Schaffung einer Versicherung gegen Währungsschwankungen zur Unterstützung der Wirtschaft

Die vorliegende Standesinitiative aus dem Jahr 2011 wurde im Ständerat im September 2013 beraten; er hat ihr mit 21 zu 6 Stimmen keine Folge gegeben. Ihre Kommission hat die Initiative diesen April beraten; sie beantragt Ihnen mit 18 zu 6 Stimmen bei 1 Enthaltung ebenfalls, ihr keine Folge zu geben.

Was die Initiative will, haben Sie bereits gehört. Sie möchte eine staatliche Versicherung gegen die Risiken von Währungsschwankungen schaffen, in Analogie zur schon existierenden Exportrisikoversicherung. Hintergrund war die Situation 2011, namentlich im Wallis und namentlich im Tourismus. Der Walliser Grosse Rat machte sich damals auf die Suche nach Lösungen gegen Unsicherheiten.

Warum ist Ihre Kommission nun mit grosser Mehrheit gegen die Initiative? Es liegt am grundsätzlichen Dilemma, mit dem eine solche Versicherung in einer freien Wirtschaftsordnung zu kämpfen hat: Im einen Fall bietet diese Versicherung Versicherungsleistungen an, die der Markt auch anbietet, und sie tut dies zu denselben Preisen. In diesem Falle ist sie entbehrlich. Solche Leistungen dürfen aufgrund der Subsidiarität staatlichen Handelns gar nicht angeboten werden.

Im anderen Fall bietet diese Versicherung Leistungen an, die es auf dem privaten Markt auch gibt, tut es aber zu günstigeren Preisen, weil man sagt, die Preise auf dem Markt seien zu hoch. Dann stellt sie eine indirekte Subventionierung von gewissen Unternehmen dar und birgt die finanzielle Gefahr eines Defizits, wie wir es in den Siebzigerjahren einmal eingefahren haben; es betrug damals fast eine Milliarde Franken. Zudem, das wurde noch nicht erwähnt, schafft sie eine Wettbewerbsverzerrung, namentlich auch im internationalen Umfeld. Wir würden hier zu Recht mit der WTO in den Clinch kommen.

Die einzige Ausnahme bezüglich dieses Dilemmas wäre ein dritter Fall. Dieser bestünde darin, dass es diese Produkte auf dem privaten Markt gar nicht gäbe und der private Markt auch gar keine Möglichkeit hätte, sie anzubieten. Das wäre der einzige Grund für eine staatliche Intervention. Das ist aber in der Realität nicht der Fall.

Es gibt zahlreiche private Lösungen, zahlreiche Marktlösungen, um solchen Risiken des internationalen Geschäftens zu begegnen. Das eine sind firmeninterne Lösungen, natürliches Hedging, Reserven, mit denen man Schwankungen auffängt. Das andere sind Lösungen, die man extern am Markt einkaufen kann, auch bei den von Herrn Pardini erwähnten Banken, in Form von Futures und Optionen. Selbstverständlich haben diese Lösungen, da hat der Minderheitssprecher Recht, einen Preis. Das ist eben der Marktpreis für Versicherungslösungen, den "free lunch" gibt es nicht. Weiter hat die schon erwähnte Mindestkurspolitik der Schweizerischen Nationalbank für eine Beruhigung an der internationalen Währungsfront gesorgt.

Man kann sich einzig die Frage stellen, warum denn diese Marktlösungen relativ wenig benutzt werden. Dazu hat sich der Bundesrat im Jahr 2011, als diese Thematik virulent wurde, geäussert. Er hat gesagt, dass er sich - das heisst: die Verwaltung und die Exportrisikoversicherung - darum bemühen werde, den Marktteilnehmern diese Lösungen in Seminaren aufzuzeigen. Es gibt Marktlösungen, und es gibt in diesem Falle für den Staat keinen Grund, die gleichen Lösungen - allenfalls sogar noch zu subventionierten Preisen - anzubieten.

Aus all diesen Gründen bitte ich Sie, der Standesinitiative Wallis keine Folge zu geben, so, wie es Ihnen Ihre Kommission mit 18 zu 6 Stimmen bei 1 Enthaltung ebenfalls beantragt.

