über Steuerkürzungen erfolgen, denn die Unterstützung muss transparent sein. Das wäre sie nicht, wenn dieses System angewendet würde. Das können Sie in den Diskussionen im Nationalrat und auch in diesem Rat im Zusammenhang mit dem Mehrwertsteuergesetz nachlesen; dieses Thema wurde abgehandelt.

Herr Maissen hat einen Entscheid der Eidgenössischen Steuerrekurskommission angeführt, worin gesagt wird, es stelle sich die Frage, ob das, was da gemacht worden sei, [PAGE 464] verfassungswidrig sei. Wir haben diese Frage in der Kommission auch diskutiert und sie zudem der Verwaltung unterbreitet. Die Verwaltung hat meines Erachtens zu Recht erklärt, das sei kein höchstrichterliches Urteil, sondern nur ein Entscheid der Eidgenössischen Steuerrekurskommission. Bevor wir in diesem Punkt einen höchstrichterlichen Entscheid, also einen Bundesgerichtsentscheid haben, müssen wir das Gesetz nicht schon ändern, bevor es überhaupt in Kraft getreten ist.

Deshalb bitte ich Sie nochmals, der klaren Mehrheit der Kommission zuzustimmen.

J'apporterai le soutien d'une voix romande à l'initiative du canton de Zurich. Je demande que cette étude puisse avoir lieu et que nous puissions en connaître les résultats. Il me semble juste de demander que les transports publics bénéficient d'un taux réduit en matière de taxe sur la valeur ajoutée. Comme la minorité de la commission, je trouve assez paradoxal que la Confédération subventionne les transports publics et que, d'un autre côté, elle les frappe d'un impôt comme n'importe quelle autre activité ou entreprise privée.

Es gibt verschiedene Einwände gegen diese Standesinitiative, und wir als entschlossene Minderheit sind natürlich erfreut, dass uns nun auch Frau Spoerry unterstützt. Ein Einwand ist, dass das Gesetz erst in Kraft treten werde und dass das Vorhaben zu kurzfristig anberaumt sei. Ich erinnere Sie daran, dass das System der Vorsteuerabzüge bereits 1994 mit der Verordnung in die Praxis umgesetzt wurde. Damit kann nicht von einer übertriebenen Hektik gesprochen werden, wenn es in diesem Bereich effektiv Probleme gibt. Wie Herr Leuenberger Ernst schon ausführte, stellt sich natürlich die grundsätzliche Frage, ob ein Problem besteht oder nicht.

Im Grunde genommen sind bei dieser Fragestellung zwei Bereiche zu unterscheiden: Beim einen geht es um die verkehrspolitische Frage. Ich bin der Ansicht - ich habe diesen Vorschlag in der Kommission auch eingebracht -, dass man dazu eine Stellungnahme der KVF hätte einholen sollen. Das wäre durchaus sinnvoll gewesen. Beim zweiten zu beachtenden Bereich geht es um den Charakter des Vorsteuerabzugs. Ich bin etwas enttäuscht vom Bericht, weil nichts über die Diskussion dieser Frage darin steht, denn es gibt neue Elemente aufgrund von Entscheiden aus jüngster Zeit.

Wir befinden uns hier mitten in einer Thematik, die wir in der Kommission bei der Beratung des Mehrwertsteuergesetzes eingehend besprochen haben. Heute wird gesagt, der Gesetzgeber sei dem Prinzip der Kürzung des Vorsteuerabzugs bei Ausschüttung von Subventionen gefolgt. Warum tat der Gesetzgeber respektive die Kommission dies? Das geschah natürlich aufgrund der Beratung durch die Verwaltung.

Ich bin heute verunsichert darüber, ob diese Option richtig war. In einem Entscheid der Eidgenössischen Steuerrekurskommission vom 2. Februar 1999, in dem es u. a. um die Lötschbergbahn, den Regionalverkehr Bern-Solothurn und den Zürcher Verkehrsverbund geht, wird nämlich das ganze System auch in verfassungsrechtlicher Hinsicht hinterfragt. Wenn ich die Eidgenössische Steuerrekurskommission richtig verstehe, bezeichnet sie es als falsch, die Subventionen als Grundlage zu nehmen, um den Vorsteuerabzug zu gewähren. Im Entscheid wird sinngemäss denn auch gesagt, dass dies nicht der Wille des Verfassunggebers gewesen sei.

