Reformbedarf betreffend das Zusammenwirken von Bund und Kantonen im Bereich der Aussenpolitik

Nous avons constaté depuis quelques minutes une certaine dissipation de l'attention au Conseil des Etats. On sent qu'un vote précédent vous occupe plus que l'écoute attentive de nos propos, mais nous pensons néanmoins qu'il serait bien que vous reveniez à l'habitude du Conseil des Etats d'écouter les débats qui ont lieu maintenant sur un sujet important.

Le postulat, au fond, de l'avis du Conseil fédéral, dit très poliment, n'est pas nécessaire. Nous sommes bien conscients du côté intrépide de notre proposition: devant la commission unanime du Conseil des Etats, oser dire qu'un postulat n'est pas nécessaire, c'est quelque chose que l'on ne devrait pas faire! Toujours est-il que nous le faisons, parce que nous vous proposons un débat politique et non pas juridique sur ce sujet et parce que nous proposons d'agir, au fond, et de ne pas écrire un rapport de plus sur la question.

La question qui est posée est importante. Elle se pose de fait, quand même, Monsieur le rapporteur de la commission, et elle se pose avant tout dans le contexte européen. La volonté d'être intégré davantage dans la politique étrangère, c'est surtout dans le dossier européen qu'on la sent de la part des cantons. Le Conseil fédéral aimerait tout d'abord dire, d'un point de vue quasi culturel, qu'il comprend cela et qu'il estime même que cette intégration des cantons est nécessaire, non seulement en raison de la structure fédérale de la Suisse, mais également pour faire valoir les intérêts de la Suisse à l'égard de nos partenaires européens, de manière générale. Cela suppose une étroite collaboration de la Confédération avec les cantons, un dialogue, là aussi, de qualité et également un respect des différentes compétences constitutionnelles qui, à vrai dire, sont claires, si l'on veut bien les appliquer avec du bon sens.

A notre avis, les décisions que le Conseil fédéral a prises cette année font quand même évoluer le dossier. Le rapporteur de la commission a clairement montré que ce dossier était très lié à des événements passés. Le 1er février de cette année, le Conseil fédéral a clairement décidé, dans le cadre de la discussion européenne, de créer un dialogue institutionnalisé entre les cantons et la Confédération sur les questions européennes, qui aura pour grande tâche en particulier de traiter des questions d'information et de participation des cantons, et d'accompagner également les négociations européennes. C'est donc un élément essentiel de plus, un nouvel instrument, une nouvelle plate-forme qui sera créée. En pratique, on verra comment, puisque l'on discutera avec les cantons très prochainement des modalités. En tout cas, c'est la proposition qui est faite par le Conseil fédéral dans ce dossier. Par ailleurs, si les cantons ont d'autres sujets à évoquer, en dehors évidemment de la préoccupation européenne, il y a aussi le dialogue confédéral qui réunit régulièrement le Conseil fédéral et la Conférence des gouvernements cantonaux. Il y a donc encore une autre plate-forme.

Les contacts directs sont peut-être aussi à ne pas sous-estimer. Puis, institutionnellement, c'est un peu le Conseil des Etats - et pas qu'un peu d'ailleurs - qui doit aussi faire connaître la position des cantons, leurs remarques, par l'intermédiaire des députés au Conseil des Etats. Ce rôle constitutionnel de courroie de transmission entre les niveaux de l'Etat est important à mentionner ici, plutôt que de créer de nouvelles structures relativement lourdes et complexes.

Bref, la clé, pour nous, d'un travail constructif pour défendre les intérêts du pays réside dans un dialogue direct et franc entre les autorités exécutives, fédérales et cantonales. Ce dialogue doit avoir lieu dans un cadre clair, mais sans contraintes législatives excessives. Donc, pour nous, la législation actuelle est suffisante, et les structures formalisées de dialogue que nous venons d'élargir avec les cantons sont des réponses appropriées. C'est pour cette raison que nous préférerions investir notre énergie dans cette manière de voir, plutôt que d'écrire un nouveau rapport sur ce sujet, comme le demande le postulat.