Nous traitons ici l'initiative du canton du Valais dont le but est de créer une assurance contre les risques de fluctuation monétaire en vue de soutenir l'économie. Cette initiative se base sur le modèle de l'Assurance suisse contre les risques à [PAGE 1082] l'exportation. Elle a pour but la création et le maintien d'emplois aussi en phase de fluctuation monétaire.

La commission a procédé à l'examen préalable de cette initiative cantonale en date du 8 avril 2014. Elle a refusé d'y donner suite par 18 voix contre 6 et 1 abstention. Ce faisant, elle s'est ralliée à la position du Conseil des Etats de septembre 2013 qui a lui aussi décidé de ne pas donner suite à l'initiative, par 21 voix contre 6 et 1 abstention. Une proposition de minorité, défendue par notre collègue Pardini, propose de donner suite à l'initiative du canton du Valais.

La majorité de la commission rappelle que l'initiative déposée en 2011 avait le soutien de la grande majorité des membres du Grand Conseil valaisan. On était dans un tout autre contexte que celui qui prévaut aujourd'hui. Nous étions à l'époque de la parité entre l'euro et le franc suisse. L'inquiétude prévalait dans tous les secteurs d'exportation, le tourisme en particulier, l'horlogerie, la construction des machines et j'en passe. Ces secteurs étaient désarmés face au franc fort, face à l'amplitude des variations des taux de change et à l'instabilité chronique des taux de change, notamment du taux de change du franc suisse dans l'optique des exportations vers notre premier marché d'exportation qu'est l'Union européenne.

Toutefois, il convient ici de souligner que le marché offre des solutions: "hedging", contrats à terme, options. De plus, l'assurance que nous connaissons contre les risques à l'exportation permet d'offrir des garanties aussi dans les monnaies principales utilisées par les pays vers lesquels nous exportons et pourrait être aussi une manière de prémunir l'économie contre le risque de fluctuations des taux de change. Il faut rappeler aussi que, dans les années 1970 et 1980, de telles solutions avaient été envisagées par la Confédération et que c'était le Conseil fédéral qui avait supprimé en 1985 cette garantie monétaire parce qu'elle conduisait à des pertes très importantes pour la Confédération de l'ordre, à l'époque, de 900 millions de francs. On peut imaginer aujourd'hui avec l'extension du volume des échanges entre la Suisse et toutes sortes de pays vers lesquels nous exportons que ce montant pourrait être multiplié par un facteur important, ce qui pourrait même mettre les finances de notre pays dans une situation relativement pénible.

Et puis, le contexte a fortement évolué depuis 2011, puisque la Banque nationale suisse est intervenue en fixant un taux de change plancher par rapport à l'euro. C'est d'abord son rôle prioritaire que de gérer la masse monétaire et d'essayer d'influencer les taux de change. Ce n'est pas le rôle de la politique, il ne faut pas ici mélanger les choses. L'introduction d'un taux de change plancher a été une excellente décision qui a permis de stabiliser la situation, d'offrir aux entreprises exportatrices une certaine prévisibilité et, surtout, d'éviter des fluctuations importantes et des effets de yoyo qui auraient eu vraiment des conséquences assez cataclysmiques pour l'économie du pays.

Enfin, sur le plan international, nous avons des engagements auprès de l'OCDE ainsi qu'auprès de l'OMC. On pourrait imaginer que ce type de prime préférentielle offerte aux entreprises pourrait être peu goûté par les organisations internationales au regard de nos engagements. Par conséquent, c'est aussi un argument qui a pesé dans la décision prise par la majorité de la commission.

Quant à la proposition de la minorité, je ne vais pas répéter tous les arguments exposés par Monsieur Pardini, mais enfin il s'agissait pour l'essentiel de dire que la solution valaisanne était praticable et qu'il n'était pas acceptable pour les petites et moyennes entreprises de payer des primes très élevées dans le cadre des solutions privées qui leur sont offertes. Il s'agissait aussi, pour la minorité, de dire que la Banque nationale était certes intervenue et avait pris une bonne décision mais que c'était insuffisant, et, enfin, que la solution proposée par l'initiative du canton du Valais est compatible avec nos engagements internationaux.

