Mitsprache des Parlamentes bei der Bewerbung für einen Sitz im Uno-Sicherheitsrat

12.479

[VS]

Abstimmung - Vote

[NAM]

Für Folgegeben ... 69 Stimmen

Dagegen ... 107 Stimmen

En effet, le Conseil fédéral s'exprime formellement sur le postulat. A ce stade de la discussion, il ne s'exprime pas sur l'initiative parlementaire à laquelle votre commission propose de ne pas donner suite.

Le postulat demande donc la publication d'un rapport sur la candidature de la Suisse au Conseil de sécurité pour les années 2023/24. Il demande notamment de se pencher sur la question de la neutralité et également de soumettre ce rapport pour discussion au Parlement.

Le Conseil fédéral est tout à fait d'accord avec ce postulat. Il est d'accord de donner cette possibilité de discussion au Parlement. Pourquoi? Eh bien, tout d'abord pour ce qui a été décrit par l'un de vos rapporteurs comme l'ordre des compétences. Il y a en effet respect des compétences dans le cadre du postulat et respect des compétences constitutionnelles en matière de politique extérieure. Tout d'abord, la compétence revient au Conseil fédéral, qui procède à une consultation sur la base de la Constitution et consulte notamment les commissions parlementaires. Le Parlement est donc lié à ces différentes réflexions sur la politique extérieure par le biais des consultations des commissions parlementaires.

En fait, ce rapport sera un prolongement de la consultation des commissions qui a déjà eu lieu. Je vous rappelle que des auditions avaient été faites, qu'un vote en faveur de la candidature suisse au Conseil de sécurité des Nations Unies pour dans dix ans avait eu lieu dans les deux Commissions de politique extérieure, avec un résultat de 16 voix contre 6 au Conseil national et de 10 voix contre 1 au Conseil des Etats.

Dans ce rapport, le Conseil fédéral examinera tout spécialement la question de la neutralité. Il examinera aussi de près les impacts sur la politique extérieure de notre pays et il décrira en détail le fonctionnement de cette importante institution de l'ONU, dont les objectifs sont fixés dans la Charte de l'ONU, en particulier le fait de promouvoir la paix dans le monde et la sécurité internationale. C'est d'ailleurs cela qui avait convaincu à l'époque le peuple suisse d'accepter l'adhésion de la Suisse à l'ONU et, évidemment, à ses différentes institutions internes.

Le rapport fera donc également une actualisation des autres rapports élaborés en 2008 et en 2010 à l'intention des Commissions de politique extérieure. Déjà à l'époque, nous avions traité des thèmes du fonctionnement du Conseil de sécurité et de la neutralité.

Le Conseil fédéral estime important que la Suisse accentue, ces prochaines années, sa politique de sécurité et de stabilité. C'est quelque chose qui figure noir sur blanc dans la Stratégie de politique étrangère 2012-2015, acceptée par le Conseil fédéral et dont vous avez pris acte au début de l'année passée. C'est également quelque chose qui correspond à la volonté constitutionnelle. C'est déjà le cas avec notre présidence, l'année prochaine, de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe. Ce sera le cas également avec une intensification de ces engagements dans l'intérêt de la Suisse, intérêt constitutionnel de sécurité et de prospérité. Je rappellerai que cela se fait aussi dans le respect de [PAGE 718] nos valeurs, en particulier celles liées à la paix et aux droits de l'homme. J'aimerais aussi insister sur le fait que la Suisse aura la possibilité, par ses différents engagements dans la sécurité internationale, de mettre en valeur des instruments de médiation plutôt que des instruments qui amènent parfois à des crises accentuées.

La position du Conseil fédéral est ainsi la même que celle de votre Commission de politique extérieure. Il y a déjà un peu plus de deux ans, votre commission désignait l'éventuelle entrée de la Suisse au Conseil de sécurité de l'ONU comme "une excellente plate-forme pour le développement du réseau international, comme une occasion de promouvoir les valeurs suisses à un haut niveau et comme la possibilité d'oeuvrer activement en faveur de la paix".