Nach der Lektüre der sehr ausführlichen Begründung, die die Steuerrekurskommission zu ihrem Entscheid gibt - der Vorsteuerabzug sei bei den entsprechenden Verkehrsunternehmen nicht korrekt -, muss dem zweiten Bereich, der durch die Standesinitiative beschlagen wird, genauere Beachtung geschenkt werden. Ich gebe Ihnen einige von der Eidgenössischen Steuerrekurskommission angeführte Gründe an:

Die Steuerrekurskommission kommt zur Auffassung, dass die Subventionen, die heute im Verkehrsbereich gesprochen werden, nicht als Entgelt betrachtet werden können, da es nicht um eine Leistung und eine Gegenleistung gehe. Damit - das ist nun das Entscheidende - stehen diese Subventionen ausserhalb des Geltungsbereiches des Mehrwertsteuergesetzes. Die Steuerrekurskommission kommt deshalb zum Schluss: Wenn man eine Kürzung des Vorsteuerabzugs macht, wie es jetzt vorgenommen wird, entstehe damit eine neue Steuer, und dafür fehle die Verfassungsgrundlage. Ich meine deshalb, dass diese Fragen im Zusammenhang mit der Initiative des Kantons Zürich unbedingt abgeklärt werden müssen.

Ein anderes, sehr interessantes Argument, das gegen die Kürzung des Vorsteuerabzugs spricht, ist das Element der Zufälligkeit. Das wurde auch vom Vertreter des Kantons Zürich in der Kommission dargelegt. Er sprach zudem auch von einem Zirkelschluss: dass mit dem Vorsteuerabzug wieder eine Schwächung der Finanzsituation der Unternehmen entstehe, und wegen dieser Belastung seien wieder mehr Subventionen nötig. Wenn man das System der Vorsteuerabzüge konsequent anwenden würde, müssten auch andere Zuwendungen, die ausserhalb des Geltungsbereichs der Mehrwertsteuer liegen, in das System der Vorsteuerabzüge hineingenommen werden, weil sonst der Effekt einer Willkür entsteht, wie es von der Steuerrekurskommission festgestellt worden ist. Die Rechtsgleichheit werde dadurch verletzt. Ein anderer Grund sei schliesslich, dass durch die unterschiedliche Belastung der Unternehmungen der Grundsatz der Wettbewerbsneutralität verletzt werde.

Diese verschiedenen Überlegungen zeigen, dass hier eine Problematik besteht, die durchleuchtet werden muss. Damit ist auch die Frage im positiven Sinne beantwortet, ob mit dieser Standesinitiative ein echtes Problem aufgeworfen wird oder nicht.

Daher bin ich mit der Minderheit der Meinung, dass man der Standesinitiative Zürich Folge geben soll.

Die dritte Stimme - neben den Kollegen Leuenberger und Maissen -, die in der Kommission bei der Standesinitiative Zürich für Folge geben abgegeben wurde, stammte von mir; dazu stehe ich auch heute noch. Zwar teile ich die Meinung der Mehrheit, dass es nicht angeht, im Bereich des öffentlichen Verkehrs das Mehrwertsteuergesetz wieder abzuändern, bevor es überhaupt in Kraft getreten ist. Wir haben die Pro- und Kontra-Argumente zu dieser Frage ausführlich diskutiert und einen bewussten Entscheid getroffen. Andererseits bin ich der Auffassung, dass die Mehrwertsteuerbelastung des öffentlichen Verkehrs in Zukunft das heutige Niveau nicht überschreiten sollte. Alle EU-Länder kennen für den öffentlichen Verkehr einen Sondersatz - Sie haben die entsprechende Liste in Ihren Fächern vorgefunden -, der im Schnitt wohl etwa den bei uns heute noch geltenden 7,5 Prozent entspricht. Aus diesem Grunde sollten wir hier mit der EU gleichziehen. Die Standesinitiative Zürich gäbe Gelegenheit, darüber zu diskutieren und einen Entscheid mit Bezug auf die künftige Belastung des öffentlichen Verkehrs mit der Mehrwertsteuer zu treffen.