Je vous demande de suivre la majorité, assez nette, de la commission, qui vous recommande de ne pas donner suite à cette initiative cantonale - la décision a été prise par 18 voix contre 6 et 1 abstention.

Der Kanton Wallis verlangt mit einer Standesinitiative, dass die Schaffung einer Versicherung gegen Währungsschwankungen zur Unterstützung der Wirtschaft geprüft werde.

Wir alle wissen - es wurde hier in diesem Ratssaal öfter angesprochen -, dass unser Land extrem exportabhängig ist. Unsere Volkswirtschaft ist wie praktisch keine andere Volkswirtschaft davon abhängig, dass unsere Industrie eine gewisse Sicherheit hat, was die Planbarkeit anbelangt. Währungsschwankungen und Verwerfungen auf dem Währungsmarkt sind schlecht planbar und führen dazu, dass Unternehmungen, vornehmlich KMU, in Schwierigkeiten geraten, weil sie diese Risiken nicht vorhersehen und im Betrieb selber abfedern können, wie dies Grossunternehmungen machen können.

Ich bitte Sie im Namen der SP-Fraktion, diese Standesinitiative zu unterstützen. Es ist nicht so, wie behauptet wird, dass auf dem privaten Versicherungsmarkt grundsätzlich keine Angebote vorhanden sind: Es gibt Angebote, um die Wechselkursrisiken zu minimieren. Sie werden von Versicherungsinstituten und vor allem von Grossbanken angeboten. Es ist fast zynisch, dass KMU grundsätzlich dazu gezwungen sind, teure Wechselkursrisiko-Versicherungen gerade bei den Banken abzuschliessen, die oft gegen den Schweizerfranken operieren und damit für gewisse Entwicklungen am Währungsmarkt mitverantwortlich sind.

Es wird gesagt, dass es in den Siebzigerjahren eine solche Versicherung gegeben habe und man 900 Millionen Franken an Verlusten in Kauf nehmen musste. Wenn man das als Argument ins Feld führt, um eine solche Versicherung zu verhindern, dann muss man diesen Betrag aber ins Verhältnis setzen zu dem, was passiert wäre, wenn in den Siebzigerjahren keine solche Versicherung die Wechselkursrisiken abgesichert hätte. Es hätte Tausende von Arbeitslosen gegeben, die man über die Arbeitslosenversicherung hätte finanzieren müssen. Mindestens diese Kosten müssten ins Verhältnis gesetzt werden zu den Verlusten von 900 Millionen Franken, die die Exportrisikogarantie in den Siebzigerjahren mit der Absicherung der Währungsrisiken eingefahren hat. Was ist eine knappe Milliarde Franken im Vergleich zu einer Krise mit einer Arbeitslosigkeit von 7 oder 8 Prozent? Diese Frage müssen wir ins Zentrum der Debatte stellen, wenn wir über eine solche Versicherung diskutieren.

Sie sehen übrigens in all den Unterlagen, dass die Gegner einer solchen Versicherung versuchen, vor allem mit dem Argument Stimmung zu machen, die Europroblematik sei mit der Wechselkursuntergrenze der Schweizerische Nationalbank von Fr. 1.20. jetzt behoben. Ich möchte in diesem Zusammenhang zwei Dinge in Erinnerung rufen: Zum einen gibt es diese Wechselkursuntergrenze, weil sie auch unsere Kreise, nämlich die sozialdemokratischen und die gewerkschaftlichen Kreise, gefordert haben. Genau jene Kräfte, die heute die Exportrisikoversicherung, die wir verlangen, bekämpfen, schossen mit den gleichen Argumenten gegen diese Untergrenze.