Nous proposons donc de rejeter le postulat. De toute manière, nous mettrons en place les instruments tels que je viens de vous les présenter.

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Zum Postulat 11.4044 der APK-SR betreffend das Zusammenwirken von Bund und Kantonen im Bereich der Aussenpolitik: Mit dem Auftrag an den Bundesrat entsprechen wir einem wichtigen Anliegen der Kantone. Die Konferenz der Kantonsregierungen hat der APK ihre Position in einem Hearing am 17. Oktober 2011 kundgetan. Sie war durch den Berner Regierungsrat Hans-Jürg Käser vertreten. Auslöser des vorliegenden Prüfungsauftrages war die diplomatische Krise zwischen der Schweiz und Libyen, zu der es im Nachgang zur Verhaftung von Ghaddafis Sohn Hannibal durch die Genfer Behörden kam. Zur Bewältigung der Situation traf der Bundesrat am 20. August 2009 eine Vereinbarung mit dem damaligen Regime in Libyen.

Die GPK-SR untersuchte unter anderem die Modalitäten der Zusammenarbeit zwischen den Behörden des Bundes und des Kantons Genf während des Sommers 2009. In diesem Zusammenhang stellte sich die Frage, ob die Mitwirkungsrechte des Kantons Genf im Sinne von Artikel 55 der Bundesverfassung bei der Unterzeichnung der Vereinbarung gewahrt worden waren. Zu diesem Punkt hat die Konferenz der Kantonsregierungen beim Institut für Föderalismus der Universität Freiburg ein Gutachten in Auftrag gegeben. Ich spreche vom Gutachten Waldmann. Auf Antrag der APK-SR haben auch die Direktion für Völkerrecht und das Bundesamt für Justiz zusammen zum selben Themenkreis ein Gutachten verfasst. Sie ahnen es vermutlich schon: zwei Gutachten, zwei Meinungen. So ist es denn auch herausgekommen.

Das Gutachten Waldmann kommt bezüglich des Abschlusses der Vereinbarung zu folgendem Schluss: "Des Weiteren scheinen die Mitwirkungsrechte des Kantons Genf (Art. 55 BV und Art. 1ff. BGMK) verletzt worden zu sein: Es liegt auf der Hand, dass der Kanton Genf durch die vom Bund eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtungen in seinen wesentlichen Interessen berührt wird (Art. 1 BGMK) und die aussenpolitische Handlungsfähigkeit des Bundes durch die Einräumung der gemäss Artikel 3 bis 5 BGMK bestehenden Mitwirkungsrechte nicht beeinträchtig worden wäre ..."

Demgegenüber, ich habe es erwähnt, kommt das Gutachten der Direktion für Völkerrecht respektive des Bundesamtes für Justiz auf Seite 12 zum Schluss, dass sich in Anbetracht der besonderen Umstände im Zusammenhang mit der Vertragsunterzeichnung, insbesondere des hohen zeitlichen Drucks rund um die Verhandlungen, die Beteiligung des Kantons Genf im Rahmen von Artikel 55 der Bundesverfassung und Artikel 1 Absatz 3 BGMK gehalten habe.

Das hat unsere GPK dann veranlasst, diesen Differenzen, dieser unterschiedlichen Auslegung auf den Grund zu gehen. Sie hat in ihrer Empfehlung 4 Folgendes festgehalten: [PAGE 154] Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes, Prüfung der Differenzen zwischen den Rechtsgutachten.

