Begründungspflicht beim Erlass von Notrecht

Der Bundesrat hat bereits dargetan, warum er Artikel 7dbis streichen möchte. Ich möchte Sie namens Ihrer einstimmigen Kommission bitten, daran festzuhalten.

Der Bundesrat argumentiert, dass es bei Verordnungen, die sich auf gewisse spezialgesetzliche Bestimmungen stützen, eigentlich um normale Verordnungen gehe. Daher soll es für diese Verordnungen auch keine spezielle Begründungspflicht geben.

Ich bestreite aber, dass es hier um ganz gewöhnliche Verordnungen geht, und ich tue das nicht aus reiner Fantasie, sondern, weil das Parlamentsgesetz selber sagt, das seien keine normalen Verordnungen. Das Parlamentsgesetz führt im Anhang 2 Bestimmungen aus sechs Gesetzen auf, und es nennt sie selber "gesetzliche Ermächtigungen zur Bewältigung einer Krise". Das Parlamentsgesetz nennt diese Bestimmungen so, "gesetzlichen Ermächtigungen zur Bewältigung einer Krise". Das sind eben gerade nicht Standarddelegationsnormen. Die sechs Gesetze sind das Asylgesetz, das Schuldbetreibungs- und Konkursgesetz, das Landesversorgungsgesetz, das Zolltarifgesetz, das Fernmeldegesetz, und - es wird Ihnen bekannt vorkommen aus den erwähnten Corona-Debatten -, Artikel 6 und 7 des Epidemiengesetzes. Auf Artikel 6 und 7 des Epidemiengesetzes fusste ja fast die ganze Zeit über die Corona-Verordnungsgebung. Da kann man jetzt schlecht sagen, das seien einfach hundskommune Verordnungen. Auch das Parlamentsgesetz zählt sie, wie gesagt, gesondert auf. Und es zählt sie nicht nur gesondert auf, es behandelt sie auch besonders. In Artikel 121 des Parlamentsgesetzes heisst es, wenn eine Kommission mit einer Kommissionsmotion zu einer solchen Verordnungen intervenieren will, dann muss diese Motion ganz schnell behandelt werden, damit auch das Parlament bei solchen Krisenverordnungen eingreifen kann.

Aus Sicht des Parlamentsgesetzes befinden wir uns ganz klar in der Notrechts- und Krisengesetzgebung, wenn auch auf Gesetzesstufe. Es geht um grosse Ermessensspielräume für den Bundesrat, wie es sie sonst nicht gibt. Man denke an Artikel 6 und 7 des Epidemiengesetzes, die so formuliert sind, dass sie dem Bundesrat nahezu einen Blankocheck geben. Deshalb glaube ich, dass man solche Verordnungen nicht als normale Verordnungsgebung betrachten kann.

In diesem Sinne bitte ich Sie, diese sechs Gesetze auch als begründungspflichtige Notrechtsgrundlagen zu betrachten.

Ich bin froh, dass der Kommissionssprecher jetzt klar und deutlich gesagt hat, dass der Kerngehalt der Grundrechte unantastbar ist - so wie es in der Verfassung steht - und eben absolut gilt. Nun, weshalb lanciere ich diese Diskussion? Der Grund ist, dass dieser Grundsatz während der Covid-Zeit nicht eingehalten wurde, sondern der Kerngehalt der Grundrechte angetastet wurde, mit der Begründung der Verhältnismässigkeit und dem Argument, man müsse Dritte schützen. Das ist vom Bundesgericht so auch geschützt worden. Da bin ich verfassungsrechtlich ganz klar anderer Meinung, und ich möchte das nochmals ausführen.