Zum andern ist zu sagen, dass unsere Märkte sich nicht auf Europa alleine reduzieren lassen. Es gibt wachsende Märkte in China, in Mexiko, in Indien, in Brasilien, in der ganzen Welt. Wenn man dort die Entwicklung der Währungen betrachtet, dann sieht man, dass wir in den letzten zwölf Monaten mit der gleichen Problematik konfrontiert sind wie damals, als wir die Untergrenze beim Euro noch nicht hatten. Diese Länder bergen Risiken. Diese Risiken beinhalten für die KMU die Gefahr, in diese Länder nicht exportieren zu können. Oder wir verurteilen kleine und mittlere Betriebe dazu, dort ein Risiko einzugehen. Damit gefährden wir unnötig direkt oder indirekt die Arbeitsplätze, die damit verbunden sind.

Ich glaube, dass es sinnvoll wäre, wenn wir uns hier als verantwortliche Kammer überlegen würden, ob es nicht an der Zeit wäre, dass wir dieselben Unterstützungen, die wir immer wieder mindestens zwei Sektoren gewähren - nämlich dem Agrarsektor und dem Finanzplatz -, auch anderen gewähren. Es wäre sinnvoll, dass wir uns überlegen, gewisse Leitplanken zu setzen, die verhindern, dass unsere Industrie schrumpft. Wir sollten unserer tragenden Säule, der Exportwirtschaft, in Zukunft gewisse Sicherheiten geben.

Ich glaube, wir würden gut daran tun, wenn wir diese Währungsrisiken mit einer Ergänzung der Schweizerischen Exportrisikoversicherung mildern würden. Ich glaube, es wäre eine wichtige Entscheidung in Richtung einer modernen Industriepolitik. Die Mehrzahl unserer Unternehmen sind KMU. Wir müssen sie stützen und dürfen uns nicht nur auf die Grossen konzentrieren, die heute Trader engagieren können und täglich "hedgen" und damit ihre Risiken minimieren.

Im Sinne einer Industriepolitik, die die KMU stützt, die die Arbeitsplätze in den KMU schützt, fordern wir als SP und Gewerkschaften Sie alle auf, hier einen Schritt zu tun und der Standesinitiative Wallis Folge zu geben.

Je crois qu'il faut reprendre un à un les arguments qui ont amené la majorité de la commission à ne pas donner suite à l'initiative cantonale valaisanne.

Le premier aspect, c'est l'activité de la Banque nationale suisse. Faisant partie des personnes qui ont vivement souhaité une intervention de la Banque nationale pour qu'elle fixe un taux plancher pour le franc suisse face à l'euro, je vous rappelle à quel point cela a été contesté et, probablement, un peu par les mêmes personnes qui aujourd'hui se félicitent de cette intervention et s'appuient sur elle pour ne pas donner suite à l'initiative cantonale valaisanne. En réalité, ce n'est pas si simple pour la Banque nationale. Elle s'est trouvée dans une situation où elle pouvait se permettre de faire gonfler son bilan, notamment parce que les risques inflationnistes étaient extrêmement faibles. Il n'est pas sûr, et de loin, que dans une situation analogue, à l'avenir, elle puisse se le permettre. Nous ne pouvons donc pas prétendre que l'argument de ce qu'a fait la Banque nationale - ce qui à mon avis était extrêmement bienvenu et qui a été fait avec beaucoup de mesure et d'intelligence - pourra être répété en chaque occasion. C'est un argument insuffisant. C'est bien si cela peut se faire, je suis d'accord avec le rapporteur pour dire que c'est même la solution idéale, mais ce n'est pas forcément répétable.

Nous avons un second argument, celui du principe de subsidiarité. Là encore, sur le principe, nous sommes d'accord. Si le marché, en particulier les instituts financiers, peut offrir des solutions sous forme de garanties privées, de "hedging", de toutes sortes de produits financiers qui conduisent à pallier les risques de change, c'est parfait. Mais c'est parfois insuffisant et parfois assez cher.

C'est la raison pour laquelle, à titre subsidiaire, nous devons nous poser la question de savoir si nous ne devrions pas avoir un filet de sécurité supplémentaire - mais j'insiste sur le fait que son caractère doit être subsidiaire et assez restrictif. Et ce filet de sécurité supplémentaire, c'est peut-être ce qui a été conçu dans l'initiative cantonale valaisanne, en effet, une sorte de modèle aligné sur la garantie contre les risques à l'exportation, mais ce pourrait être autre chose. Ce pourrait être simplement un mode d'abaissement des coûts dans certaines situations, applicable justement aux produits des instituts financiers. Pourquoi pas?

