Kantonale Regelungsfreiheit für Lärmemissionen von Gastwirtschaftsbetrieben

Es liegt Ihnen ein schriftlicher Bericht der Kommission vor. Sie beantragt, der Standesinitiative keine Folge zu geben.

[VS]

Der Initiative wird keine Folge gegeben

Il n'est pas donné suite à l'initiative

Nur ganz kurz: Zur "Wahrnehmung von Lärm" und zu den Fragen der objektiven oder subjektiven Messbarkeit will ich keine Stellung nehmen. Für mich sind abschliessend jedoch zwei Punkte wichtig und überlegenswert: Erstens untersteht ja das Gastgewerbe dem Umweltschutzgesetz, und dort sind bekanntlich auch die konkreten Grenzwerte definiert, seien das Musik, Kundenlärm, Musikerzeugung auf der Terrasse oder technische Anlagen usw. Der zweite Punkt, warum ich mich dagegen wehre, dass wir dieser Standesinitiative Folge geben, betrifft die Gastgewerbegesetzgebung. Die Gastgewerbegesetzgebung ist bereits heute kantonal ausgerichtet, und diese nimmt ebenfalls Bezug auf den Lärmschutz.

Ich bedanke mich bei Kollege Schweiger, dass er den Kanton Basel-Stadt auf der Fröhlichkeitsskala doch bei 10 eingereiht hat. Aber ich kann Ihnen versichern, dass ich auch in Beizen vieler anderer Kantone schon sehr fröhliche Stunden verbracht habe; ich bin deshalb überzeugt, dass das auch die anderen Kantone angeht.

Ich plädiere natürlich auch für die Minderheit Janiak, und zwar aus ganz einfachen Gründen: Das Umweltschutzrecht ist schlicht und einfach nicht für Restaurants und Gaststätten entwickelt worden, sondern für Grossanlagen. Wie soll ein Beamter in Bundesbern die lokalen Gegebenheiten von Restaurants, Bars und auch die Empfindlichkeiten oder die Resistenzen der lokalen Bevölkerung beurteilen können, ganz zu schweigen von den entsprechenden Gerichtsverfahren, die das auslösen wird? Kollege Schweiger hat das sehr gut dargestellt. Es ist schlicht und einfach unverhältnismässig. Wir brauchen in der Schweiz nicht noch einen "Bundes-Beizenvogt"; das ist ganz ein lokales Problem. Ich würde einmal sagen, es ist nicht einmal etwas Kantonales, sondern etwas sehr Lokales. Dazu sind auch die lokalen Behörden sehr viel geeigneter, weil es in vielen Fällen darum geht, Zielkonflikte abzufedern - so den Zielkonflikt zwischen dem Anliegen der Bevölkerung, die dort wohnt, auch ein bisschen Ruhe zu haben, und den Anliegen derjenigen, die neue, innovative Gaststättenkonzepte erarbeiten wollen. Das kann wirklich die lokale Behörde vor Ort viel besser tun. [PAGE 926]

Ich denke, es ist nötig, das Umweltschutzgesetz mit einer Regelung zu ergänzen, die den Kantonen vor Ort, und zwar ausschliesslich in Bezug auf die Gaststättensituation, mehr Flexibilität ermöglicht, als dies heute der Fall ist.

Ich fühle mich fast moralisch verpflichtet, mich für die Standesinitiative Basel-Stadt einzusetzen, weil ich mich kürzlich aus Versehen gegen eine Standesinitiative Basel-Stadt ausgesprochen habe und weil nur dank Ihrer Grosszügigkeit mein Fehler korrigiert werden konnte. Ich bin Ihnen heute noch dankbar dafür.

Es ist aber nicht nur mein schlechtes Gewissen, das mich veranlasst, mich für diese Standesinitiative einzusetzen, sondern ich bin voll der Überzeugung, dass die Richtung, die durch diese Standesinitiative vorgegeben wird, die völlig richtige ist. Der Grund hierfür ist eigentlich ein ganz banaler: Wenn ich mir vorstelle, dass sich die Gesamtheit der Schweiz eben doch in verschiedene Segmente unterteilt, dann kann ich, etwas spöttisch gesagt, auch sagen, dass die Fröhlichkeitskoeffizienten der verschiedenen Schweizer Kantone unterschiedlich sind. Ich würde dazu neigen, die beiden Kantone Basel und vielleicht auch den Tessin in die Fröhlichkeitskategorie 10 einzustufen, wüsste aber von anderen Kantonen, die ich nicht nennen möchte, dass der Fröhlichkeitskoeffizient ein sehr viel tiefer wäre.

