Flugpassagierdatengesetz

Der Bundesrat will die gesetzliche Grundlage schaffen, damit die Schweiz künftig Flugpassagierdaten zur Bekämpfung von Terrorismus und [PAGE 52] anderer Schwerstkriminalität nutzen kann. Flugpassagierdaten respektive Passenger Name Records (PNR) beinhalten Informationen, die Sie und ich als Passagiere bei einer Flugbuchung angeben. Die Bearbeitung dieser PNR-Daten ist ein effizientes und wichtiges Instrument, das bereits in vielen Staaten erfolgreich eingesetzt wird.

Dass sich ein solches Instrument bewährt, konnte ich im letzten November selbst erleben. Ich war bei der niederländischen Passenger Information Unit (PIU) zu Besuch. Ich erhielt dort einen Einblick in den Nutzen der Bearbeitung von Flugpassagierdaten für die Verfolgung von schwerer Kriminalität und Terrorismus. Die niederländische Polizei zeigte mir, wie mit einem spezifischen Suchprofil auf einer bestimmten Flugstrecke zahlreiche Treffer erzielt werden können - Treffer, die dann eine zentrale Rolle bei der Ermittlung gegen Menschenhandel und Menschenschmuggel spielen.

Warum wollen wir dieses Instrument auch für die Schweiz nutzen, und was bringt es uns konkret? Ich fasse noch einmal die aus Sicht des Bundesrates wichtigsten Gründe zusammen:

1.[NB]Wir wollen eine rechtliche Lücke schliessen. Bereits heute müssen Schweizer Fluggesellschaften ihre PNR-Daten den Behörden der EU-Staaten oder den USA und Kanada übermitteln. Die Schweizer Behörden dürfen jedoch die PNR-Daten selbst nicht bearbeiten oder im Ausland einfordern. Dafür fehlt eine gesetzliche Grundlage, die wir jetzt schaffen wollen.

2.[NB]Wir wollen internationale Verpflichtungen und Standards erfüllen. Die Bearbeitung von PNR-Daten ist heute ein wichtiges, international anerkanntes und etabliertes Instrument zur Bekämpfung von Terrorismus und Schwerstkriminalität. Es gibt internationale Vorgaben der UNO und der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation an alle Mitgliedstaaten, diese PNR-Daten zu nutzen.

3.[NB]Wir wollen uns an die internationale Praxis anpassen. Mit dem Flugpassagierdatengesetz setzen wir diesen Standard um, den bereits über siebzig Staaten, darunter alle EU-Mitgliedstaaten, anwenden. Sie nutzen die Daten, um gesuchte Straftäter zu identifizieren, internationale Netzwerke im Terrorismus und Drogenhandel aufzudecken und Opfer von Menschenhandel zu schützen.

4.[NB]Wir wollen dieses Instrument für uns nutzen, damit die Schweiz nicht zu einer Sicherheitslücke innerhalb von Europa wird. Auch die Schweiz muss ihren Beitrag an die Sicherheit leisten. Ohne die Nutzung von PNR-Daten droht die Schweiz zu einem Schlupfloch für Schwerstkriminelle zu werden, denn diese können so unerkannt in der Schweiz landen und damit in den Schengen-Raum gelangen. Mit der Einführung dieses Gesetzes schliesst die Schweiz eine bedeutende Lücke in ihrem Instrumentarium zur Bekämpfung schwerer Kriminalität.

5.[NB]Schliesslich gibt es auch gewichtige wirtschaftliche Gründe für diese Vorlage. Wir wollen die Landerechte der Schweizer Fluggesellschaften und die internationale Anbindung der Schweiz im Luftverkehr sichern. Es drohen den Schweizer Fluggesellschaften erhebliche Nachteile, wenn sie die PNR-Daten nicht an die Anflugdestinationen liefern. Es könnten ihnen Bussen auferlegt oder Landerechte entzogen werden. Falls die Schweiz bei diesen internationalen Standards nicht nachzieht, riskiert sie eine Schwächung ihrer Luftverkehrsanbindung und damit Nachteile für die Wirtschaft.