Das ist der Grund, weshalb ich die Standesinitiative meines Kantons unterstütze und ihr Folge geben möchte. Sollten Sie gemäss Antrag der Kommissionsmehrheit der Initiative keine Folge geben, so würden die Standesvertreter des Kantons Zürich einen Vorstoss einreichen, der die vorgängig dargestellte Zielrichtung beinhalten würde, nämlich die Stabilisierung der Mehrwertsteuer auf dem heutigen Niveau für den öffentlichen Verkehr.

Ich darf Ihnen im Namen einer kleinen, aber entschlossenen Minderheit beantragen, der Standesinitiative Zürich Folge zu geben. Vielleicht ist es hilfreich, wenn ich mir erlaube, ganz kurz das Verfahren bei der Behandlung von Standesinitiativen in Erinnerung zu rufen. Sie geschieht in zwei Phasen.

1. In der Phase der Vorprüfung, in welcher wir uns befinden, sind zwei Hauptfragen zu beantworten: Ist etwas in der Richtung des Vorstosses in der Verwaltung oder im Parlament im Gang? Zweitens: Ist das aufgeworfene Problem ein echtes Problem, besteht also Handlungsbedarf?

2. In der zweiten Phase ist nach unserer Satzung die dritte Frage - jene nach den zu ergreifenden Massnahmen, nach dem zu beschreitenden Weg - zu diskutieren, wiewohl sich die beiden Dinge nicht strikte trennen lassen, wie auch die Kommissionsberatung gezeigt hat.

Zur ersten Frage: Im Bericht wird festgehalten - und ich opponiere dem nicht -, dass zurzeit weder im Parlament noch in der Verwaltung Anstrengungen in der Richtung dieses Vorstosses im Gange sind; es ist auch keine Volksinitiative unterwegs. Zu Recht wurde festgestellt, dass diese Frage in den vergangenen Jahren diskutiert und entsprechende Entscheide getroffen worden sind.

Ich erlaube mir hier die Zwischenbemerkung, dass vor wenigen Viertelstunden in diesem Saal dargelegt worden ist, dass Gesetze gelegentlich nach zwei, drei Jahren bereits komplett überholt werden müssen. Ich möchte dieser "Revisionitis" zwar nicht das Wort reden, aber wenn neue Situationen eintreten, dann hat das zu geschehen.

Die Frage des Handlungsbedarfs bejahe ich eindeutig. Dafür führe ich ein verkehrspolitisches Argument ins Feld: Der öffentliche Verkehr befindet sich in härtester und zunehmender Konkurrenz; die Erhöhung der Billettpreise im Personenverkehr anlässlich der Einführung der Mehrwertsteuer hat Auswirkungen gezeigt, die nicht im Sinne der vom Volk und vom Parlament getragenen Verkehrspolitik sind. Das hatte Auswirkungen auf die Kundschaft.

Die Förderung des öffentlichen Verkehrs ist ein hohes verkehrspolitisches Ziel. Wenn heute gesagt wird, es sei ein Sündenfall, über fiskalische Massnahmen Verkehrsförderung betreiben zu wollen, darf ich in aller Bescheidenheit daran erinnern, dass wir seinerzeit in harten Kämpfen in beiden Kammern des Parlamentes beschlossen haben, die damaligen Treibstoffzölle - heute Mineralölsteuer genannt - den konzessionierten Transportunternehmungen zurückzuerstatten. Diese Massnahme haben beide Kammern des eidgenössischen Parlamentes gegen den erbitterten Widerstand des damaligen Finanzministers aufrechterhalten und durchgesetzt.

