Verordnung (EU) 2024/1717 zur Änderung der Verordnung (EU) 2016/399 über einen Unionskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengen-Weiterentwicklung). Übernahme und Umsetzung sowie Ausländer- und Integrationsgesetz. Änderung

Namens der Kommission äussere ich mich noch zu den Minderheitsanträgen. [PAGE 1394]

Die Minderheit Widmer Céline zu Artikel 64cbis Absatz 4 beantragt erstens, dass Beschwerden gegen eine Wegweisungsverfügung aufschiebende Wirkung haben sollen. Zweitens wünscht sie, dass ein Gericht und nicht eine zu bestimmende Beschwerdeinstanz über die Beschwerde entscheiden soll. Sie will damit sicherstellen, dass es nicht zu unrechtmässigen Rückführungen kommt. Die Mehrheit lehnt diesen Antrag ab, weil der Schengener Grenzkodex, den die Schweiz übernimmt, einem solchen Überstellungsentscheid explizit keine aufschiebende Wirkung zuerkennt. Zudem hat die Schweiz mit allen ihren Nachbarstaaten Rückübernahmeabkommen abgeschlossen. Insofern ist diese neue Regelung für die Schweiz weniger relevant als für andere europäische Staaten. Mit 17 zu 8 Stimmen wurde der entsprechende Antrag in der Kommission abgelehnt.

Bei Artikel 64d Absatz 2 beantragt die Minderheit Schmid Pascal, das geltende Recht zu ändern. Es geht bei diesem Antrag also nicht um eine Gesetzesanpassung im Rahmen der zur Diskussion stehenden Übernahme der Verordnung, sondern um eine Änderung des bestehenden AIG. Die Minderheit will generell eine sofortige Vollstreckung der Wegweisung ohne Gewährung einer Frist. Die Mehrheit ist der Auffassung, dass das geltende Recht bereits jetzt eine direkte Vollstreckung der Wegweisung vorschreibt und dass nur alternativ eine Ausreisefrist von weniger als sieben Tagen sinnvoll ist, vor allem aus praktischen Gründen wie zur Identitätsabklärung und Organisation eines Fluges durch die Vollzugsverantwortlichen. Ist die Wegweisung direkt vollstreckbar, wird keine Frist angesetzt. In diesem Sinne ist die bestehende Formulierung eine Möglichkeit zur Verbesserung des Vollzugs im geltenden Recht. In der Kommission wurde der heute als Minderheitsantrag vorliegende Antrag mit 16 zu 9 Stimmen abgelehnt.

Die Minderheit Glättli zu Artikel 92 Absatz 1ter sowie Artikel 122a Absätze 1, 2 und Absatz 3 Buchstabe c will den Transportunternehmen, insbesondere den Luftverkehrsunternehmen, zusätzliche Pflichten auferlegen. Danach sollen diese Unternehmen nicht nur sicherstellen, dass die Personen ein Visum haben und nicht auf der Gefährderliste stehen, sondern auch, dass Personen, welche einen Flüchtlingsstatus glaubhaft machen, keinen Beförderungseinschränkungen unterliegen. Die Mehrheit ist wie der Bundesrat der Meinung, dass dieser Antrag nicht umsetzbar ist. Die Internationale Zivilluftfahrtorganisation der UNO regelt die Pflichten der Fluggesellschaften, sie regelt also, welche Passagiere sie transportieren dürfen und welche nicht. Zudem verwies der Bundesrat in der Kommission darauf, dass die Möglichkeit eines humanitären Visums besteht, auch wenn allen[NB]klar[NB]ist,[NB]dass[NB]die[NB]Hürden[NB]dafür hoch sind. Der dem Antrag der Minderheit Glättli zugrunde liegende Antrag wurde in der[NB]Kommission mit 14 zu 8 Stimmen bei 1 Enthaltung abgelehnt.

