Reorganisation des Bundesstrafgerichtes

Das wird jetzt ein Himmelfahrtskommando. Ich weiss, dass ich nachher zu null verlieren werde, aber es scheint mir doch wichtig zu begründen, warum der Bundesrat das eine schlechte Idee findet, auch wenn sie in der Kommission einstimmig beschlossen wurde.

Der Bundesrat jammert ja nicht, sondern er geht seine Herausforderungen an, aber in Zeiten, in denen diese Herausforderungen gross und die Mittel klein sind, muss er Wichtiges von Unwichtigem trennen und keine Baustellen eröffnen, die völlig unnötig sind, und hierbei handelt es sich um eine solche Baustelle. Es gibt kein echtes Problem. Für die Bevölkerung besteht kein Nachteil mit der heutigen Situation. Die Gebäudeorganisation der Gerichte genügt vollumfänglich. Wir müssen nicht neue Gebäude bauen. Hier wird ein Auftrag erteilt, der hohe Kosten verursacht und nichts bringt. Das Bundesstrafgericht wird nämlich voraussichtlich im Jahr 2027 zusätzliche Räumlichkeiten im sogenannten Pretorio beziehen können. Das wird insbesondere die räumliche Trennung der Berufungskammer vom übrigen Teil des Gerichtes ermöglichen und den Einwand relativieren, es gebe eine zu grosse Nähe zwischen der ersten und der zweiten Instanz.

Zu berücksichtigen ist auch, dass die angespannte finanzielle Situation des Bundes zusätzliche, unnötige Gebäudeprojekte einfach nicht erlaubt. Der Bundesrat plädiert hier für eine kostengünstige Struktur, und das ist eben nicht die, die mit dieser Motion verlangt wird. Wir müssen uns bewusst sein, dass die Schaffung und der Betrieb von zwei unabhängigen Instanzen mehr Ressourcen erfordern würde. So müssen beispielsweise die Richterinnen und Richter der zweiten Instanz gleich wie in den Kantonen wohl höher entlöhnt werden als die erstinstanzlichen Richterinnen und Richter, zumal sie auch die Aufsicht über die untere Instanz wahrnehmen würden. Es gibt also neben den unnötigen Gebäudekosten auch betriebliche Folgekosten.

Als Argument gegen die heutige Organisation wird vorgebracht, sie könne den Anschein der Befangenheit der Berufungskammer erwecken und damit dem Ruf der schweizerischen Justiz im In- und Ausland schaden. Das Bundesgericht hat die heutige Organisationsform des Bundesstrafgerichtes hinsichtlich der Unabhängigkeit der beiden Instanzen noch nie gerügt. Daher haben sich auch allfällige Befürchtungen, die Organisation des Bundesstrafgerichtes könnte dem Ruf der Schweiz schaden, nicht bewahrheitet.

Die neuesten Planungs- und Konzeptarbeiten des Bundesstrafgerichtes sehen vor, dass Teile des Berufungsgerichtes und des erstinstanzlichen Strafgerichtes weiterhin unter einem Dach vereint bleiben würden, es weiterhin nur ein Generalsekretariat geben würde und alle Dienste gemeinsam genutzt werden sollen. Es ist nicht ersichtlich, was mit einer solchen Revision für die Unabhängigkeit und die Aussenwahrnehmung des Bundesstrafgerichtes gewonnen würde. Die verwendete Bezeichnung "Clear Cut" ist ganz offensichtlich nicht angebracht.

Ich sage es nochmals: Es gibt kein echtes Problem, es braucht keine teure Lösung, schon gar nicht in einer Zeit, in der wir überall Geld suchen.

Ich bitte Sie, diese Motion abzulehnen.

Kollege Mahaim hat es schon gesagt, Ihre Kommission hat die Motion 25.4395, "Reorganisation des Bundesstrafgerichtes", einstimmig angenommen. Die Kommission ist zu diesem Schluss gekommen, weil die aktuelle Organisation des Bundesstrafgerichtes in Bellinzona nicht mehr den Anforderungen an eine moderne und unabhängige Justiz entspricht.

