Gesamtpaket zu den Massnahmen über die Bankenstabilität

Dem Bundesrat ist es ein grosses Anliegen, die Massnahmen im Too-big-to-fail-Bereich als Gesamtpaket zu betrachten. Entsprechend hat er mit seinem ausführlichen Bericht vom April 2024 zur Bankenstabilität und mit seiner Kommunikation vom [PAGE 1333] vergangenen 6.[NB]Juni zu den Eckwerten einen Gesamtüberblick vorgenommen. Dabei hat der Bundesrat die Zielsetzungen und das Zusammenwirken zwischen den verschiedenen Massnahmen ausführlich dargelegt. Zudem liegt auch eine Einschätzung zu den Risiken und der Wichtigkeit der verschiedenen Massnahmen vor. Ausserdem haben wir bereits im letzten Jahr eine externe Studie in Auftrag gegeben, die eine Einschätzung zur Zielerreichung der Massnahmen in Bezug auf die Too-big-to-fail-Ziele geben soll. Aktuell planen wir, die Studie noch in diesem Herbst zu veröffentlichen, zusammen mit der Eröffnung der Vernehmlassung zur Eigenmittelunterlegung bei ausländischen Tochtergesellschaften. Die Studie bietet eine weitere Gesamtsicht auf das Massnahmenpaket und seine Wirkung.

Inhaltlich hat sich der Bundesrat in seiner Stellungnahme bereits deutlich geäussert. Ich gehe noch einmal kurz darauf ein:

1.[NB]Ein Überblick über das Gesamtpaket liegt bereits vor. Ich habe es erwähnt, es gibt den Bericht zur Bankenstabilität und diverse Gutachten. Es gibt den Bericht der PUK mit diversen Gutachten. Der Bericht der PUK liegt im Wesentlichen auf der Linie des Berichtes des Bundesrates. Und es gibt - das blendet man aus - Analysen der Schweizerischen Nationalbank und der Finma. Diese liegen auch vor. Es liegt also alles auf dem Tisch.

2.[NB]Die geplante Vorgehensweise in Etappen stellt sicher, dass die im Zusammenhang mit der Krise der Credit Suisse erkannten Risiken für die Gesamtwirtschaft und die Steuerzahlenden rasch und kontinuierlich verringert werden können. Wir führen jetzt eine Vernehmlassung zur Eigenmittelverordnung durch, die Ende Monat endet. Hier geht es im Wesentlichen darum, dass eine vorsichtige Bewertung der Bilanzpositionen vorgenommen wird. Sie können sich erinnern, dass das bei der Credit Suisse ein Problem war. Da gab es latente Steuerforderungen, da gab es beispielsweise auch Informatik in der Bilanz. Beide Positionen bilden im Krisenfall kein hartes Eigenkapital. Das möchten wir schnell verbessern. Das etappenweise Vorgehen ist hier richtig. Wir möchten Ende September die Vernehmlassung zur Unterlegung der ausländischen Töchter mit Eigenkapital eröffnen. Hier geht es darum, dass man das Wachstum im Ausland eben nicht mit Fremdkapital und Schulden finanzieren soll, sondern mit hartem Eigenkapital, womit man eben auch das Risiko für die Steuerzahlenden verringert.

3.[NB]Die geforderte Zusammenfassung des Gesamtpaketes in einer Vorlage würde zu einer deutlichen Verzögerung führen. Das ist einfach so. Wir können die Verordnung jetzt aufwerten und auf den 1.[NB]Januar 2027 in Kraft setzen.

Ich muss Ihnen sagen, dass die Vernehmlassungsvorlage für Fragen wie Senior-Manager-System und Bussen Mitte 2026 kommen wird. Ich betone: die Vernehmlassungsvorlage, nicht die Botschaft an das Parlament. Das bedeutet, dass man ebendiese Frage der Eigenmittel, die der Finanzstabilität dient, wirklich auf den Sankt-Nimmerleins-Tag vertagen würde.

Herr Nationalrat Müller hat zu Recht darauf hingewiesen, dass die Motion auch institutionelle und staatspolitische Fragen umfasst. Normalerweise ist es so, dass das Parlament mit einer Motion den Bundesrat dazu auffordert, etwas zu tun. Hier wird der Bundesrat dazu aufgefordert, etwas zu unterlassen. So etwas habe ich eigentlich noch nie gesehen, und wir haben es hier schon mit einer Frage der Gewaltentrennung zu tun, denn die Verordnung, die sich jetzt in der Vernehmlassung befindet, liegt in der Kompetenz des Bundesrates. Wir können sie in Kraft setzen. Auch die Eröffnung einer Vernehmlassung liegt in der Kompetenz des Bundesrates. Sie, das Parlament, haben es in der Hand, zum Zeitpunkt, zu dem die Botschaft zur Eigenmittelunterlegung ausländischer Töchter kommt, zu sagen, dass Sie das sistieren wollen.