Die Mehrheit beantragt Ihnen, dem Entwurf zuzustimmen. Der Entscheid in der Kommission fiel in der Gesamtabstimmung zur Vorlage 1 mit 10 zu 9 Stimmen bei 3 Enthaltungen. Bei den Vorlagen 2 und 3 beantragt Ihnen die Mehrheit ebenfalls, dem Entwurf zuzustimmen. Der Entscheid der Kommission fiel jeweils mit 15 zu 9 Stimmen.

[VS]

Nous en sommes à présent à la discussion par article et, vous l'avez entendu, il y a trois propositions de minorité. Premièrement, à l'article 64cbis alinéa 4, qui concerne l'effet suspensif en cas de recours à la suite d'une notification de renvoi dans le cadre d'un contrôle conjoint avec un autre État Schengen. Le Conseil fédéral et la majorité de la commission proposent de ne pas accorder d'effet suspensif. La minorité Widmer Céline demande au contraire qu'en cas de recours, la notification de renvoi ait un effet suspensif. La majorité de votre commission a considéré qu'un effet suspensif aurait pour conséquence que la personne qui fait recours, étant donné qu'elle doit rester en Suisse le temps d'attendre la décision finale, pourrait disparaître dans la nature pendant ce temps. L'effet suspensif pourrait ainsi avoir pour conséquence des recours systématiques, ce qui n'est clairement pas dans notre intérêt. Il faut aussi préciser que, dans le cas d'une procédure de renvoi, la Suisse ne peut pas décider elle-même d'accorder un effet suspensif. Les États doivent se mettre d'accord entre eux sur des procédures communes, sans quoi les renvois ne sont pas possibles, comme l'a expliqué M.[NB]le conseiller fédéral. La commission vous invite à rejeter la minorité Widmer Céline, par 17 voix contre[NB]8.

À l'article 64d alinéa 2, le but de la minorité Schmid Pascal est que, lorsqu'une personne se fait notifier une décision de renvoi, elle doive quitter immédiatement le territoire suisse sans bénéficier du délai de moins de 7 jours proposé par le Conseil fédéral. La majorité de la commission s'est cependant ralliée à la position du Conseil fédéral, étant donné qu'un délai de plus de 24 heures et jusqu'à 7 jours maximum n'est accordé que lorsque la situation l'exige pour des raisons pratiques, par exemple s'il faut pouvoir établir l'identité de la personne avec certitude pour organiser un vol de retour. Il ne s'agit ici clairement pas d'un délai de complaisance qui serait automatiquement et systématiquement accordé. La commission vous invite à rejeter la minorité Schmid Pascal, par 16 voix contre[NB]9.

Enfin, à l'article 92, la minorité Glättli vise à ajouter un alinéa 1ter exigeant que le devoir de diligence des compagnies de transport aérien - devoir selon lequel ces compagnies ne peuvent transporter que des gens disposant de documents de voyage valides - ne s'applique pas aux passagers qui rendent vraisemblable un statut de réfugié selon l'article 3 alinéas 1 et 2 de la loi sur l'asile, afin que les requérants puissent éviter de devoir faire appel à des passeurs. Il est à noter que la minorité Glättli concerne également l'article 122a.

La majorité de la commission s'est ralliée à la proposition du Conseil fédéral, suivant l'argument qu'il n'est pas possible pour une compagnie aérienne de procéder à l'examen préalable d'une demande d'asile. La commission a donc rejeté la minorité Glättli, par 14 voix contre 8 et 1 abstention.

Puisque nous en sommes à la discussion par article, j'aimerais apporter encore une précision au sujet de l'article 65a concernant les restrictions d'entrée et les mesures à prendre dans les aéroports. Cet article se réfère à l'article 41 de la loi sur les épidémies (LEp). Cette loi est en cours de révision, si bien que la teneur exacte de l'article 41 LEp n'est, en réalité, pas encore connue aujourd'hui. Cela étant, le code frontières Schengen prévoyant explicitement la possibilité, pour le Conseil fédéral, d'adopter des mesures plus strictes aux frontières extérieures de l'espace Schengen, même si l'article 41 LEp devait être considérablement modifié, cela ne remettrait pas en cause l'article 65a de la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration.