Das ist in der Folge dann auch geschehen und wiederum in einem Bericht entsprechend festgehalten und gewürdigt worden. Ich kann zu dieser Würdigung so viel festhalten: Einigkeit zwischen dem Bund und der Konferenz der Kantonsregierungen besteht darin, dass der Bund im Bereich der Aussenpolitik, insbesondere auch in Bezug auf seine Vertragsabschlusskompetenz, über eine umfassende Zuständigkeit verfügt, die er im Rahmen der gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Genehmigungszuständigkeiten und der kantonalen Mitwirkungsrechte ausübt. Der Bund kann völkerrechtliche Verträge auch in Bereichen abschliessen, für die innerstaatlich die Kantone zuständig sind. Diese umfassende Vertragsabschlusskompetenz des Bundes kann gegebenenfalls auch zu einer Einengung der innerstaatlichen Zuständigkeiten der Kantone führen, indem der Handlungsspielraum der Kantone in Bereichen, in welchen der Bund Staatsverträge abgeschlossen hat, beschränkt wird. Durch die Konferenz der Kantonsregierungen wird dann auch ausdrücklich bestätigt, dass dieser Handlungsspielraum bestehen müsse. Nach der innerstaatlichen Kompetenzordnung sind die Kantone für die Umsetzung zuständig, soweit Staatsverträge kantonale Zuständigkeiten betreffen. Das Gegenstück zur umfassenden Zuständigkeit des Bundes bei der Aussenpolitik sind die kantonalen Mitwirkungsrechte. Das sind die Ausführungen zu denjenigen Bereichen, in denen man sich eigentlich über alle Instanzen hinweg einig ist.

Ausgerechnet jedoch im Bereich der aussenpolitischen Mitwirkungsrechte der Kantone kommt es zu materiellen Differenzen zwischen Bundesrat und Kantonsregierungen. Regierungsrat Käser hat anlässlich des erwähnten Hearings vom 17. Oktober 2011 festgehalten: "Wie bereits die GPK-SR in ihrem Bericht vom 3. Dezember 2010 richtigerweise festgehalten hat und wie es auch aus dem Ihnen nun vorliegenden Zusatzbericht hervorgeht, besteht zwischen Bundesrat und Kantonsregierungen nach wie vor Uneinigkeit in zwei aus Sicht der Kantonsregierungen wichtigen Punkten, erstens in Bezug auf den Geltungsbereich der Mitwirkungsrechte der Kantone gemäss Artikel 55 der Bundesverfassung und zweitens in Bezug auf die Schranken der Vertragskompetenz des Bundes im Bereich der Aussenpolitik."

Inzwischen liegt die Stellungnahme des Bundesrates zu diesem Postulat vor, mit dem wir ihn beauftragen wollen, diese Bereiche zu prüfen. Der Bundesrat beantragt leider die Ablehnung des Postulates. Wir wollen mit dem Postulat aber nur diese Differenzen im Sinne der Kantone ausgeleuchtet haben. Die Konferenz der Kantonsregierungen sieht Handlungsbedarf auf Gesetzesstufe, wobei der vorliegende Fall nicht der Auslöser, sondern lediglich ein Beispiel für die generell vorhandene Problematik sei. Sie ortet aufgrund der Erfahrungen der vergangenen Jahre generellen Reformbedarf betreffend das Zusammenwirken von Bund und Kantonen auf dem Gebiete der Aussenpolitik.

Vor dem Hintergrund der Uneinigkeit zwischen Bundesrat und Kantonen sowie mit Blick auf die Bedeutung der Mitwirkungsrechte der Kantone hat sich die Aussenpolitische Kommission ohne Gegenstimme dafür ausgesprochen, dass der Bundesrat zur Ausführung eines Prüfauftrags verpflichtet werden soll. Dieser Prüfauftrag soll das Verfahren bei abweichenden Entscheiden des Bundes im Rahmen seiner aussenpolitischen Kompetenz gemäss Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung klar definieren, die Schranken und Grenzen der Vertragsabschlusskompetenz des Bundes gemäss Artikel 184 der Bundesverfassung besser bestimmen, die Durchsetzung dieser Schranken und Grenzen garantieren und das Verfahren zur Mitwirkung der Kantone an aussenpolitischen Entscheiden gemäss Artikel 55 der Bundesverfassung, insbesondere in Krisensituationen, klar festlegen.

In diesem Sinne bitte ich Sie namens der Kommission, die einstimmig entschieden hat, dem Anliegen der Kantonsregierungen zu entsprechen und dieses Postulat anzunehmen.