Es wäre nun aber ein absolutes Präjudiz, wenn man dem Bundesrat verböte, eine Verordnung in Kraft zu setzen. Wenn Sie den Motionstext anschauen, dann geht es genau darum, und nur der Motionstext ist ausschlaggebend, nicht das, was Sie hier im Saal hören. Gerne lese ich Ihnen vor, was hier für ein Auftrag erteilt wird: "Von einer vorzeitigen Verabschiedung einzelner Teilmassnahmen, auch auf Verordnungsebene, insbesondere im Bereich der Kapitalisierung mit der nun laufenden Vernehmlassung zur Eigenmittelverordnung, ist abzusehen." Das ist der Auftrag, und dass das passiert, ist staatspolitisch tatsächlich ein Novum.

Der Bundesrat erachtet es als richtig, diese Massnahmen gestaffelt zu bringen und damit eben auch die Bankenstabilität zu erhöhen. Es ist nämlich nicht so, dass wir im Moment im Finanzsystem keine Risiken haben.

Zusammenfassend möchte ich auch noch darauf hinweisen, dass es den Banken immer ein Anliegen war, Rechtssicherheit zu haben. Sie haben immer gesagt, dass der Prozess zu lang dauere. Aus Respekt vor dem Parlament hat der Bundesrat zuerst die Arbeiten der PUK abgewartet, sonst hätten wir jetzt vielleicht eine Botschaft. Aber die Banken haben immer damit argumentiert, dass es ihnen wichtig sei, zu wissen, was gilt.

Ich bitte Sie im Namen des Bundesrates, diese Motion abzulehnen.

Im Namen einer starken Minderheit beantrage ich Ihnen, diese Motion abzulehnen. Wie gross war der Aufschrei Mitte März 2023, als die Sache mit der CS an die Öffentlichkeit gelangte, und wie gross war der Aufschrei am Sonntagabend des 19.[NB]März, als bekannt wurde, dass diese Bank in eine andere überführt werden muss und mit welchen Beträgen die Steuerzahlenden geradestehen müssen! Und nun will man mit dieser Motion alles ändern, alles gleichzeitig und später machen. Warum ist diese Motion abzulehnen?

Erstens verzögert die Motion die Inkraftsetzung von Massnahmen. Im Moment läuft das Vernehmlassungsverfahren. Wenn dieses abgeschlossen ist, können entsprechende Verordnungsänderungen beschlossen und in Kraft gesetzt werden. Ich weiss nicht, was für Überlegungen dahinterstehen, wenn jemand nun allen Ernstes behauptet, diese Motion bewirke keine Verzögerung. Es ist doch ein Unterschied, ob aufgrund der Vernehmlassung Verordnungen geändert und in Kraft gesetzt werden oder ob zuerst ein Vernehmlassungsverfahren läuft, dann der Bundesrat die Gesetzesanpassungen vorschlägt, diese später im Parlament beraten werden, danach die Referendumsfrist abgewartet wird und erst dann die Vorlage in Kraft gesetzt werden kann - das gibt doch eine Verzögerung. Jede anderslautende Behauptung ist falsch.

Zweitens greift man in die Kompetenzteilung zwischen Legislative und Exekutive ein. Mit dieser Motion verbieten Sie dem Bundesrat, die Kompetenz, die er hat, auszuüben. Es geht doch nicht, über eine Motion derart stark in unsere Institutionen einzugreifen. Wenn Sie wie die Mehrheit der Kommission der Meinung sind, dass der Bundesrat zu scharf oder zu stark reglementiere, dann müssen Sie eine Motion formulieren und sagen: "Lieber Bundesrat, machen Sie das so oder so", oder Sie müssen sagen, die Eigenmittel sollen auf soundso viel begrenzt werden. Dann müssen Sie solche Forderungen stellen, aber nicht einfach den Bundesrat ausbremsen.