En conclusion, au nom de la commission, je vous invite à rejeter toutes les propositions de minorité et à adopter le projet au vote sur l'ensemble.

Insgesamt ist sowohl der Ständerat als auch Ihre Kommission bei allen drei Vorlagen dem Entwurf des Bundesrates gefolgt. Ich gehe jetzt noch auf die drei hier debattierten Minderheitsanträge ein.

Die Minderheit Widmer Céline zu Artikel 64cbis AIG beantragt, dass ein Rechtsmittel gegen einen Überstellungsentscheid neu aufschiebende Wirkung haben soll. Der Bundesrat beantragt Ihnen, diesen Antrag abzulehnen. Das neue Überstellungsverfahren stützt sich auf Artikel 23a des revidierten Schengener Grenzkodexes. Absatz 3 dieses Artikels sieht vor, dass die Einlegung eines Rechtsmittels gegen einen Überstellungsentscheid keine aufschiebende Wirkung [PAGE 1393] hat. Bei der Umsetzung im AIG müssen wir uns an die Vorgaben des Schengener Grenzkodexes halten, dies nicht nur, weil es sich um einen Schengener Weiterentwicklungsmechanismus handelt, sondern auch, weil es um ein staatenübergreifendes Verfahren geht, das für alle Schengen-Staaten gleich sein muss.

Schliesslich möchte ich Sie auch darauf hinweisen, dass das neue Überstellungsverfahren lediglich subsidiär zur Anwendung kommen wird, also nur in Fällen, in denen insbesondere kein bestehendes Rückübernahmeabkommen greift.

Dann komme ich zur Minderheit Schmid Pascal bei Artikel 64d Absatz 2 AIG: Nationalrat Schmid möchte den Absatz anpassen und die Ausreisefrist von weniger als sieben Tagen aus dem geltenden Recht streichen. Dieser Einleitungssatz entspricht geltendem Recht und wird mit der vorliegenden Gesetzesvorlage nicht angepasst. Somit wird bereits heute eine Wegweisung direkt vollstreckt und nur alternativ eine Ausreisefrist von weniger als sieben Tagen angeordnet. Das Gewähren einer solchen Frist dient vor allem praktischen Gründen. So wird insbesondere sichergestellt, dass die Identität der betroffenen Person geklärt oder ein Flug organisiert werden kann. Sie können eine Person nicht ohne gültige Papiere in ein Flugzeug setzen. Das angeflogene Land nimmt diese Person sonst einfach nicht auf, das gilt auch für die Schweiz: Auch wir wollen gültige Papiere sehen, bevor wir eine Einreise erlauben.

Ausserdem möchte ich Sie darauf hinweisen, dass die beantragte Streichung einen Teilsatz betrifft, den wir im Rahmen der Übernahme der Rückführungsrichtlinie, also der Schengen-Weiterentwicklung, aufgenommen haben. Die Rückführungsrichtlinie hält fest, dass die Schengen-Staaten insbesondere bei Fluchtgefahr oder bei einer Gefahr für die öffentliche Ordnung, für die öffentliche Sicherheit oder für die nationale Sicherheit davon absehen können, eine Frist für die freiwillige Ausreise zu gewähren, oder sie können eine Ausreisefrist von weniger als sieben Tagen einräumen. Das ist in Artikel 7 Absatz 4 der Rückführungsrichtlinie festgehalten. Der Antrag ist also auch in Ihrem Sinne nicht durchdacht. Aus diesen Gründen beantragt Ihnen der Bundesrat, diesen Minderheitsantrag abzulehnen.