Was ist nun das Problem, das aus diesem Faktum entsteht? Wenn nur eine gesamtschweizerische Regelung über ein bestimmtes Problem besteht, werden früher oder später vor allem die obersten Gerichte gezwungen zu entscheiden, wo was zulässig ist. Es ist schlechterdings nicht vorstellbar, dass sich das Gericht, rechtlich betrachtet, ein Bild machen kann, wo die gesellschaftlichen Formen eben etwas anders sind als in einem anderen Kanton. Stellen Sie sich vor, das Bundesgericht würde in einem Urteil sagen, es habe absolut Verständnis, dass es in diesem Kanton eben etwas fröhlicher zu- und hergehe, und in einem späteren Urteil, das einen ähnlichen Sachverhalt betrifft, würde es gegenüber einem anderen Kanton sagen, er sei eben eher als griesgrämig einzuschätzen. Das kann kein Gericht tun. Also wird das Bundesgericht früher oder später gezwungen, Regeln aufzustellen, Grundsätze festzulegen und was auch immer, um diese Lärmempfindlichkeiten, die eben mit gesellschaftlichen Belangen wie Fröhlichkeit zusammenhängen, zu katalogisieren. Das ist meines Erachtens nicht möglich.

Darum glaube ich - und dies ist gerade auch die Auffassung eines Vertreters der Kantone -, dass es richtig ist, in diesen doch sehr sensiblen Belangen, die für viele Leute, die in entsprechenden Gebieten wohnen, eben von grosser Tragweite sind, der Differenzierung unseres Landes auch im Bereich der Gesetzgebung zur Durchsetzung zu verhelfen.

Herr Kollege Janiak hat völlig Recht, wenn er sagt, dass es hier nicht um Lärm gehe, der in Dezibel gemessen werden könne; es sind vielmehr andere Elemente, auch in zeitlicher Hinsicht beispielsweise, die eine Rolle spielen. Was kann schon schieflaufen, wenn wir den Kantonen die Möglichkeit geben, hier Gesetzgebungen aufzustellen, die ihren Besonderheiten entsprechen?

Darum empfehle ich Ihnen dringend, dieser Standesinitiative Folge zu geben. Es kann auch Ihren Kanton betreffen, dass er sich - beispielsweise bezüglich gewisser Zeiten, gewisser Ereignisse - von anderen Kantonen abheben möchte und so die Möglichkeit hätte, dieser Individualität Rechnung zu tragen.

Ich beantrage Ihnen also, der Standesinitiative Basel-Stadt Folge zu geben.

Die Standesinitiative Basel-Stadt wurde von einer überparteilichen Gruppierung von Grossrätinnen und Grossräten aus allen Parteien von links bis rechts lanciert. Sie verlangt eine Änderung der Umweltgesetzgebung dahingehend, dass die Kantone zur Beurteilung und Begrenzung von Lärmemissionen aus Gastwirtschaftsbetrieben eigene Regelungen erlassen können. Dazu wären Anpassungen der Artikel 12, Emissionsbegrenzung, Artikel 15, Immissionsgrenzwerte für Lärm und Erschütterungen, und Artikel 65, Umweltrecht der Kantone, des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG) notwendig.

Ziel der Standesinitiative ist es, dass die Kantone im Sinne einer tatsächlichen Subsidiarität die Lärmschutzauflagen für Gastronomiebetriebe entsprechend den lokalen Gegebenheiten gestalten können. Für Industriebetriebe, Eisenbahnanlagen und Fluglärm machen einheitliche nationale Lärmschutzregelungen Sinn, da aufgrund der objektiv messbaren Lärmbelastung die örtlichen Gegebenheiten nicht im Vordergrund stehen. Bei der Frage, wie lange ein Restaurant abends offen haben darf bzw. welche Lärmgrenzwerte dabei eingehalten werden müssen, geht es aber nicht in erster Linie um eine Frage des Umweltschutzes, sondern um eine Frage des Zusammenlebens. Eine lokale Regelungskompetenz drängt sich daher auf, und es ist sinnvoll, den Kantonen die Kompetenz zum Erlass von Regeln zu geben, die den besonderen Bedürfnissen und Vorstellungen in den Kantonen Rechnung tragen.

Anlass für die Formulierung der vorliegenden Initiative im Kanton Basel-Stadt war die konkrete Erfahrung, dass verschiedene alteingesessene Restaurants die Lärmschutzvorschriften des Bundes, wenn diese mechanisch auf Gastwirtschaftsbetriebe angewendet werden, schlicht nicht einhalten können, obwohl die tatsächlichen Emissionen dieser Betriebe offensichtlich das ortsübliche Mass nicht überschreiten. Die betreffenden Betriebe sind daher in der heutigen Rechtslage der Willkür von entsprechenden Nachbarn oft mehr oder weniger ausgeliefert. Diese Situation ist höchst unbefriedigend. Noch unbefriedigender ist, dass der kantonale Gesetzgeber daran zurzeit nichts ändern kann.

Der Kommissionsbericht stellt richtigerweise fest, dass die Vereinigung kantonaler Lärmschutzfachleute, der Cercle Bruit Schweiz, eine Vollzugshilfe zur Beurteilung der Lärmbelastung durch den Betrieb öffentlicher Lokale erarbeitet hat, die vom Bundesgericht als angemessen erachtet wurde. Aufgrund der zustimmenden Rechtsprechung des Bundesgerichtes hat die Vollzugshilfe heute faktisch sogar den Charakter einer zwingend anzuwendenden bundesrechtlichen Ausführungsvorschrift. Richtig ist auch, dass die basel-städtischen Behörden weitere Instrumente zur korrekten Umsetzung des Bundesrechts entwickelt haben.