Die Sicherheit der Schweiz steht im Zentrum dieser Vorlage, der Schutz der Daten aber ebenso. Der Bundesrat hat darauf geachtet, dass die Vorlage diesbezüglich ein ausgewogenes Verhältnis sicherstellt: Wir wollen die Sicherheit der Schweiz verbessern, aber auch persönliche Daten schützen. Deshalb hat der Bundesrat den Datenschutz nach der Vernehmlassung erweitert und verschärft. Dabei hat er insbesondere die Kerninhalte des Urteils des Europäischen Gerichtshofs von Juni 2022 berücksichtigt.

Der Deliktskatalog ist eingeschränkt worden und umfasst nur noch schwere Formen von Kriminalität. Zudem ist die Speicherfrist für Daten ohne Anhaltspunkte für Terrorismus oder Schwerstkriminalität deutlich verkürzt worden. So sollen diese Daten einen Monat nach ihrem Eingang bei der Schweizer PIU automatisch pseudonymisiert werden. Nach weiteren fünf Monaten werden sie automatisch gelöscht. Die Pseudonymisierung kann nur mit begründetem Antrag und auf Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts rückgängig gemacht werden. Diese sechsmonatige Speicherung aller Daten ist für die Polizei und die Strafverfolgungsbehörde essenziell und das absolute Minimum. Insgesamt wahrt das Flugpassagierdatengesetz ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Sicherheit und Datenschutz. Dass der Datenschutz gewahrt ist, bestätigt auch der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte.

Ich beantrage Ihnen im Einklang mit Ihrer Kommission und dem Nationalrat, nun auf diese Vorlage einzutreten und in allen Punkten den Beschlüssen des Nationalrates zu folgen.

Je ne prendrai la parole qu'une seule fois, aussi bien pour le projet de loi dans son ensemble que pour les amendements qui nous ont été proposés par le Conseil national, si vous le voulez bien.

La loi sur les données relatives aux passagers aériens, dans son intitulé abrégé, régit la communication de données relatives aux passagers aériens aux autorités par les compagnies aériennes suisses et étrangères, ainsi que le traitement de ces données à des fins de lutte contre le terrorisme et la grande criminalité. Nous le savons, les compagnies aériennes disposent de données importantes concernant les passagers qu'elles transportent. Ces données, que l'on appelle PNR - c'est-à-dire "Passenger Name Record" - sont des données qui permettent de traquer le terrorisme et la grande criminalité. Il est donc important que ces données soient en main des autorités qui peuvent les traiter et leur donner la suite qui s'impose. Ces données seront transmises, si cette loi entre en vigueur, à un nouveau service rattaché à l'Office fédéral de la police désigné sous le nom d'"unité d'information passagers". Cette unité sera créée dans le courant de l'année 2025 et entrera en service progressivement dès l'année suivante.

Il s'agira pour cette nouvelle unité de comparer automatiquement les données reçues avec les systèmes d'information de la police et, en cas de concordance et après une vérification manuelle, de pouvoir leur donner la suite qui convient. Il s'agit d'identifier, même avant le décollage, les personnes enregistrées dans des systèmes d'information de police qui sont recherchées au niveau national ou international; de détecter des suspects et des réseaux criminels internationaux qui pourraient être encore inconnus des systèmes de police au moyen de profils de risque afin de prendre des mesures en temps utile; et d'obtenir facilement, dans le cadre de recherches ou d'enquêtes, des indications sur les déplacements d'une personne soupçonnée d'avoir commis une infraction.

Ces données PNR sont donc un instrument efficace de lutte contre le terrorisme et la grande criminalité. D'ailleurs, 70 Etats, dont tous les Etats membres de l'Union européenne, les Etats-Unis et le Canada, ont déjà introduit le système PNR conformément aux prescriptions internationales de l'ONU et de l'Organisation de l'aviation civile internationale. La Suisse est donc tenue d'adapter sa législation; je viendrai dans un instant sur les conséquences d'un refus d'adopter une loi telle que celle qui vous est proposée.