Ich komme zum Minderheitsantrag Glättli zu den Artikeln 92 und 122a AIG: Die Minderheit Glättli beantragt zwei Gesetzesänderungen betreffend die Sorgfaltspflichtverletzung von Luftfahrtunternehmen bei der Beförderung von Personen, die einen Flüchtlingsstatus glaubhaft machen können. Die Anforderungen sollen eine Verpflichtung für die Fluggesellschaften bringen, bei glaubhaft gemachten Asylgründen eine Beförderung zuzulassen. Zudem sollen entsprechende Ausnahmen von den Sanktionen bei einer Beförderung vorgesehen werden, wenn die Fluggesellschaft glaubhaft machen kann, dass kein offensichtlich unbegründeter Verweis auf die Flüchtlingseigenschaft vorliegt.

Das Ziel und die Motivation dieses Anliegens kann ich sehr gut nachvollziehen. Die Minderheit möchte erreichen, dass Menschen nicht mit dem Boot oder in Containern flüchten. Trotz dieses berechtigten Ziels lehnt der Bundesrat diesen Antrag ab. Die Fluggesellschaft prüft lediglich, ob die dokumentenbasierten Einreisebedingungen erfüllt sind. Wenn die Bedingungen nicht erfüllt sind und sie die Person trotzdem befördert, verletzt sie die Sorgfaltspflicht.

Die Annahme dieses Minderheitsantrags würde bedeuten, dass die Fluggesellschaften de facto eine Vorprüfung eines Asylgesuchs machen würden. Dies liegt ausserhalb ihrer Kompetenz. Es kann auch nicht im Interesse der Betroffenen sein, deren Asylgesuch von einer dafür kompetenten und zuständigen staatlichen Stelle zu prüfen ist. Die heutige gesetzliche Grundlage für die Pflichten der Fluggesellschaften ist Annex 9 der Konvention der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation. Die Schweiz ist verpflichtet, diese umzusetzen. Die Schweiz kann den Fluggesellschaften keine zusätzlichen Aufträge erteilen. Entsprechende Verpflichtungen, wie von Nationalrat Glättli vorgeschlagen, ergeben sich aus dieser EU-Richtlinie eben nicht. Der generelle Hinweis auf die Beachtung der Flüchtlingskonvention bedeutet nicht, dass den Fluggesellschaften weitere Sorgfaltspflichten auferlegt werden können. Im Falle der Schweiz besteht die Möglichkeit, ein humanitäres Visum im Ausland zu beantragen, damit in der Folge in der Schweiz ein Asylverfahren durchgeführt werden kann.

Au nom du groupe UDC, je traite rapidement les trois minorités. La première est la minorité Widmer Céline qui concerne les effets du recours contre une décision de renvoi. La majorité de la commission est de l'avis que le principe qui veut qu'un recours ne doit pas avoir d'effet suspensif automatique, sous réserve que l'autorité de recours octroie cet effet suspensif, ce qui est tout à fait conforme à notre ordre juridique. La minorité Widmer Céline propose d'instituer un effet suspensif de plein droit, c'est-à-dire automatique, aux décisions de renvoi. Cette question n'est pas simplement juridique, mais c'est une question d'efficacité dans l'exécution des renvois. Le groupe UDC est de l'avis que, lorsque nous sommes face à une décision de renvoi, c'est la moindre des choses que cette dernière puisse être mise en oeuvre efficacement. L'objectif de cette minorité est évidemment d'entraver l'efficacité des renvois. Nous allons donc suivre la majorité sur cet élément.

La deuxième minorité, à l'article 64d, est la minorité Schmid Pascal qui concerne les modalités de renvoi des personnes dans un certain nombre d'hypothèses. En substance, ce sont des personnes dangereuses, mais de qui parle-t-on[NB]? On parle de personnes qui représentent une menace pour la sécurité et l'ordre public ou pour la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse[NB]; on parle de personnes dont des éléments concrets font redouter qu'elles entendent se soustraire à l'exécution du renvoi[NB]; on parle de personnes dont la demande d'autorisation a été rejetée comme manifestement infondée ou frauduleuse[NB]; surtout, on parle de personnes qui doivent partir, qui doivent quitter la Suisse et qui, pour certaines d'entre elles, sont dangereuses. Concernant ces personnes, la majorité de la commission est de l'avis qu'il convient qu'on leur accorde un délai de 7 jours pour que le renvoi soit exécuté. Le groupe UDC est de l'avis, par la minorité Schmid Pascal, que si on veut que ce renvoi soit exécuté efficacement, il est nécessaire qu'il le soit immédiatement, sans délai.