En fait, il faut considérer l'accès au Conseil de sécurité de l'ONU non pas comme un but en soi, mais véritablement comme un instrument, comme un moyen de plus de promouvoir nos intérêts et nos valeurs, ceci en respectant le mandat donné par le peuple lorsqu'il a accepté l'adhésion de notre pays à l'ONU et donc de fait également à ses différentes composantes institutionnelles.

Ich danke Ihnen für diese Suggestivfrage, Herr Mörgeli. Sie erlaubt mir zu betonen, dass Demokratie eben mehr ist als ständiges Abstimmen. In Ihrem Leibblatt haben Sie ausführlich lesen können, weshalb die Demokratie nicht darauf reduziert werden kann, jeden Abend alle über alles abstimmen zu lassen.

Die Demokratie besteht auf der einen Seite aus einer Kompetenzordnung, also einer Arbeitsteilung. Diejenigen, die mit bestimmten Anwendungsfragen betraut werden - zum Beispiel mit der Frage, wie man ein Problem am besten löst -, werden eben gewählt, damit sie sich mit solchen Fragen auseinandersetzen. In diesem Fall ist das der Bundesrat zusammen mit dem Parlament. In diesem Sinn ist die Demokratie immer ein Zusammenspiel zwischen verschiedenen Instanzen, und die grosse Kunst besteht darin, diese Instanzen so auszubalancieren, dass keine zu stark wird und dass keine die andere dominiert. Das ist die Frage vom kommenden Sonntag.

Auf der anderen Seite ist es unmöglich, Fragen, die schnell beantwortet werden müssen und die zu diskutieren und zu entscheiden schwierig ist - Anwendungsfragen wie zum Beispiel: Braucht man das Militär, um in einem Land Frieden zu schaffen? -, immer einer Volksabstimmung zu unterstellen. Diejenigen, die hier handeln, übernehmen die Verantwortung. Die Bürgerinnen und Bürger, die damit nicht einverstanden sind, haben die Möglichkeit, diejenigen, die es aus ihrer Sicht falsch gemacht haben, aus dem Parlament zu werfen, das nächste Mal also nicht mehr zu wählen. Das ist auch Demokratie, so, wie wir sie verstehen. Wenn Sie ein anderes Verständnis haben, sollten Sie deshalb nicht jene, die ein anderes Konzept als Sie haben, als undemokratisch oder als gegen die Demokratie eingestellt bezeichnen.

Herr Kollege Gross, ich habe eine weitere Suggestivfrage: Glauben Sie nicht, dass Ihr Ruf als Freund und Spezialist der direkten Demokratie gelegentlich Schaden nimmt, wenn Sie nicht nur gegen die Volkswahl des Bundesrates, sondern jetzt auch gegen die demokratische Einbindung des Parlamentes und der Bevölkerung in so wichtigen Fragen wie einer Entscheidung über Krieg und Frieden sprechen? Das ist doch irgendwo ein Widerspruch.

Sie haben mir jetzt drei Suggestivfragen gestellt. Der erste Punkt betrifft die Neutralität: Dieser Aspekt wird im Bericht des Bundesrates behandelt werden. Man muss daran erinnern, dass die Neutralität ihre Bedeutung bekam, weil der Zar von Russland sie der Schweiz 1815 aufgedrängt hat. Aus der aussenpolitischen Maxime wurde dann angesichts der europäischen Bürgerkriege eine innenpolitische Überlebensmaxime. Ob das jetzt in der Uno noch relevant ist, wird der Bericht nochmals beurteilen.

Der zweite Punkt: Man könnte untersuchen, ob alle fünfzehn Mitglieder des Sicherheitsrates, die jeweils miteinander, konsensual, ein militärisches Engagement beschlossen haben, daran dann auch teilgenommen haben - das weiss ich nicht.

Aber es ist drittens nicht schönrednerisch, zu betonen, dass man immer Ja oder Nein sagen kann, dass es einem dann immer noch freisteht, sich militärisch zu beteiligen oder nicht, wenn der Sicherheitsrat beschliesst, man solle militärisch eingreifen. Das kann übrigens nicht nur einstimmig, sondern auch mit einer Mehrheit geschehen; nur die fünf ständigen Mitglieder haben ein Vetorecht, aber von den nichtständigen Mitgliedern können auch Länder dagegen stimmen und unterliegen. Da gibt es keinen rechtlichen Zwang zur Teilnahme, und das eben zu betonen ist in keiner Weise schönrednerisch.