Il s'agit bien sûr de trouver un juste équilibre entre la sécurité que cette loi vise à assurer et le respect des droits de la personnalité. C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral a renforcé les aspects liés à la protection des données par rapport au projet mis en consultation. Il a réduit la durée de conservation à six mois, ce qui est à saluer. Ces données seront déjà pseudonymisées un mois après leur introduction dans le système PNR et ne seront donc plus identifiables et directement visibles. Ensuite, bien sûr, tout cela peut être conservé jusqu'à cinq ans au maximum s'il y a des indices sérieux que la personne fasse partie d'un réseau terroriste ou criminel. Une fois que la loi sera entrée en vigueur, notre Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence devra veiller à ce que la protection des données soit respectée.

Le statu quo aurait des conséquences aussi bien au niveau sécuritaire qu'économique. D'abord, au niveau sécuritaire, on comprend bien que la Suisse pourrait devenir une faille en matière de sécurité en plein milieu de l'Europe, avec des personnes voyageant par avion qui pourraient contourner les systèmes PNR déjà actifs dans l'espace Schengen en atterrissant en Suisse, puis en continuant leur voyage par voie terrestre à destination d'un pays européen.

Mais il y a aussi des conséquences économiques en cas de non-acceptation d'une loi telle que celle qui vous est proposée, puisque de plus en plus d'Etats menacent d'infliger de lourdes amendes aux compagnies aériennes suisses qui ne communiqueraient pas les données PNR, avec le risque de retrait de leurs droits d'atterrissage et donc de perte de tout ou partie de leur inclusion dans le trafic aérien international.

Le Conseil fédéral, en même temps qu'il a déposé ce projet de loi, a adopté un mandat de négociation pour aller au-delà des pays membres de l'Union européenne, puisqu'il s'agit évidemment de faire en sorte que le système mis en place soit le plus efficace possible et qu'il y ait de moins en moins de trous dans le filet.

Voilà pour ce qui est de ce projet de loi qui a été déposé le 15 mai 2024. Les auditions ont eu lieu auprès de la Commission de la politique de sécurité du Conseil national le 12 août de l'année dernière, puis, le 21 octobre, la même commission a accepté le texte avec deux amendements sur lesquels je reviendrai brièvement. Le Conseil national a accepté le texte tel qu'amendé le 17 décembre 2024, et c'est le 9 janvier de cette année que la commission soeur de notre conseil s'est prononcée en acceptant à l'unanimité le projet de loi qui vous est présenté.

Il y a donc deux amendements par rapport au projet du Conseil fédéral. A l'article 2, tout d'abord, une adjonction de notre collègue du Conseil national Candinas a été acceptée à l'unanimité le 21 octobre 2024 par la Commission du Conseil national; il est précisé que les compagnies aériennes n'ont pas à collecter davantage d'informations que celles qu'elles collectent aujourd'hui, pour bien préciser qu'il s'agit simplement d'une transmission des informations à cette nouvelle unité, mais pas d'un travail supplémentaire qui est exigé des compagnies aériennes. A l'article 2 alinéa 2, ensuite, une proposition défendue par M.[NB]Hurter a également été acceptée à l'unanimité; elle prévoit que les communications sont également faites aux Etats avec lesquels il n'y a pas de traité, mais qui selon l'annexe 9 de la Convention sur l'aviation civile internationale garantissent le respect des conditions posées par la loi.

Enfin, à l'article 20, une proposition Zryd a été acceptée, par 22 voix contre 3, par la commission. Elle a été acceptée en plénière par le Conseil national. Il s'agit de préciser que ce n'est pas le Tribunal administratif fédéral qui est compétent, mais le président de la cour compétente du Tribunal administratif fédéral, pour des questions de célérité bien compréhensibles, s'il y a un besoin de communication immédiat, avec l'adjonction d'un alinéa 4 qui permet au président de la cour compétente de solliciter un complément au dossier qui lui est présenté et des éclaircissements s'il considère ne pas pouvoir se prononcer sur les éléments qui lui sont soumis.