Gerne begründe ich Ihnen das im Nachfolgenden in drei Punkten. Erstens ist die institutionelle Unabhängigkeit der ersten von der zweiten Instanz eine zwingende Voraussetzung für einen fairen Prozess. Zwar - so viel darf gesagt werden - wurde die heutige Struktur ursprünglich auf Vorschlag der Gerichte umgesetzt, doch hat sich zwischenzeitlich gezeigt, dass das nicht mehr ausreichend ist. In diesem Zusammenhang gilt festzuhalten, dass wir nicht einfach auf die Wünsche der Gerichte eingehen oder uns auf diese verlassen dürfen, sondern dass wir eine objektive und rechtlich klare Trennung schaffen müssen. Die Unabhängigkeit darf demzufolge nicht nur faktisch bestehen, sondern muss auch explizit im Gesetz verankert sein und jeglichen Zweifel, dass den Urteilen die Objektivität fehlt, ausräumen.

Zweitens ist die Aussenwahrnehmung in solchen Fällen entscheidend, die sogenannte Appearance of Independence. Sie ist ebenso entscheidend wie die Unabhängigkeit der Gerichte, und auch entscheidend für die Rechtssuchenden. Angesichts der hohen Sensibilität der vom Bundesstrafgericht behandelten Fälle ist die Glaubwürdigkeit der Institution von zentraler Bedeutung; das hat Kollege Mahaim bereits ausgeführt. Der Bundesrat argumentiert in seiner Stellungnahme - und wird es wahrscheinlich anschliessend auch tun -, dass es an Statistiken über die Befangenheitsgesuche fehle. Wir sollten jedoch nicht auf die Statistiken warten und auch nicht warten, bis die Befangenheit zu einem grossen Thema für dieses wichtige Gericht wird, sondern heute handeln, weil wir sehen, dass es für die Unabhängigkeit mehr braucht als das, was bis heute umgesetzt worden ist. Eine institutionelle Trennung ist so gesehen eine präventive und notwendige Massnahme zur Sicherung der Qualität der Justiz.

Drittens halten wir fest, dass eine rein räumliche Trennung nicht ausreicht. Der Bezug zusätzlicher Räumlichkeiten im Pretorio im Jahr 2027 ist zwar ein wichtiger Schritt, er löst die strukturellen Probleme, über die wir anlässlich dieser Motion diskutieren wollen, aber nicht. Solange ein gemeinsames Generalsekretariat besteht und administrative Dienste vorhanden sind, die gemeinsam genutzt werden, ist eine saubere organisatorische Entflechtung nicht möglich. Die Empfehlungen der Geschäftsprüfungskommission aus dem Jahr 2022 sind hier eindeutig. Es bedarf einer Überprüfung der Governance-Struktur und einer institutionellen Trennung, die über bauliche Massnahmen hinausgeht. Genau das wollen wir mit der Motion, und deshalb bitte ich Sie bereits jetzt, der Motion zuzustimmen, wie es Ihre Kommission einstimmig getan hat.

Abschliessend zu den Kosten: Wir sind uns der angespannten finanziellen Situation des Bundes bewusst. Doch die strukturelle Integrität unserer Justizbehörden und die Gewährleistung rechtsstaatlicher Prinzipien dürfen nicht hinter kurzfristigen Budgeterwägungen zurückstehen. Die Kosten für eine korrekte Organisationsstruktur sind eine Investition in die Rechtsstaatlichkeit und damit in die Glaubwürdigkeit unserer Justiz - und im Endeffekt unseres Staates.

Ich bitte Sie, die Motion im Sinne der Kommission anzunehmen. - Ich hätte noch eine Minute. Ich könnte mir überlegen, diese Frau Badran zu verkaufen. Sie überzieht ja für gewöhnlich.