Herr Gross, betreiben Sie nicht etwas Schönrednerei, wenn Sie sagen, dass wir nicht gezwungen werden könnten, bei einer Militäraktion oder einer Wirtschaftssanktion dabei zu sein? Wir wären aber beim Entscheid dabei, ob eine solche Massnahme ergriffen wird oder nicht, müssten letztlich über Krieg und Frieden entscheiden. Das hat mit Neutralität nichts mehr zu tun. Sind Sie auch dieser Ansicht?

Vous savez que la Suisse est le seul pays à avoir organisé deux votations populaires concernant son adhésion à l'ONU. Nous avons été le dernier des anciens pays à y adhérer, mais le premier à le faire à la suite d'une décision populaire. En raison du contexte historique dans lequel s'inscrit cette exception, la Suisse est aussi le seul pays qui a plus de peine à convaincre son propre peuple d'accepter de briguer un siège au Conseil de sécurité de l'ONU que les autres pays; les autres Etats membres doivent plutôt essayer de convaincre les autres pays du monde du fait qu'il est raisonnable d'entrer au Conseil de sécurité de l'ONU. La Suisse n'a pas de problèmes chez les autres, mais elle doit convaincre ses propres citoyens du fait que l'engagement dans le Conseil de sécurité correspond aux buts de la politique extérieure inscrits dans notre Constitution.

Dans ce sens, il est juste d'expliquer les enjeux et de convaincre le peuple, c'est la raison pour laquelle la commission a décidé de ne pas changer l'ordre des compétences entre le Parlement et le gouvernement, mais de déposer un postulat qui invite le Conseil fédéral à expliquer pourquoi entrer au Conseil de sécurité de l'ONU est raisonnable, logique et cohérent avec la politique extérieure de la Suisse, basée sur sa Constitution.

Monsieur Stamm a eu raison de souligner l'importance d'expliquer au peuple que ce siège est important et qu'il s'inscrit dans la logique de notre adhésion à l'ONU. Mais il ne faut pas faire l'erreur d'instrumentaliser le changement de l'ordre des compétences et la votation populaire pour remettre en question l'adhésion de la Suisse à l'ONU. Parce que le discours de ceux qui ont soutenu cette initiative visait à remettre fondamentalement en question l'adhésion de la Suisse à l'ONU.

Monsieur Stamm, ici vous n'avez pas seulement dit qu'il fallait décider, au moyen d'un débat parlementaire et populaire, si la Suisse devait briguer un siège au Conseil de sécurité de l'ONU, avec une possibilité de votation populaire en cas de référendum, mais vous avez encore dit que si la Suisse devait devenir membre du Conseil de sécurité de l'ONU dans dix ans, les décisions qui vont être prises au sein du Conseil de sécurité devraient être soumises à la codécision du Parlement, voire du peuple. Mais c'est impossible! Ce sont des décisions qui sont du ressort de l'exécutif. Instrumentaliser l'ordre des compétences pour atteindre des buts stratégiques est une erreur qui a déjà été faite: d'abord les anti-européens de la Lega ont voulu soumettre l'adhésion à l'Union européenne au référendum obligatoire, et ensuite les pro-européens, qui ont voulu pousser le Conseil fédéral à l'adhésion, ont eux aussi voulu changer l'ordre des compétences. A deux reprises nous l'avons refusé, et la majorité de la commission vous recommande donc de ne pas donner suite à cette initiative parlementaire de Monsieur Stamm, mais de soutenir l'idée d'un rapport et de la nécessité pour le Conseil fédéral de s'expliquer et de discuter. Le gouvernement ne peut pas bien travailler au Conseil de sécurité s'il a toujours peur que la majorité du peuple ne soutienne pas l'engagement de la Suisse dans cette institution.

Mais il faut être clair sur une chose: pour les interventions militaires - c'est un terme péjoratif, car le Conseil de sécurité décide de "maintenir ou rétablir la paix avec des moyens militaires" -, le Conseil de sécurité ne force jamais un pays à s'engager. Quand l'envoi d'un contingent de soldats est décidé, les pays membres sont invités à alimenter ce contingent, et chaque gouvernement peut décider de participer ou [PAGE 717] non à l'intervention. Jamais le Conseil de sécurité ne pourrait imposer à la Suisse de prendre part contre son gré à une action militaire.