Soulignons, Monsieur le rapporteur, que nous sommes dans la phase de l'examen préalable de cette initiative. Nous proposons d'étudier la question; mais nous ne sommes pas tenus de suivre exactement le modèle évoqué dans le développement des auteurs de l'initiative. Mais il me semble qu'il y a une nécessité de réfléchir aux cas dans lesquels la Banque nationale ne pourrait pas agir et pour lesquels les instituts financiers ne proposeraient pas de solutions complètes ou suffisamment avantageuses.

Enfin, le troisième argument auquel je me dois de répondre est celui du risque potentiellement élevé pour la Confédération. C'est extrêmement facile de pallier ce risque, voire de l'éviter complètement, en fixant un nombre maximal d'interventions, peut-être un maximum par cas ou un maximum par branche et un maximum total, en d'autres termes un certain nombre de plafonds à l'intervention pour ne pas risquer la dérive. D'ailleurs, on pourrait faire la même observation concernant la garantie contre les risques à l'exportation, qu'on a su toujours maintenir dans des chiffres qui n'ont pas dérivé.

Sur la base de tous ces arguments, je trouve que nous devons raisonnablement et dûment prendre en considération la proposition qui nous est faite en faveur de l'industrie d'exportation. Puisqu'il s'agit d'une initiative émanant du canton du Valais, je tiens à souligner à quel point ce canton a des industries d'exportation et l'on sait que certaines décisions fédérales le font souffrir, notamment l'acceptation de l'initiative populaire sur les résidences secondaires - on en a parlé tout à l'heure. Donc, je pense qu'il serait bien de faire un geste pour montrer que nous ne prenons pas à la légère son initiative qui, dans le fond, même si peut-être les modalités sont contestables, est parfaitement justifiée. [PAGE 928]

Die Standesinitiative Wallis fordert die Schaffung einer Versicherung gegen Währungsschwankungsrisiken. Damit sollen Arbeitsplätze in unserem Land erhalten werden. Die Ziele - das wird dann auch noch ausgeführt - sollten sich mit jenen der Schweizerischen Exportrisikoversicherung decken.

In der Kommission wurde viel mit dem Tourismus argumentiert, aber nach Meinung der Initianten sollte generell etwas für die Exporte gemacht werden, eventuell sogar auch für die Importe; da gibt es ja auch Währungsfragen. Wir reden also, salopp gesagt, über grosse Kisten. Im Jahr 2012 generierte die schweizerische Volkswirtschaft Exporte im Umfang von 200 Milliarden Franken und Importe von etwa 180 Milliarden Franken. Bereits eine Währungsschwankung von 5 Prozent führt also zu riesigen Milliardenzahlen als Differenz oder eben dann bezüglich einer Versicherung zu einem Risiko. Eine Währungsgarantie der früheren Exportrisikogarantie - heute ist es eine Versicherung, früher war es eine Garantie - hat denn schon einmal einen Verlust von 900 Millionen Franken eingefahren.

Die Mehrheit Ihrer Kommission beantragt, der Standesinitiative keine Folge zu geben. Eine Versicherung gegen Risiken von Währungsschwankungen hat nämlich ihre Hauptbegründung durch die erfolgreiche Einführung eines Euro-Mindestkurses durch die Schweizerische Nationalbank verloren; dadurch wurden indirekt auch der US-Dollar und andere Währungen stabilisiert. Welchen riesigen Einsatz und welches Risiko so etwas bedeutet, kann man heute in der Bilanz der Schweizerischen Nationalbank nachlesen.

Die Initiative verlangt, dass man sich an den Zielen der Schweizerischen Exportrisikoversicherung orientieren soll - es ist heute eben keine Garantie mehr, sondern eine Versicherung. Die Schweizerische Exportrisikoversicherung hat heute vier Zielauflagen: Subsidiarität, Eigenwirtschaftlichkeit, internationale Wettbewerbsfähigkeit und aussenpolitische Verträglichkeit. Subsidiarität heisst, dass man nur das macht, was der Markt nicht anbietet. Währungsabsicherungen, insbesondere kurzfristige, bietet ja der Markt. Übernähme aber eine angestrebte Währungsversicherung nichtmarktgängige Risiken, dann wäre entweder ihre Eigenwirtschaftlichkeit gefährdet, oder es würde ein erhebliches Risiko für den Bund daraus entstehen.