La troisième minorité a trait aux devoirs de diligence des entreprises de transport aérien. La loi prévoit qu'elles sont tenues de prendre toutes les dispositions raisonnablement exigibles pour ne transporter que les personnes disposant des documents de voyage, visas et titres de séjour requis lors de l'entrée dans l'espace Schengen ou du passage par la zone internationale de transit des aéroports. La proposition de minorité Glättli vient d'être développée à l'instant. On nous parle de droit de fuite, mais le groupe UDC est de l'avis qu'il y a aussi un devoir des autorités - c'est aussi l'avis de la majorité de la commission - de ne pas tolérer le transport de personnes qui n'ont pas de titre de séjour et leur entrée par ce biais dans l'espace Schengen. Nous allons donc évidemment suivre la majorité sur cet élément.

Pour le reste, nous nous sommes déjà expliqués à deux reprises sur les raisons pour lesquelles nous avons refusé d'entrer en matière sur ce projet et pourquoi nous allons rejeter ce projet au vote sur l'ensemble. Le groupe UDC est de l'avis qu'il est contraire aux intérêts de la Suisse de sous-traiter l'exercice de sa souveraineté dans un domaine aussi essentiel que celui du contrôle des migrations et du contrôle de ses frontières. Nous sommes au contraire de l'avis que ce qui protège le mieux la Suisse, c'est un contrôle autonome de ses frontières.

Sie haben sich sicher auch schon gefragt, warum Flüchtlinge riesige Summen für eine lebensgefährliche Mittelmeerüberfahrt in einem halblecken Fischerboot oder in einem Gummiboot zahlen, statt für einen Bruchteil dieses Preises schlicht und einfach ein ganz normales Flugticket zu buchen. Ja, warum tun sie das? Es ist die Auswirkung der Carrier Sanctions, der EU-Richtlinie 2001/51, welche Transportunternehmen unter Busse stellt, wenn sie Leute transportieren, die kein gültiges Visum haben. Es ist die Auswirkung der privatisierten Flüchtlingsabwehr.

Solche Sanktionen bringen schwerwiegende menschenrechtliche Probleme mit sich. Das war damals auch den Verfasserinnen und Verfassern der Carrier Sanctions bewusst. Deshalb enthält die Richtlinie nicht nur ganz viel Bussenbestimmungen, sondern in der Einleitung auch eine Ziffer 3 folgenden Inhaltes: "Die Anwendung dieser Richtlinie beeinträchtigt nicht die Verpflichtungen aus dem Genfer Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom [PAGE 1392] 28.[NB]Juli 1951 in der Fassung des New Yorker Protokolls vom 31.[NB]Januar 1967."

Das ist der klare Verweis darauf - auch in der Richtlinie, die nun hier von uns umgesetzt werden soll -, dass es zwei gegeneinander abzuwägende Interessen gibt: einerseits das legitime Interesse jedes Staates, darüber zu bestimmen, wen er zu welchen Bedingungen einreisen lässt, andererseits das Interesse an der Einhaltung der Bestimmungen der Internationalen Flüchtlingskonvention und der UNO-Menschenrechtskonvention. So garantiert Artikel 13 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte jedem Menschen das Recht, jedes Land, einschliesslich seines eigenen, zu verlassen.