Drittens kann man nicht sicher wissen, welche Wirkungen alle diese Massnahmen, die dereinst beschlossen werden sollen, kumuliert haben werden, wenn sie alle gleichzeitig in Kraft treten - das haben selbst Fachleute gesagt. Es ist doch sinnvoller, jene Massnahmen, die per Verordnung in Kraft gesetzt werden können, nun umzusetzen und danach zu analysieren, was die Auswirkungen sind, damit dann im später folgenden Gesetzgebungsprozess die Auswirkungen bereits berücksichtigt werden können. Deshalb kann eine gestaffelte Inkraftsetzung von solchen Massnahmen auch sinnvoll sein.

Ich bitte Sie wirklich, diese Motion abzulehnen und für den Prozess, den alle, auch die PUK, wir im Parlament und der Bundesrat, eingeleitet haben, den Weg freizumachen, damit dieser Gesetzgebungsprozess laufen kann und diese Verordnungsänderungen so in Kraft gesetzt werden können, wie sie aufgegleist sind, und nicht mit dieser Motion noch eine Änderung bewirken zu wollen. Ich danke Ihnen, wenn Sie die Motion ablehnen.

Der Schock nach dem CS-Untergang sitzt immer noch tief, und - hier unterstelle ich allen Beteiligten gute Absichten - es herrscht ein breiter Konsens, dass ein ähnliches Debakel in Zukunft vermieden werden muss. Um dafür die notwendigen und zielführenden Anpassungen am Regulierungsrahmen für Finanzmarktakteure, insbesondere natürlich systemrelevante Banken, und für deren Beaufsichtigung festzulegen, wurden in den letzten zwei Jahren aus ganz verschiedenen Perspektiven solide Analysen durchgeführt und Schlüsse gezogen: durch die Nationalbank, die Finma, den Bundesrat, externe Experten und schliesslich auch durch die PUK im Auftrag unserer Räte.

Wir müssen auf die grundlegende Frage, wie die Stabilität des Finanzplatzes verbessert werden kann, überzeugende Antworten finden. Die Analysen, allen voran der umfassende PUK-Bericht, zeigen, dass der Hebel dafür an verschiedenen Orten angesetzt werden kann und soll. Weil zwischen vielen der vorgeschlagenen Massnahmen ein enger sachlicher Zusammenhang oder eine Wechselwirkung besteht, wurde zu Recht auch immer betont, dass die Massnahmen als Gesamtpaket beraten und aufeinander abgestimmt verabschiedet werden sollen. Unverantwortlich wäre es, wenn eine Abfolge nicht oder schlecht abgestimmter Regulierungen die notwendige Präzision der wichtigen Reformen untergraben würde. Wir tragen hier eine grosse Verantwortung. Direkt betroffen von den Massnahmen mögen zwar die Banken sein - die Kosten der Massnahmen werden volkswirtschaftlich aber von uns allen getragen, das heisst von allen Menschen und den Unternehmen, kleinen wie grossen, die in der Schweiz Finanzdienstleistungen beanspruchen.

Bei der Gesamtschau geht es also auch darum, die Grundlage für die Reformen zu legen, mit denen das angestrebte Ziel, die Stabilität des Finanzplatzes wirksam zu verbessern, optimal und möglichst effizient erreicht werden kann. Beide Räte haben mit Blick auf die Gesamtschau zum Beispiel die Beratungen zum Public Liquidity Backstop sistiert, bis auch die übrigen Reformvorschläge auf dem Tisch liegen, und wir haben in der Frühjahrssession basierend auf den Empfehlungen der PUK eine ganze Reihe von Motionen und Postulaten an den Bundesrat überwiesen.

Der Bundesrat hat seine Gesamtschau mit den Eckwerten zur Änderung des Bankengesetzes am 6.[NB]Juni 2025 bereits präsentiert. Er hält das auch in seiner Stellungnahme zur Kommissionsmotion fest. Aber Eckwerte sind kein Gegenstand für die parlamentarische Beratung. Die angekündigte Aufgliederung der Reformmassnahmen in drei Pakete und die Staffelung der entsprechenden Vernehmlassungsvorlagen und wohl dann auch der Botschaften über neun bis zwölf Monate erschweren dem Parlament im weiteren Reformprozess die geforderte Gesamtschau erheblich, wenn sie sie nicht gar verunmöglichen.