Je suis certain que le Conseil fédéral a la sagesse d'intégrer le point de vue du Parlement dans une telle décision. Dans ce sens, la démocratie est garantie, mais il ne faut pas penser que toutes les décisions parlementaires ou exécutives devraient être sujettes à un référendum obligatoire ou facultatif.

Dans ce sens, je vous propose, au nom de la commission, de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire, mais de soutenir le postulat 13.3005 qui garantira le débat nécessaire pour éviter qu'un fossé ne se creuse entre l'engagement à l'extérieur et l'opinion à l'intérieur.

Die Kommission hat die parlamentarische Initiative Stamm vorgeprüft. Sie zielt darauf ab, dass die rechtlichen Grundlagen geschaffen werden, damit eine Kandidatur der Schweiz für die Mitgliedschaft im Uno-Sicherheitsrat durch das Schweizer Parlament beschlossen und dieser Beschluss dem fakultativen Referendum unterstellt werden kann.

Gerne berichte ich Ihnen im Namen der Kommission wie folgt: Ob die Schweiz für eine befristete - befristete! - zweijährige Mitgliedschaft im Uno-Sicherheitsrat kandidieren möchte oder nicht, ist eine Frage, die in den beiden Aussenpolitischen Kommissionen bereits im Oktober 2010 ausführlich diskutiert wurde. Beide APK haben im Rahmen der Konsultation einer Bewerbung um eine Mitgliedschaft zugestimmt. Die APK-NR hat in den Jahren 2009 und 2010 verschiedene Anhörungen zu dieser Kandidatur durchgeführt und sich am 25. Oktober 2010 mit 16 zu 6 Stimmen deutlich für eine Kandidatur der Schweiz für einen nichtständigen Sitz im Uno-Sicherheitsrat ausgesprochen. Aufgrund dieser positiven Beschlüsse der beiden Aussenpolitischen Kommissionen hat der Bundesrat dann die Kandidatur für die Periode 2023/24 angemeldet.

Es geht bei der parlamentarischen Initiative Stamm nun also nicht um die Frage, ob die Schweiz für den Sicherheitsrat kandidieren soll oder nicht, wie man das eigentlich nach meinem Vorredner hätte denken können, sondern es geht um die Frage, ob diese Kandidatur dem Parlament unterbreitet und damit dem fakultativen Referendum unterstellt werden soll.

Die APK-NR hat sich an ihrer Sitzung vom 14./15. Januar 2013 ausführlich mit dieser parlamentarischen Initiative befasst. Die Befürworter der Initiative vertreten die Haltung, dass es sich bei der Mitgliedschaft im Uno-Sicherheitsrat um ein Engagement handle, welches für die Schweiz von zentraler Bedeutung und mit der schweizerischen Neutralität nicht zu vereinbaren sei. Entscheide über kriegerische Interventionen oder Boykotte stünden zur schweizerischen Friedenspolitik in Widerspruch. Eine Mehrheit der Kommission vertritt aber die Meinung, dass im Rahmen der Uno-Abstimmung im Jahr 2002 klar zum Ausdruck gekommen sei, dass eine Mitgliedschaft in der Uno ebenfalls eine Mitgliedschaft in den Kernorganen der Uno - dazu gehört auch der Sicherheitsrat - möglich machen wird. In der damaligen Botschaft über die Uno-Mitgliedschaft ist auch nachzulesen, dass sich die Schweiz für einen nichtständigen, zweijährigen Sitz im Sicherheitsrat bewerben kann und dass der völkerrechtliche Vertrag eine derartige Mitgliedschaft auch vorsehen würde. Der Sicherheitsrat ist das zentrale Organ im Uno-System mit der Verantwortung für die Wahrung von Frieden und Sicherheit. In erster Linie geht es bei allen Aufgaben des Sicherheitsrates um Friedenserhaltung und Friedensförderung.