Es gibt sodann ein finanzpolitisches Argument, das nicht gering zu schätzen ist und in letzter Zeit noch verstärkte Bedeutung gewonnen hat: Die öffentliche Hand - Bund, Kantone, zum Teil auch die Gemeinden - fördert den öffentlichen Verkehr mit erheblichen Mitteln. Es wirkt paradox, wenn de facto ein Teil der Subventionen, der Unterstützungen, der Abgeltungen, die bezahlt werden, via Steuern wieder zurückgeholt werden.

Diese Situation erhält neuerdings einen föderalistischen Finanzverteilungsaspekt. Sie erinnern sich: Am "runden Tisch" ist vereinbart worden, dass die Bundesmittel zur Förderung des regionalen Personenverkehrs, die ja Teil des öffentlichen Verkehrs sind, von durchschnittlich 75 Prozent auf 68 Prozent zurückgenommen werden. Damals hat man gesagt, dass die Kantone in die Bresche zu springen haben, und einige Kantone haben auch feierlich erklärt, dies tun zu wollen. Bisher gibt es keinen Grund zur Annahme, sie hätten das nicht getan. Eine gewisse Umverteilung der Lasten ist aber festzustellen.

Nun geht diese Geschichte aber weiter, denn das Projekt des neuen Finanzausgleichs (NFA) nimmt diese Thematik der Bundesbeiträge an den regionalen Personenverkehr wieder auf. Das sind derzeit immerhin rund 1,2 oder 1,3 Milliarden Franken pro Jahr, die aus der Bundeskasse fliessen. Der NFA schlägt vor, die durchschnittliche Subventionierung bzw. Abgeltung sei von 68 bis gegen 50 Prozent - mittel- bis längerfristig sogar unter 50 Prozent - hinunterzufahren. Das heisst auch hier: Die Kantone hätten in die Bresche zu springen. Vermutlich haben auch Sie hier Stimmen gehört - ich habe die Stimme des solothurnischen Bau- und Verkehrsdirektors gehört, der auf eine entsprechende Frage klar geantwortet hat, unter diesen Bedingungen müsse er das Verkehrsangebot im Kanton Solothurn wesentlich ausdünnen.

Heute steht das ja nicht zur Diskussion. Die Frage der Besteuerung der Fahrkarten im öffentlichen Verkehr erhält durch diesen Prozess aber eine grundlegend neue, kantonalpolitische Bedeutung, die wir auch ins Auge fassen müssen. Bei der Begründung, die die Vertretung des Standes Zürich für diese Standesinitiative gegeben hat, spielte es - wenn ich mich genau erinnere - eine wesentliche Rolle, dass die grundsätzliche Verlagerung der finanziellen Belastung von der Bundesebene zur Kantons- respektive Gemeindeebene durch die Besteuerung noch verschärft wird.

Ich habe mir erlaubt, Ihnen einen internationalen Vergleich verteilen zu lassen. Die Eidgenössische Steuerverwaltung hat uns in verdankenswerter Weise eine Tabelle zur Verfügung gestellt, die zeigt, dass in einigen für die Personenbeförderung - vorher wurde der Güterverkehr herangezogen - wichtigen Ländern spezielle Sätze gelten. Bei diesem internationalen Vergleich darf ich vielleicht auch darauf hinweisen, dass eigenartigerweise - und offensichtlich aus Konkurrenzgründen - die Fahrkarten im Luftverkehr der Mehrwertsteuer bekanntlich nicht unterstehen.

Obschon das in die zweite Phase gehört, muss ich doch noch ein Wort zum zu beschreitenden Weg sagen:

Der Kommissionspräsident hat zu Recht Berechnungen dazu präsentiert, was die Übung kosten würde, wenn man den heutigen Mehrwertsteuersatz auf diesen oder jenen Satz reduzieren würde. Diese Berechnungen sind nicht anzuzweifeln, sondern schlicht und einfach korrekt. Hingegen will ich erklären, dass sich weder die entschlossene Minderheit noch der Vertreter des Kantons Zürich im Moment der Illusion hingeben, es könnte gelingen, vom heutigen Mehrwertsteuersatz von 7,6 Prozent .... (Zwischenruf Spoerry: 7,5 Prozent!) Gut, ich gehe der Zeit ein bisschen voraus; Sie werden sich dann zu den 0,1 Prozent noch äussern, und wir können dann darüber streiten.