Übrigens: Das Gleiche gilt auch für den Souverän. Mit der Referendumsmöglichkeit wird er auch hier das letzte Wort haben. Wie sollen sich aber Stimmbürgerinnen und Stimmbürger ein Urteil über Reformen bilden, wenn sie nicht wissen können, was später zum gleichen Themenkomplex auch noch aus der Pipeline des Parlamentes kommt oder eben nicht? Diese Möglichkeit der Gesamtschau auch in der parlamentarischen Arbeit will die vorliegende Motion sicherstellen, nicht mehr und nicht weniger. Es geht nicht um inhaltliche Anliegen im einen oder anderen Reformbereich, zum Beispiel um mehr oder weniger Eigenkapital, um Bussenkompetenz für die Finma - ja oder nein? -, um Frühinterventionsinstrumente für die Finma oder Ähnliches. Und es geht schon gar nicht um eine Verzögerungstaktik; dieser vielfach gehörte Vorwurf ist einfach haltlos. Ich würde mir im Gegenteil wünschen, dass die Massnahmen der zweiten und dritten Staffel beschleunigt und einige Monate vorgezogen und eben mit den bereits präsentierten Verordnungsänderungen gesamthaft beurteilt und verabschiedet werden könnten. Der Bundesrat selbst spricht zum Beispiel bei den eigenkapitalbezogenen Massnahmen von langen Übergangsfristen von sechs bis acht Jahren. Wir müssen also zügig vorwärtsmachen; aber ein paar Monate früher oder später im parlamentarischen Prozess können auch nicht den Ausschlag geben, sie wiegen jedenfalls die Qualitätsrisiken der Reformen bei einem gestaffelten Vorgehen nicht auf.

In diesem Sinne und in keinem anderen Sinne bitte ich Sie namens der Mehrheit Ihrer Kommission, dieser Motion zuzustimmen.

Le 6 juin 2025, un peu plus de deux ans après l'effondrement de Credit Suisse, le Conseil fédéral a présenté sa vision de la future réglementation bancaire. Ce projet est ambitieux[NB]: environ trente mesures distinctes, réparties entre plusieurs lois et ordonnances, devront être traitées progressivement sur deux à trois ans. La Commission de l'économie et des redevances (CER) s'est penchée sur la question, le 24 juin 2025, et s'est demandé si cette approche était bonne et judicieuse.

Le rôle du Parlement est central. Notre objectif est double[NB]: premièrement, prévenir au mieux de nouvelles crises bancaires et, si un incident devait survenir, garantir une liquidation ordonnée des banques systémiques, sans péjorer pour autant le contribuable[NB]; deuxièmement, préserver la compétitivité de notre place financière et les intérêts de l'économie dans son ensemble, ce qui, au final, protège également le contribuable. N'oublions pas que le secteur bancaire représente environ 240[NB]000 emplois, plus de 70 milliards de francs de valeur ajoutée brute et plus de 9 milliards de francs de recettes fiscales. L'enjeu dépasse donc largement les établissements concernés. Il touche directement notre économie nationale et chaque contribuable.

La Suisse applique déjà intégralement les standards de Bâle III, plus strictement que plusieurs places financières concurrentes. Toute nouvelle exigence doit donc être soigneusement pesée pour éviter un affaiblissement de notre compétitivité internationale. Une telle offensive réglementaire comporte toutefois des risques. Le système financier est complexe, interconnecté au niveau international et il ne peut être réglé par morceau, sans coordination. C'est pourquoi le Parlement a choisi à plusieurs reprises de reporter certaines décisions afin d'avoir une vue d'ensemble cohérente. Je pense ici par exemple au mécanisme public de garantie des liquidités, le "public liquidity backstop", qui dépend de la qualité de la planification de résolution, ou encore à la réglementation sur l'intervention précoce, qui conditionne le succès des mesures de stabilisation. Même la question des fonds propres ne peut être tranchée qu'en tenant compte de l'ensemble du filet de sécurité. Il convient aussi de garder à l'esprit que les exigences trop lourdes pourraient se répercuter sur l'accès au crédit pour nos ménages et nos PME.

Il ne s'agit donc pas de retarder la régulation, mais d'éviter des décisions précipitées dont nous ne maîtriserons pas [PAGE 1332] tous les effets. En tant que Parlement, nous sommes responsables et devons veiller à ce que chaque mesure s'inscrive dans une stratégie globale et équilibrée. Dans un contexte de conflits commerciaux et d'incertitudes géopolitiques, il est d'autant plus essentiel d'évaluer attentivement l'impact économique de nos décisions. C'est dans cet esprit que la commission de notre conseil a adopté la motion, par 13 voix contre 12, avec la voix prépondérante de son président.

Pour toutes ces raisons, la majorité de la commission vous recommande d'adopter cette motion.