Eine Mitgliedschaft der Schweiz im Sicherheitsrat ist kein Politikwechsel. Es ist auch keine neue völkerrechtliche Verpflichtung - es ist eine Funktion und eine Folge der Mitgliedschaft in der Uno. Diese Meinung vertritt die Kommission.

Die APK-NR hat mit 11 zu 8 Stimmen bei 2 Enthaltungen entschieden, der parlamentarischen Initiative Stamm keine Folge zu geben. Sie ist der Ansicht, dass das Parlament durch den Konsultationsprozess ausreichend in den Entscheidungsprozess eingebunden werden kann und dass der Entscheid über eine allfällige Kandidatur in der aussenpolitischen Kompetenz des Bundesrates liegt. Eine Minderheit der Kommission ist der Ansicht, dass bei einem Entscheid von dieser Tragweite das Parlament und das Stimmvolk einbezogen werden müssen. Die Kommission war sich aber darin einig, dass der Bundesrat gehalten ist, über eine derartige Kandidatur eine breite Diskussion sowohl mit dem Parlament als auch mit der Öffentlichkeit zu führen und das Parlament regelmässig über die Absichten des Bundesrates, den Stand der Verhandlungen und die Konsequenzen ins Bild zu setzen.

Unsicher war die Kommission auch in Bezug auf das Verhältnis einer Mitgliedschaft im Uno-Sicherheitsrat zur schweizerischen Neutralität. Im Rahmen der Diskussion hat die Kommission deshalb - so quasi als Gegenvorschlag zur parlamentarischen Initiative Stamm - mit 17 zu 0 Stimmen bei 5 Enthaltungen ein Kommissionspostulat verabschiedet, welches den Bundesrat beauftragen soll, dem Parlament einen Bericht über eine Kandidatur vorzulegen, worin insbesondere auch die Frage der Neutralität erörtert werden soll.

In diesem Sinne bitte ich Sie im Namen der Kommission, dem Antrag der Mehrheit zu folgen, der parlamentarischen Initiative Stamm keine Folge zu geben und das Kommissionspostulat anzunehmen.

Ich habe mit einer parlamentarischen Initiative beantragt, dass die Voraussetzungen respektive die Grundlagen zu schaffen sind, die sicherstellen, dass eine Kandidatur der Schweiz für einen Sitz im Uno-Sicherheitsrat durch das Parlament beschlossen werden muss und der Beschluss dem fakultativen Referendum zu unterstellen ist.

Worum geht es? Im Uno-Sicherheitsrat werden die extremen politischen Entscheidungen getroffen: Militärische Intervention, ja oder nein? Boykott gegenüber einem Land, ja oder nein? Die politische Intervention wird im Sicherheitsrat diktiert oder entschieden. Sicherheitsrat - das heisst bekanntlich fünf ständige Mitglieder, die Grossmächte. Dann gibt es die wechselnden Mitglieder, die im Sicherheitsrat mitentscheiden. Es ist ja jetzt in New York so gelaufen, seit wir Mitglied bei der Uno sind, dass der Bundesrat die Initiative vorgenommen hat, dass sich die Schweiz um einen Sitz im Sicherheitsrat bewirbt. Das wird nicht morgen sein, sondern vielleicht in zehn Jahren oder wann auch immer. Es heisst, dass wir uns in die Warteschlange derjenigen Länder einreihen, die den Antrag gestellt haben, eines Tages auch diesem rotierenden Teil des Sicherheitsrates anzugehören.

Es ist mehr als vierzig Jahre her, seit ich in der Schule gelernt habe, die Uno habe nun Zähne erhalten, die Uno sei ein Gremium, in dem man auch militärisch intervenieren kann. Sie wissen ja, was die Geschichte seither gebracht hat. Ich rufe ein Beispiel in Erinnerung und blende dabei in die Neunzigerjahre zurück, als man entschieden hat, für den Irak gelte ein wirtschaftlicher Boykott. Oft war man vor die Frage gestellt, in welchem Land man militärisch interveniert, um Ruhe und Ordnung und die Sicherheit wiederherzustellen? Das sind Diskussionen und Entscheidungen, bei denen die Schweiz historisch gesehen meines Erachtens keine Rolle spielen darf.