Ich erkläre hier aber, dass die Minderheit folgende Idee hat: Der Mehrwertsteuersatz, der heute beschlossen ist, könnte der Sondersatz für den öffentlichen Verkehr werden. Etwas anderes hat kein Mitglied der Minderheit in der Kommission geltend gemacht und, soweit ich mich erinnere, auch die Vertreter der Standesinitiative nicht. Es ginge aber darum, im Hinblick auf nicht auszuschliessende künftige Erhöhungen des Mehrwertsteuersatzes ein Zeichen zugunsten des öffentlichen Verkehrs zu setzen.

Wenn Sie die Euro-Tabelle ansehen, stellen Sie mit Leichtigkeit fest, dass wir mit 7,5 oder 7,6 Prozent gar nicht so weit entfernt sind von Sondersätzen, wie sie in einigen wichtigen Ländern angewendet werden. Damit entfällt, was den Sondersatz angeht, die ganze Diskussion um den Steuerausfall bezogen auf den heutigen Satz.

Was auch immer Sie heute entscheiden: Ich vermute, dass uns diese Frage in den nächsten Jahren weiter beschäftigen wird. Ich möchte Sie daher dringend bitten, dieser Standesinitiative Zürich Folge zu geben und damit anzuerkennen, dass im Zusammenhang mit der Möglichkeit zur Überwälzung kommender Mehrwertsteuererhöhungen auf die Fahrgäste ein Problem besteht. Wenn Sie diesen Handlungsbedarf bejahen, müsste sich in einer zweiten Phase die [PAGE 463] Kommission zusammenraufen, Lösungen suchen, die sie Ihnen unterbreitet und die dann tatsächlich tragfähig sind.

In diesem Sinne bitte ich Sie namens der Minderheit, der Standesinitiative Zürich Folge zu geben.

Der Kanton Zürich hat am 24. November 1999 eine Standesinitiative mit folgendem Begehren eingereicht: "Die Mehrwertsteuer für den öffentlichen Verkehr ist einem reduzierten Steuersatz zu unterstellen, und dem öffentlichen Verkehr ist der volle Vorsteuerabzug zu gewähren."

Ihre Kommission hat am 18. Mai 2000 als Delegation des Kantons Zürich Herrn Franz Kagenbauer, Direktor des Verkehrsverbundes des Kantons Zürich, angehört.

Mit 8 zu 3 Stimmen beantragt Ihnen die Kommission, der Standesinitiative keine Folge zu geben. Die Minderheit, angeführt von Herrn Leuenberger Ernst, stellt den Antrag, der Standesinitiative Folge zu geben.

Das Mehrwertsteuergesetz wurde in den eidgenössischen Räten während mehreren Jahren beraten. Am 2. September 1999 fand die Schlussabstimmung statt. Das Gesetz wird auf den 1. Januar 2001 in Kraft treten. Bei den Beratungen dazu wurden die gleichen Begehren gestellt, wie sie nun die Standesinitiative Zürich verlangt: Den öffentlichen Verkehr einem reduzierten Steuersatz zu unterstellen und den Vorsteuerabzug infolge von ausgerichteten Subventionen nicht zu kürzen. Beide Anträge wurden damals vom Gesetzgeber abgelehnt.

Die Standesinitiative wurde innert drei Monaten nach Verabschiedung des Gesetzes durch die Bundesversammlung eingereicht. Bereits diese kurze Zeitspanne zwischen Abschluss der Beratungen im Parlament und dem Einreichen der Standesinitiative wirft eine grundsätzliche Frage auf: die Frage der Rechtssicherheit. Ist es richtig, ein Gesetz, das noch kein Jahr alt ist - und im Übrigen noch nicht in Kraft -, bereits zu revidieren?