La motion dont nous parlons aujourd'hui concerne la réorganisation du Tribunal pénal fédéral. L'initiative de cette discussion revient à la Commission des affaires juridiques du Conseil des États (CAJ-E), qui a élaboré cette motion l'année dernière, laquelle a été renvoyée par le plénum du Conseil des États lors de la session d'hiver 2025, sans opposition. La Commission des affaires juridiques de notre conseil a traité la motion lors de sa séance du 16 avril 2026. Elle propose, à l'unanimité, d'adopter cette motion.

Faisons d'abord un pas en arrière pour planter le décor sur l'historique de la discussion que nous avons aujourd'hui. Vous le savez, le Tribunal pénal fédéral est une institution judiciaire relativement jeune dans le paysage suisse. Son entrée en fonction - le démarrage de l'institution, si j'ose le dire ainsi - date du milieu des années 2000. À cette époque-là, il n'y avait pas de Cour d'appel, si bien que cette deuxième instance, encore plus jeune, a fait l'objet d'une réflexion encore plus récente. La Cour d'appel a commencé à oeuvrer pour la justice pénale fédérale à la fin des années 2010.

Pourquoi la Cour d'appel a-t-elle été créée, et que vise la motion dont nous discutons aujourd'hui ? La Cour d'appel a été créée, car il a été estimé, quelques années après l'entrée en vigueur de la nouvelle organisation judiciaire avec le Tribunal pénal fédéral, qu'il était nécessaire d'avoir une deuxième instance afin de traiter les appels contre les décisions de la première instance de la justice pénale fédérale. Mais à l'époque - et c'est un élément important pour comprendre la motion dont nous débattons aujourd'hui-, on estimait qu'il n'y aurait que peu d'affaires qui remonteraient en deuxième instance et qu'une cour d'appel située à Bellinzone, dans les mêmes locaux que le Tribunal pénal fédéral existant, ferait l'affaire. On ne s'est pas posé la question de façon complète et générale. Il faut dire aussi que le Tribunal fédéral et le Tribunal pénal fédéral, à l'époque, préconisaient cette variante en utilisant pour exemple toute une série de configurations où il est vrai, à l'étranger comme en Suisse, que les cours d'appel de deuxième instance dans la justice pénale sont organisées et situées dans les mêmes locaux que la première instance. Le Tribunal fédéral et le Tribunal pénal fédéral, à l'époque, n'y voyaient rien de fondamentalement problématique. Évidemment, cette situation, depuis lors, a fait l'objet d'une certaine quantité d'analyses et de critiques, à commencer par celles des Commissions de gestion des deux chambres, qui se sont penchées sur le fonctionnement de la justice pénale fédérale et ont constaté que la réunion, dans les mêmes bâtiments, sur le même site, quasiment deux portes l'une à côté de l'autre, si vous me passez l'expression, de la première instance et de la deuxième instance fédérale - donc, cette fameuse cour d'appel - n'était pas opportune. Sans pour autant désigner des situations concrètes où l'indépendance de la justice aurait été menacée - il est important de le dire : il n'y a pas eu d'affaire précise où l'indépendance était menacée -, tant pour ce qui relève de l'apparence d'indépendance que de l'organisation pénale fédérale, la réunion sur le même site et l'organisation conjointe de la justice pénale fédérale ont été critiquées par les Commissions de gestion en 2022 déjà.

La CAJ-E s'est également penchée sur ce questionnement. Elle a procédé à une visite sur place, à des auditions à Bellinzone, et est arrivée à la conclusion que cette fusion, cette organisation conjointe sur le même site, n'était plus opportune, notamment en raison de l'augmentation du nombre de cas déférés devant la Cour d'appel, et également en raison de la connotation internationale de la forte médiatisation de certaines affaires qui placent en effet la justice pénale fédérale devant de nouveaux défis. Par conséquent, la motion que nous vous soumettons aujourd'hui vise à améliorer l'indépendance de la deuxième instance - de la Cour d'appel - en proposant concrètement un nouveau lieu, ou en tous les cas un site distinct du site de la première instance pour la justice pénale fédérale.