Zum Kerngehalt der Grundrechte gehört zum Beispiel die Menschenwürde - es geht auch um diese -, aber ein Grundrecht ist auch die persönliche Freiheit. Was ist jetzt der Kerngehalt der persönlichen Freiheit? Der Kerngehalt der persönlichen Freiheit ist das Recht auf Leben und ist die körperliche Unversehrtheit. Hier habe ich immer anzusetzen versucht. Es geht mir hier, das ist auch klar, um die Zwangsmedikation - nicht um die Medikation - in psychiatrischen Kliniken, in Altersheimen, Pflegeheimen und entsprechend auch in Spitälern. Es geht mir um die Zwangstherapien in psychiatrischen Kliniken. Sie haben vielleicht auch schon verschiedene Studien gelesen, in denen diese Problematik dargelegt und in denen aufgezeigt wird, was Zwangsmedikation und Zwangstherapien in psychiatrischen Kliniken bedeuten. Und ich spreche von behördlichen Anordnungen, von Zwangsimpfungen von Kindern, wenn die Eltern uneinig sind. Das hören oder lesen Sie wahrscheinlich selten oder gar nie in den Medien, aber das gibt es in unserem Land auch oft.

Wenn ich einen Vergleich zum Kerngehalt der Grundrechte ziehe, sehe ich, dass das Aspekte sind, die während der Covid-Zeit massiv eingeschränkt wurden. Die Zertifikatspflicht verstiess meines Erachtens, das habe ich damals schon gesagt, gegen Artikel 36 Absatz 4 der Bundesverfassung. Das möchte ich hier nochmals betonen. Der Kerngehalt der Grundrechte und seine Unantastbarkeit ist letztlich ein Ausfluss aus den Lehren aus dem Zweiten Weltkrieg und dem Naziregime; ich darf da an die Nürnberger Prozesse erinnern. Dieser Kerngehalt der Grundrechte ist eben absolut unantastbar. Ich bin froh, wenn das künftig so eingehalten wird. Der Kommissionssprecher hat nun auch betont, dass der Kerngehalt unantastbar ist.

In diesem Sinne ziehe ich meine Minderheit zurück.

Wie erwähnt: Mir scheint, dass sich Mehrheit und Minderheit Schwander hier inhaltlich verbinden lassen. Ich hoffe, dass das Herr Schwander dann auch so sieht.

Es geht darum, inwiefern der Bundesrat darlegen muss, welches die Auswirkungen dieser Notverordnungen auf Grundrechte sind. Die Formulierung, die wir gewählt haben, entspricht eins zu eins der Formulierung, die wir heute schon in Artikel 141 Absatz 2 Buchstabe a des Parlamentsgesetzes haben. Da geht es einfach um Gesetze, hier geht es nun um Notverordnungen. Aber die Idee ist dieselbe: Man muss die Auswirkungen auf das übergeordnete Recht und namentlich auf die Grundrechte in all ihren Facetten begründen. Wir haben einfach die gleiche Formulierung übernommen. Diese Formulierung umfasst eine vielschichtige Prüfung der Grundrechte. Man kennt sie aus der Verfassung. Der Bundesrat muss all diese Aspekte, namentlich zum Beispiel die Verhältnismässigkeit und das öffentliche Interesse, dort mitprüfen. In der Formulierung von Herrn Schwander fehlen leider gewisse Aspekte. Der Aspekt der Verhältnismässigkeit oder des öffentlichen Interesses fokussiert auf den Kerngehalt. Selbstverständlich kann ich Ihnen, Kollege Schwander, zusichern, dass die Kerngehaltsprüfung davon ausgeht, dass der Kerngehalt der Grundrechte unantastbar ist. Dies steht wörtlich so in Artikel 36 Absatz 4 der Bundesverfassung, und das ist selbstverständlich auch Teil unseres umfassenderen Grundrechtskonzepts, wie es eben auch heute schon im Gesetz steht.

Erläutert werden also Grundrechtsauswirkungen in allen Facetten, bis hinunter zum Kerngehalt, der nach wie vor unantastbar bleibt. Das ist im Entwurf der Mehrheit vorgesehen. Sie betonen dies im Antrag Ihrer Minderheit, was an sich unschädlich wäre; aber der Rest ist dann nicht mehr drin. Darum glaube ich, Herr Kollege Schwander, dass Ihre Idee im umfassenden Konzept der Mehrheit inklusive Kerngehalt besser aufgehoben ist.