Voilà pourquoi la Commission de la politique de sécurité de notre conseil vous demande d'accepter le projet de loi qui vous est présenté, avec les modifications décidées par le Conseil national.

Ich möchte nochmals kurz auf die Frage von Kollege Candan eingehen. Er hat gefragt, ob mit dem Luftfahrtgesetz nicht schon eine rechtliche Grundlage bestehe. Sie können in der Botschaft auf Seite 12 nachlesen, dass der Bundesrat das geprüft hat. Er meint, dass es mit einer Aufnahme im Luftfahrtgesetz eine unübersichtliche Rechtslage geben würde. Wir dürfen nicht vergessen: Hier geht es auf der einen Seite um Sicherheit, um die Bekämpfung von Schwerstkriminalität; aber auf der anderen Seite geht es auch um wirtschaftspolitische Ziele, die wir erreichen möchten. Deshalb ist das neue Gesetz der richtige Ort.

Sie haben Artikel 21a des Luftfahrtgesetzes erwähnt. Dort geht es um den Einsatz der Sicherheitsleute des Fedpol, und zwar aufgrund einer Risiko- und Bedrohungsanalyse. Insofern ist das eben nicht die gleiche Situation wie beim PNR. In Artikel 21f geht es um die Passagierlisten. Passagierlisten sind etwas anderes als diese PNR-Geschichte. Insofern ist es richtig, dass man die Regelung in einem neuen Gesetz vornimmt.

Noch zur Minderheit Andrey, der hier nochmals einen Aufruf an die SPK-Mitglieder gemacht hat: Ich muss schon sagen, wir haben das in der Kommission wirklich lange besprochen. Die Sicherheitspolitische Kommission hat eine sicherheitspolitische Beurteilung vorgenommen. Wir sind der Meinung, dass diese Pseudonymisierung nicht der richtige Weg ist, das hat der Herr Bundesrat bereits ausgeführt.

Abschliessend für alle, die bezüglich Datenhaltung etwas kritisch sind: Denken Sie daran, dieses Gesetz dient einzig und allein der Bekämpfung von Schwerstkriminalität, gar nichts anderem.

Das ist richtig. Das Fedpol kann das in dringlichen Fällen tun, aber Sie dürfen davon ausgehen, dass es meistens dringliche Fälle sind, die behandelt werden. Sie wollen also den Ausnahmefall zum Regelfall machen. Das würde quasi bedeuten, dass das Fedpol immer erst nachträglich beim Bundesverwaltungsgericht die Einwilligung einholt. Damit schaffen Sie auch einen grossen zusätzlichen Aufwand.

Mir ist es wichtig, dass Sie verstehen, warum es manchmal schnell gehen muss. Nehmen Sie das Beispiel einer Kindesentführung. Ein Mann betritt mit einem Kind ein Flugzeug. Zu diesem Zeitpunkt ist er noch nicht verdächtig und es wird noch nicht nach ihm gefahndet, und es gab deshalb keinen Hit bei der Passenger Information Unit. Die Eltern stellen fest, dass das Kind weg ist, und sie haben einen Verdacht, mit welchem Mann das Kind weggegangen sein könnte; vielleicht ist es auch der Vater, der kein Sorgerecht mehr hat. Dann muss es schnell gehen. Dann müssen wir sofort wissen, in welches Flugzeug die zwei gestiegen sind und wo wir sie finden könnten. Deshalb ist die Ausnahme eben wahrscheinlich der Normalfall. Es gibt ähnliche Beispiele im Bereich Menschenhandel, wo es einfach schnell gehen muss, damit wir potenzielle Opfer vor Schwerstkriminalität schützen können.