Ihre Kommission ist zum Schluss gekommen, dass sich seit Beratung und Verabschiedung des Gesetzes weder in den tatsächlichen Verhältnissen noch hinsichtlich der rechtlichen Entwicklung etwas verändert hat. Es liegt kein neues Element vor, das es rechtfertigen würde, auf den Parlamentsbeschluss vom 2. September 1999 zurückzukommen.

Abgesehen davon, dass das in der Standesinitiative enthaltene Begehren bei den Beratungen des Mehrwertsteuergesetzes eingehend behandelt wurde, lehnt eine klare Mehrheit der Kommissions die Standesinitiative auch aus materiellen Gründen ab.

Der öffentliche Verkehr ist ohne Zweifel förderungswürdig. Diesem Anliegen hat der Bund im Verlauf der letzten Jahre durch verschiedenste Massnahmen auch Rechnung getragen. Die zur Diskussion stehende Initiative will nun aber mit dem Mittel des Steuerrechtes Verkehrspolitik betreiben. Dies betrachten wir nicht als richtig.

Die Ablehnung erfolgt unter anderem auch deshalb, weil die Mehrwertsteuer eine allgemeine Verbrauchssteuer ist. Wenn der öffentliche Verkehr zu einem niedrigeren Steuersatz besteuert werden soll, wird das Prinzip der allgemeinen Verbrauchssteuer in diesem Bereich durchbrochen.

Mit ebenso guten Gründen könnten in anderen Bereichen des Service public Steuerermässigungen verlangt werden, etwa bei der Entsorgung, bei der Lieferung von Elektrizität, bei Leistungen im sozialen Bereich usw. Der vom Gesetzgeber festgelegte Grundsatz des einheitlichen Steuersatzes wäre somit gefährdet. Zudem ist auch zu beachten, dass unterschiedliche Steuersätze zu zusätzlichem administrativem Aufwand führen.

Im Übrigen wirft die Standesinitiative auch begriffliche Fragen auf. Die Standesinitiative will den öffentlichen Verkehr insgesamt, also sowohl den Personen- wie auch den Güterverkehr, einem reduzierten Steuersatz unterstellen. Dies hätte unter anderem zur Folge, dass der öffentliche Verkehr Güter mit einer geringeren Mehrwertsteuerbelastung als private Unternehmen transportieren könnte. Die Standesinitiative würde also insbesondere im Bereich des Güterverkehrs zu Wettbewerbsverzerrungen führen.

Es ist auch zu erwähnen, was uns das Eidgenössische Finanzdepartement mitgeteilt hat: der Begriff des öffentlichen Verkehrs würde zu erheblichen Abgrenzungsproblemen führen. So wird gefragt, ob beispielsweise Verkehrsmittel mit einem gewissen Luxuscharakter wie die Jungfraubahn, die Taxis, der inländische Linienflugverkehr oder der schlichte Ausflugsverkehr wie die Dampfschifffahrt auf dem Vierwaldstättersee auch unter den Begriff des öffentlichen Verkehrs nach der zur Diskussion stehenden Standesinitiative fallen würden. Oder soll nur der Pendel- und Nahverkehr erfasst werden?

Im Übrigen hätte die mit der Standesinitiative angestrebte Ermässigung des Steuersatzes für den öffentlichen Verkehr erhebliche Steuerausfälle zur Folge. Jede Kürzung um jeweils einen Prozentpunkt bewirkt nämlich einen jährlichen Ausfall von 40 bis 45 Millionen Franken. Will man nicht noch weitere Steuersätze schaffen, ist eigentlich nur eine Reduktion auf einen der bestehenden ermässigten Sätze von [PAGE 462] 2,3 Prozent oder 3,5 Prozent denkbar. Eine Reduktion auf den Steuersatz von 2,3 Prozent würde also einen jährliche Ausfall von 210 bis 230 Millionen Franken bewirken und eine Reduktion auf den Steuersatz von 3,5 Prozent einen jährlichen Ausfall von 160 bis 180 Millionen Franken.

Aus all diesen Gründen bitte ich Sie im Namen der klaren Mehrheit der Kommission, der Standesinitiative Zürich keine Folge zu geben.