Zuletzt noch sprachlich: Im Antrag der Minderheit steht, der Bundesrat begründe, "dass der Kerngehalt der Grundrechte unantastbar bleibt". Das muss man nicht weiter begründen, das steht heute schon in der Verfassung. Man muss es einfach akzeptieren und einhalten. Ich glaube, das ist gemeint, aber das ist auch in der Mehrheit so gemeint.

Ich bitte Sie, hier der Mehrheit zu folgen.

Der Bundesrat steht dem Gesetzentwurf grundsätzlich positiv gegenüber und ist der Kommission für diesen dankbar. Der Entwurf nimmt ein Anliegen auf, das auch der Bundesrat für wichtig hält.

In den Schlussfolgerungen seines Notrechtsberichtes vom 19. Juni 2024 bekundet der Bundesrat seine Absicht, die Kriterien, die beim Erlass von konstitutionellem Notrecht zu beachten sind, transparenter aufzuzeigen und die Qualität der rechtlichen Begründung von Notverordnungen zu stärken. Der Bundesrat geht nicht leichtfertig mit den ihm im Bereich des Notrechtes zustehenden Handlungsspielräumen um. Er ist sich bewusst, dass der Erlass von Notrechtsverordnungen zu einer temporären Machtverschiebung führt. Vom Bundesrat erlassenes Notrecht zur Abwendung einer unmittelbar drohenden Gefahr kann vorübergehend in die Handlungsspielräume der Kantone und des Parlamentes eingreifen.

Deshalb ist es wichtig, die Respektierung der rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass von Notverordnungen aufzuzeigen. Damit wird die Legitimation solcher Verordnungen gestärkt, nicht nur gegenüber dem Parlament und den Kantonen, sondern auch gegenüber der Bevölkerung. Der Bundesrat ist mit den vorgeschlagenen Artikeln 7c Absatz 1bis und 7d Absatz 1bis des Entwurfs zum RVOG einverstanden. Diese Bestimmungen betreffen die rechtliche Begründungspflicht bei verfassungsunmittelbaren Notverordnungen, die der Bundesrat gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 oder Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung erlässt. Der Bundesrat soll aufzeigen, dass die rechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind, wenn er verfassungsunmittelbares Notrecht erlässt.

Vorbehalte hat der Bundesrat einzig - es wurde erwähnt -, gegenüber dem von Ihrer Staatspolitischen Kommission vorgeschlagenen Artikel 7dbis des Entwurfs zum RVOG. Dieser Artikel sieht eine Begründungspflicht auch für Verordnungen vor, die der Bundesrat gestützt auf die in Anhang 2 des Parlamentsgesetzes genannten gesetzlichen Ermächtigungen zur Bewältigung einer Krise erlässt. Zwar geben auch solche Verordnungen dem Bundesrat mitunter grosse Ermessensspielräume. Anders als verfassungsunmittelbare Notverordnungen stützen sie sich aber auf ein von der Bundesversammlung verabschiedetes Gesetz. Das Parlament legt die Voraussetzungen und Grenzen des bundesrätlichen Notverordnungsrechts fest. Zu einer Machtverschiebung vom Parlament auf den Bundesrat, wie es beim verfassungsunmittelbaren Notrecht des Bundesrates der Fall ist, kommt es hier aber nicht. Aus Sicht des Bundesrates ist es wichtig, die Verantwortungsbereiche, die der Verfassungs- und Gesetzgeber der Regierung bzw. dem Parlament zuweist, sorgfältig auseinanderzuhalten. Es ist am Parlament, in den spezialgesetzlichen Krisenbestimmungen den rechtlichen Rahmen für darauf gestütztes Notverordnungsrecht des Bundesrates zu konkretisieren. Systematisch unterscheiden sich auf spezialgesetzliche Krisenbestimmungen gestützte Verordnungen des Bundesrates nicht von anderen Verordnungen, bei denen der Bundesrat keine spezielle Begründungspflicht hat.

Es ist mir bewusst, dass ich mit diesem Antrag einen schweren Stand habe, aber im Namen des Bundesrates möchte ich Ihnen diese Gedanken doch mitgeben und beantrage, Artikel 7dbis des Entwurfs zum RVOG zu streichen.