Fazit: Es gibt keine Versicherung, die das Geforderte leisten kann, ohne dass für den Bund ein grosses Risiko daraus entsteht. Die Euro-Untergrenze der Schweizerischen Nationalbank war und ist der richtige Weg.

Deshalb beantrage ich Ihnen namens der Mehrheit der Kommission, der Standesinitiative Wallis keine Folge zu geben.

Wir haben die Standesinitiative Wallis "Schaffung einer Versicherung gegen Währungsschwankungen zur Unterstützung der Wirtschaft" in der Kommission diskutiert. Wir haben selbstverständlich nicht diskutiert, ob wir die Initiative auch zweimal diskutieren möchten; ich kann hier also nicht für die Kommission sprechen. Ich beantrage Ihnen aber, diesen Rückweisungsantrag abzulehnen.

Meines Erachtens gibt es keine neuen Argumente. Auch dass man jetzt auf die Motion Hutter verweist - die ja hier die Mehrheit abgelehnt hat, unter anderem genau mit der Begründung, dass man eine solche Währungsversicherung nicht will -, ist für mich kein Argument dafür, nochmals darauf zu sprechen zu kommen.

Ganz kurz kann man sagen, dass der Hauptgrund dieses Vorstosses mit der Einführung der Euro-Untergrenze dahingefallen ist. Zudem ist es so, dass eine solche [PAGE 927] Währungsversicherung die Vorgaben, die sie im Grunde genommen hätte, praktisch nicht erfüllen kann.

Ich beantrage Ihnen, das Geschäft heute zu behandeln und den Ordnungsantrag Recordon abzulehnen.

Si j'ai déposé une motion d'ordre, ce n'est pas uniquement parce que je présumais que les rangs seraient clairsemés en cette fin de matinée, mais parce que je me suis inspiré de la décision que nous avons prise l'autre jour à propos de la motion Hutter Markus 11.3701 qui traitait également de risques de change, qui n'était peut-être pas ciselée de la façon la plus formidable qui soit, mais qui posait un véritable problème. Vous vous rappelez qu'elle traitait des risques de change pour les industries d'exportation en lien avec la Chine.

L'initiative cantonale valaisanne est plus générale, puisqu'elle aborde le problème des fluctuations monétaires. Mais cela revient en réalité au même, puisqu'elle précise que c'est en vue de soutenir l'économie et que de toute évidence les fluctuations monétaires ont des effets sur l'industrie d'exportation, par le biais des risques de change.

Finalement, nous avons renvoyé la motion Hutter Markus à la Commission de l'économie et des redevances pour qu'elle étudie plus à fond les questions de change spécifiquement avec la Chine - l'initiative de nos amis valaisans a trait aux problèmes de change en général. A tant faire que de l'aborder, autant prendre le problème dans sa généralité plutôt que seulement en lien avec la Chine; je propose donc de faire d'une certaine façon d'une pierre deux coups en renvoyant aussi cette initiative pour nouvel examen. Cela nous épargnera un débat sur le fond aujourd'hui et peut-être permettra de trouver en commission une solution intelligente et globale pour le tout - je l'espère du moins. Voilà le sens de ce que je propose.

Si vous êtes d'accord avec moi sur ce point, je m'abstiendrai pour l'instant de développer ma proposition de minorité et me contenterai d'en rester à cette proposition de renvoi.

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

[VS]

Antrag der Minderheit

(Pardini, Leutenegger Oberholzer, Maire Jacques-André, Marra, Schelbert)

Der Initiative Folge geben

[VS]

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

[VS]

Proposition de la minorité

(Pardini, Leutenegger Oberholzer, Maire Jacques-André, Marra, Schelbert)

Donner suite à l'initiative

[VS]

Präsident (Lustenberger Ruedi, Präsident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.