Je vous remercie donc de faire bon accueil à cette motion, comme l'a fait la CAJ-N à l'unanimité.

Es war offenbar ein einstimmiger Beschluss der Kommission, aber der Bundesrat hält ihn trotzdem für falsch. Er ist nicht nötig, er ist unnötig teuer, und das in einer Situation, in der wir überall Geld suchen. Ein echtes Problem gibt es nicht; für die Bevölkerung besteht kein echter Nachteil mit der Situation, die es heute mit der Gebäudeorganisation der Gerichte gibt. Hingegen wird jetzt ein Auftrag erteilt, der ziemlich viel Kosten verursachen wird.

Das Bundesstrafgericht wird voraussichtlich im Jahr 2027 zusätzliche Räumlichkeiten im sogenannten Pretorio beziehen können. Das wird insbesondere die räumliche Trennung der Berufungskammer vom übrigen Teil des Gerichtes ermöglichen und den Einwand, es gebe eine zu grosse Nähe zwischen der ersten und der zweiten Instanz, sowieso relativieren.

Zu berücksichtigen ist auch, dass die angespannte finanzielle Situation des Bundes zusätzliche unnötige Gebäudeprojekte nicht ermöglicht. Wir plädieren hier für eine kostengünstige Struktur, und das ist eben nicht die, die mit dieser Motion beantragt wird. Wir müssen uns bewusst sein, dass die Schaffung und der Betrieb von zwei unabhängigen Instanzen mehr Ressourcen erfordern würden. So müssten beispielsweise die Richterinnen und Richter der zweiten Instanz, gleich wie in den Kantonen, wohl höher entlöhnt werden als die erstinstanzlichen Richterinnen und Richter, zumal sie auch die Aufsicht über die untere Instanz wahrnehmen würden.

Ich sage es nochmals: Es gibt kein echtes Problem, es braucht keine teure Lösung. Ich bitte Sie, diese Motion abzulehnen. [PAGE 1327]

Es geht bei dieser Motion um die Reorganisation des Bundesstrafgerichts. Ganz kurz zum Kontext: Das Bundesstrafgericht ist jüngeren Datums. Es wurde mit der sogenannten Effizienzvorlage um die Jahrtausendwende als erstinstanzliches Gericht auf Bundesstufe geschaffen. Es ist also gewissermassen ein Bezirksgericht für Fälle, die von der Kompetenz her dem Bund zugewiesen werden. Bei der Schaffung der Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO) zu Beginn der 2000er-Jahre - die StPO trat 2011 in Kraft - hatte man ursprünglich für Entscheide des erstinstanzlichen Bundesstrafgerichts keine Berufungsinstanz vorgesehen. Dies führte natürlich zu Diskussionen, weil die StPO eigentlich durchs Band ein System zweier Instanzen mit voller Kognition vorsah, mit Ausnahme der Fälle des Bundesstrafgerichts; diese gingen direkt an das Bundesgericht, wenn dies überhaupt zulässig war.

Es gab verschiedentlich Diskussionen hier bei uns im Parlament; man sagte, eigentlich gehe das nicht. Wenige Jahre später schuf man dann die Berufungskammer. Der Grund, warum man sie nicht bereits von Anfang an vorgesehen hatte, war, dass man davon ausgegangen war, dass nur ganz wenige Fälle betroffen wären und es zu teuer wäre, dafür eine separate Berufungsinstanz zu schaffen. Nach Schaffung der Berufungskammer zeigte sich aber, dass dem nicht so ist, sondern dass sehr viel mehr Fälle betroffen sind. Denn es handelt sich bei den Fällen in der Zuständigkeit des Bundesstrafgerichts in der Regel um komplexere Fälle, um Fälle mit Medienimplikationen, die mehrere Staaten betreffen, usw. Deshalb sind solche Fälle sehr berufungsaffin, bzw. die Gefahr einer Berufung ist bei ihnen sehr hoch. Daher wird diese Berufungsinstanz öfter angerufen, als wir ursprünglich erwartet hatten.