Ihre Kommission unterbreitet Ihnen einstimmig eine Ergänzung des Notrechtsdispositivs. Neu soll der Bundesrat bei Notverordnungen verbindlich begründen müssen, inwiefern die rechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind und wie sie sich mit Blick auf das übergeordnete Recht, namentlich die Grundrechte, verhalten.

In seinen Botschaften zu Gesetzentwürfen ist der Bundesrat schon heute verpflichtet, unter anderem darzulegen, inwiefern sein Entwurf mit übergeordnetem Recht vereinbar ist und wie er sich auf die Grundrechte auswirkt; dies ist in Artikel 141 Absatz 2 Buchstabe a des Parlamentsgesetzes festgehalten. Für Notverordnungen - gestützt auf die Verfassung oder auf Spezialgesetze - besteht eine solche Pflicht heute nicht. Diese Asymmetrie stellt eine unerklärliche Lücke dar. Namentlich kann der Bundesrat eine Notverordnung erlassen, ohne zu begründen, ob die Voraussetzungen dafür gegeben sind und wie sie sich zum übergeordneten Recht inklusive der Grundrechte verhält. In der Vergangenheit hat der Bundesrat von seiner bereits bestehenden freiwilligen Möglichkeit, dies zu begründen, kaum Gebrauch gemacht. Dies ist der zunehmenden Bedeutung des Notrechtes nicht angemessen.

Der Bundesrat hat sich dem Anliegen angeschlossen und seine eigenen Arbeiten zu diesem Thema zugunsten dieser parlamentarischen Initiative sistiert. Beide Staatspolitischen Kommissionen haben der parlamentarischen Initiative einstimmig Folge gegeben. Am 15. Januar 2025 lag Ihrer SPK bereits der Vorentwurf mit Bericht vor, den die Kommission mit wenigen Anpassungen wiederum einstimmig angenommen hat. Neu soll der Bundesrat neu verpflichtet werden, beim Erlass von Notverordnungen schriftlich zu begründen, inwiefern die Voraussetzungen für Notrecht gegeben sind und wie es um die Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht und namentlich den Grundrechten steht. Zur Frage, ob die Voraussetzungen für Notrecht dann konkret gegeben sind, kann auf die Ausführungen im Bericht verwiesen werden, der seinerseits auf einen bundesrätlichen Bericht von 2024 abstellt und die materielle Beurteilung erläutert. Die Begründung ist grundsätzlich gleichzeitig mit der Notverordnung zu publizieren; ist dies ausnahmsweise nicht möglich, ist sie unverzüglich nachzureichen.

Diese Pflicht gilt gemäss Vorschlag Ihrer Kommission sowohl für Notverordnungen gestützt auf die Verfassung als auch für solche gestützt auf Spezialgesetze gemäss Anhang 2 des Parlamentsgesetzes; hier besteht in der Detailberatung eine Differenz zum Bundesrat. Nicht erfasst sind Notverordnungen der Bundesversammlung sowie Notverfügungen im Einzelfall. Die Vorlage verursacht dem Bundesrat faktisch keinen Mehraufwand, da er die entsprechenden rechtlichen Abklärungen ohnehin treffen muss und dies hoffentlich auch tut. Sie stärkt jedoch die Transparenz und die Rechenschaft in zentralen verfassungsrechtlichen Fragen und dient damit dem Rechtsstaat in diesem kritischen Bereich des Notrechtes.

Mit 12 zu 0 Stimmen ist Ihre Kommission einstimmig auf die Vorlage eingetreten und hat sie ebenfalls einstimmig verabschiedet. Neben der erwähnten Differenz zum Bundesrat besteht eine Minderheit, auf die in der Detailberatung eingegangen werden kann und die sich inhaltlich auflösen lassen dürfte. Auf eine Vernehmlassung konnte mit Blick auf das Vernehmlassungsgesetz verzichtet werden. Auch der Bundesrat unterstützt die Vorlage mit Ausnahme dieses einen Punktes. Ich danke Ihnen, wenn Sie Ihrer einstimmigen Kommission folgen und auf die Vorlage eintreten.