Diese Thematik ist alt, sie wurde in verschiedenen Ländern schon vor dem EU-Entscheid von 2001 diskutiert. Deshalb hat sich schon in den Neunzigerjahren das UNO-Flüchtlingshilfswerk dazu geäussert und ganz klar festgehalten, dass ein Staat keine Sanktionen gegen Beförderungsunternehmen verhängen soll, wenn diese wissentlich eine Person in sein Hoheitsgebiet befördert haben, die zwar nicht im Besitz gültiger Einreisedokumente ist, aber einen glaubwürdigen Anspruch auf Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft hat oder anderen internationalen Schutz benötigt.

Diese Lücke möchte ich mit meinem Antrag schliessen. Juristen meinen gar, dass Nationalstaaten, die solche Carrier Sanctions verhängen, ohne diese Ausnahme zu berücksichtigen, direkt gegen das Völkerrecht verstossen.

Im Detail besteht der Antrag aus verschiedenen Elementen. Zuerst wird auf Artikel 92 verwiesen und eine doppelte Sorgfaltspflicht postuliert. Die Sorgfaltspflicht muss nicht nur bei der Kontrolle der Visa zur Anwendung kommen, sondern auch in Bezug auf Personen, die eine Flüchtlingseigenschaft glaubhaft machen: Diese Personen sollen transportiert werden. Der Bundesrat wird nun argumentieren, eine Fluggesellschaft könne eine solche Prüfung nicht machen. Auf Deutsch meint der Bundesrat, dass der Entscheid, Flüchtlingen die Einreise zu verweigern, weiterhin privatisiert bleiben darf. Aber Flüchtlingen die Einreise zwecks Asylgesuch ermöglichen, das sollen Private weiterhin nicht tun können.

Deshalb habe ich auch eine niederschwellige Ausnahme von den Sanktionen vorgesehen. Solange das Unternehmen glaubhaft macht, dass ein nicht offensichtlich unbegründeter Verweis auf den Flüchtlingsstatus vorliegt, soll auf jeden Fall keine Strafe verhängt werden. Die Prüfung des Asylantrags muss dann mit aller Sorgfalt individuell in der Schweiz erfolgen. Bei fehlendem Schutzbedarf ist dann ja auch eine Rückschaffung möglich. Wir wissen ja, mit wem wir es zu tun haben.

Mit einem Ja zu diesem Minderheitsantrag machen Sie einen ersten Schritt hin zu einer Umsetzung des "Rechts auf Flucht", das sich direkt aus zwei völkerrechtlich tief verankerten Rechten ableitet: einerseits aus dem "Recht auf Nichtzurückweisung", aus dem Non-Refoulement-Prinzip, das eine Umsetzung des Folterverbots und damit zwingendes Völkerrecht ist; andererseits aus dem Recht, jedes Land, einschliesslich seines eigenen, zu verlassen, ein Recht, das in Artikel 13 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte verankert ist. Beide Rechte, zusammen gedacht, begründen den Anspruch, ein Land zu verlassen, um ernsthaften Schaden, Misshandlung und Folter zu vermeiden.

Ich meine, wir sollten hier einen ersten Schritt machen, sodass wir, rechtlich bindend, nicht nur diese Rechte für den Einzelnen haben, sondern daraus korrekterweise auch eine positive Pflicht von Staaten begründen, bei der Gestaltung ihrer Migrationspolitik achtsam zu sein.

Das "Recht auf Flucht" bedeutet kein vollständiges Verbot der Grenzkontrolle. Es bedeutet nicht offene Grenzen. Es bedeutet auch nicht eine Verpflichtung, jede Person, unbesehen der Gründe, einfach aufzunehmen, sondern ist schlicht und einfach der Aufruf zu einer menschenrechtskonformen Grenzkontrolle.

Den Antrag der Minderheit Schmid Pascal empfiehlt Ihnen die Grüne Fraktion zur Ablehnung. Hier geht es um Folgendes: Nur wenn die aufschiebende Wirkung gewährt bleibt, kann man sicherstellen, dass eine Beschwerde verhindert, dass die betreffende Person ausgeschafft ist, noch bevor eine Ausschaffung als nicht rechtmässig anerkannt wird.