Diese Berufungsinstanz wurde einfach beim Bundesstrafgericht angegliedert. Das ist eigentlich nichts wahnsinnig Neues. In grösseren Kantonen wie im Kanton Zürich ist die zweite Instanz ein separates Gebäude mit separater Infrastruktur, aber es ist durchaus üblich, dass kleinere Kantone da aus organisatorischen und finanziellen Gründen pragmatischere Lösungen finden. Nichtsdestotrotz - Sie wissen, dass es am Bundesstrafgericht verschiedene Probleme personeller Natur usw. gab. Das hat dazu geführt, dass sich die GPK im Rahmen ihrer Tätigkeit mit dem Bundesstrafgericht beschäftigt hat und am 20.[NB]September 2022 einen Bericht verfasst hat. Dort hat sie Handlungsbedarf bezüglich der Organisation des Gerichts in Bellinzona gesehen und hat insbesondere auch die Unabhängigkeit der Berufungsinstanz nicht als gewährleistet erachtet. Der Bundesrat sieht im Unterschied dazu keinen Handlungsbedarf, eben weil in kleineren Kantonen die Organisation etwa ähnlich ist und das eigentlich reibungsfrei läuft. Das Bundesstrafgericht selbst sieht einen gewissen Handlungsbedarf.

Angesichts dieser Situation wurde dann die Kommission für Rechtsfragen als zuständige Kommission damit betraut, die Frage zu beantworten, was wir nun machen wollen. Folgende Vorschläge lagen auf dem Tisch: entweder eine minimale Anpassung, also eine Weiterführung des Status quo mit Massnahmen zugunsten einer besseren Trennung zwischen erster und zweiter Instanz, oder eine radikale Anpassung, das heisst, dass man ein neues Gericht macht. Man hätte also dann einerseits das erstinstanzliche Gericht und andererseits ein separates zweitinstanzliches Gericht, das Berufungen und Beschwerden behandelt.

Im Jahr 2024 hat die RK eine Anhörung mit dem Präsidenten der GPK, Ständerat Juillard, durchgeführt, der uns die Position der GPK dargelegt hat, die Handlungsbedarf sieht. Wir haben dann beschlossen, dass wir uns das vor Ort anschauen. Wir waren am 20.[NB]Oktober dieses Jahres an einer Auswärtssitzung in Bellinzona und haben dort vor Ort die Situation angeschaut. Langer Rede kurzer Sinn: Wir teilen die Meinung der GPK respektive des Bundesstrafgerichts. Das heisst, wir sind der Meinung, dass es zweckmässig wäre, wenn hier Massnahmen zur Stärkung der Unabhängigkeit der zweiten Instanz getroffen würden, wie auch immer diese dann aussehen mögen.

Wir haben der Kommissionsmotion, die den Bundesrat mit der Ausarbeitung einer Vorlage beauftragen möchte, die die Unabhängigkeit der Berufungskammer verbessern möchte, einstimmig zugestimmt.

Präsident (Engler Stefan, Präsident): Ich möchte die Sitzung allerdings nicht schliessen, ohne Sie wie bereits Ende letzter Woche mit einem rätoromanischen Sprichwort vertraut zu machen, diesmal aus dem Surmiran. Das Surmiran wird im Albulatal und im Surses, also im Oberhalbstein, gesprochen. Das Sprichwort heisst: (discurra surmiran) Sco il lain uschia la zipla. Wörtlich übersetzt heisst das: Wie das Holz, so der Span. Im Deutschen kennt man das Sprichwort eher als: Der Apfel fällt nicht weit vom Stamm. Ich schliesse damit die Sitzung und wünsche Ihnen ein gutes Wochenende. [GZ]

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Schluss der Sitzung um 12.10 Uhr [GZ]

La séance est levée à 12 h 10 [PAGE 1328]

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