Man muss klar unterscheiden: Zum einen geht es um die materielle Frage der Uno-Sicherheitsrat-Mitgliedschaft, ob man der Meinung ist, dass die Schweiz Mitglied sein sollte? Zum andern geht es um die formelle Frage, wer darüber entscheiden darf; darf der Bundesrat allein entscheiden, ob wir dort Mitglied sein wollen, oder ist das eine Aufgabe, die uns Parlamentarier etwas angeht; ist das ein Entscheid, der so wichtig ist, dass das Parlament entscheiden darf und sogar das Volk via Referendum eine Rolle spielen darf? Das ist die Frage, über die wir hier entscheiden müssen.

Der Ursprung meiner Initiative ist der Gedanke, dass es sich um eine derart wichtige Frage handelt, dass es nicht angeht, dass das einfach der Bundesrat entscheidet, dass z. B. eine Bundesrätin, wie es wahrscheinlich in concreto war, zufällig sagt: "Für mich ist das ein erstrebenswertes Ziel - ich als Aussenministerin überzeuge den Bundesrat, dass wir beitreten wollen!"

Dass einzelne Bundesräte allein massgebend sind und dann der Antrag in New York gestellt wird, ist meines Erachtens nicht der richtige Weg.

Was mich betrifft, ist das Selbstverständnis der Schweiz so, dass diese politische Entscheidung so wichtig ist, dass nicht einfach einzelne Bundesräte entscheiden dürfen. Wenn es darum geht, ob die Uno in Syrien, in Mali, in Libyen, in Irak, in Ex-Jugoslawien oder wo auch immer intervenieren soll, dann sind das nach meiner Philosophie Diskussionen, die so wichtig sind, dass nicht einfach ein soundso zusammengesetztes Bundesratsgremium von nur sieben Mitgliedern über eine Mitwirkung entscheiden darf. Der Entscheid für den Antrag einer Mitgliedschaft im Sicherheitsrat ist von so grosser Tragweite, dass er uns Parlamentariern bzw. sogar dem Volk vorbehalten sein sollte.

Ich will nicht in erster Linie davon reden, ob es erstrebenswert ist oder nicht, dass sich die Schweiz um einen Sitz im Uno-Sicherheitsrat bewirbt. Ich erlaube mir aber trotzdem zwei, drei Worte dazu. Stellen Sie sich vor: 2002 sagten viele Menschen in der Schweiz, sie seien für den Uno-Beitritt, sie verliessen sich aber gleichzeitig darauf, dass wir dort die humanitäre und nicht die politische Rolle spielen würden. Es wäre nicht in Ordnung, wenn nur der Bundesrat im Alleingang entscheiden würde, wenn Diskussionen über eine Intervention in Libyen oder in Syrien - Krieg ja oder nein? - losgehen. Dann soll die Schweiz an vorderster Front mitdiskutieren und mit abstimmen. Entscheide von solcher Tragweite will ich nicht einfach dem Bundesrat überlassen.

Ich komme zum Schluss. Es geht nur um die Frage, wer für den Beitritts-Antrag zuständig ist. Es geht nicht um die Frage, ob es sinnvoll ist, im Uno-Sicherheitsrat mitzuwirken. Es geht um die Frage, wer darüber entscheiden können soll. Sie haben mich verstanden: Meines Erachtens ist diese Frage von derart grosser Tragweite, dass man unbedingt uns Parlamentarier entscheiden lassen müsste.

Sie haben gelesen, dass meiner Initiative in der Kommission mit 11 zu 8 Stimmen bei 2 Enthaltungen keine Folge gegeben wurde. Ich bitte Sie aber, auf meine Meinung einzuschwenken und dem Parlament bzw. dem Volk die Chance zu geben, bei dieser zentralen und wichtigen Frage mitzureden. [PAGE 716]

12.479

[VS]

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

[VS]

Antrag der Minderheit

(Stamm, Aebi Andreas, Büchel Roland, Estermann, Mörgeli, Reimann Maximilian)

Der Initiative Folge geben

[VS]

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

[VS]

Proposition de la minorité

(Stamm, Aebi Andreas, Büchel Roland, Estermann, Mörgeli, Reimann Maximilian)

Donner suite à l'initiative

[VS]

Präsidentin (Graf Maya, Präsidentin): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.