Diese Tatsachen ändern aber nichts daran, dass das geltende Bundesrecht aus der Sicht von Kantonen, insbesondere eines Stadtkantons wie Basel-Stadt, unbefriedigend ist. Aus dem Umstand, dass sich die Kantone als fähig und im Rahmen der Grundsatztreue als willig gezeigt haben, das geltende Bundesrecht korrekt zu vollziehen, darf nicht geschlossen werden, dass das Bundesrecht den Kantonen [PAGE 925] ausreichend Handlungsspielraum gewähre, um den lokalen Besonderheiten Rechnung zu tragen. Die Argumentation der Kommissionsmehrheit besagt ja nichts anderes, als dass es bis jetzt auch gegangen sei. Dem ist aber eben nicht so, und zwar aus folgendem Grund:

Dass das Umweltschutzrecht grundsätzlich eine Materie ist, die der Bund abschliessend regelt, wird von der vorliegenden Initiative nicht infrage gestellt. Beim Erlass von Lärmschutzvorschriften für Gastwirtschaftsbetriebe geht es aber, ich habe es bereits erwähnt, nicht in erster Linie um den Umweltschutz, sondern um die gesellschaftspolitische Frage, wie auf engem Raum das Zusammenleben von Menschen mit verschiedensten Interessen und Lebensformen in einer allgemein akzeptablen Weise geregelt werden kann. Ab wann ist Nachtruhe? Wie ruhig muss es in der Nacht sein? Das sind nicht in erster Linie Fragen des Umweltschutzes, sondern Fragen des gesellschaftlichen Miteinanders und Nebeneinanders. Solche Fragen sind nicht in abschliessender und einheitlicher Weise vom Bund zu regeln, sondern die lokalen Gebietskörperschaften müssen die Freiheit haben, solche Fragen gemäss den lokalen Usanzen und auf der Grundlage eines lokal verankerten demokratischen Prozesses zu regeln. Wer am Rhein oder in einer Innenstadt wohnt, muss eben mehr ertragen als jemand, der sich für das Land entschieden hat. Es sind ja oft nicht die Alteingesessenen, sondern die Neuzuzüger, die dann plötzlich solche Formen des Zusammenlebens infrage stellen.

Der Botschaft zum USG aus dem Jahre 1979 ist zu entnehmen, dass via den Erlass des USG einheitliche Kriterien für die Begrenzung von Lärmemissionen von Anlagen von Bund und Kantonen geschaffen werden sollten: "Für die Grenze der Schädlichkeit oder Lästigkeit müssen gesamtschweizerisch einheitliche Massstäbe gelten." So die Botschaft aus dem Jahre 1979. Bei der Ausarbeitung des Gesetzes wurde an Lärmarten gedacht, die gesamtschweizerisch in gleicher Weise zu behandeln sind - auch darauf habe ich schon hingewiesen -: Strassen-, Eisenbahn- und Fluglärm in allererster Linie. Bei solchen Lärmarten drängt sich eine gesamtschweizerische Behandlung sicherlich auf, weil die örtlichen Gegebenheiten nicht im Vordergrund stehen. In den letzten Jahren sind jedoch neue Lärmproblematiken in den Vordergrund gerückt, wie eben beispielsweise die Problematik des Lärms von Gartenrestaurants oder Tanzlokalen. Bei diesen Lärmarten bestehen im Hinblick auf die Beurteilung grosse regionale und örtliche Unterschiede, die auch bei der Regelung berücksichtigt werden sollten.

In diesem Bereich erscheint es deshalb sinnvoll, den Kantonen die Kompetenz zum Erlass von Regeln zu geben, welche auf die Bedürfnisse und Vorstellungen in den Kantonen oder auch Gemeinden Rücksicht nehmen. Im Vollzug haben die Kantone zwar bereits heute einen gewissen Ermessensspielraum. Trotzdem scheint es wünschenswert, dass die Kantone den örtlichen Gegebenheiten durch eigene Regelungen noch besser Rechnung tragen können. Die Umsetzung der Standesinitiative Basel-Stadt würde in den Kantonen und Städten eine gesellschaftliche Diskussion darüber ermöglichen, welche Interessen bei der Beurteilung und Begrenzung von Lärm aus Gastwirtschaftsbetrieben vordergründig berücksichtigt werden sollten.

Im Namen einer doch immerhin ansehnlichen Minderheit beantrage ich Ihnen deshalb, der Initiative Folge zu geben.

Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung reichte der Kanton Basel-Stadt am 26. November 2008 folgende Standesinitiative ein: "Die Bundesversammlung wird eingeladen, das Bundesgesetz über den Umweltschutz, insbesondere in Bezug auf Artikel 12, Emissionsbegrenzung, Artikel 15, Immissionsgrenzwerte für Lärm und Erschütterungen, und Artikel 65, Umweltrecht der Kantone, dahingehend zu ändern, dass die Kantone für die Beurteilung von Lärmemissionen aus Gastwirtschaftsbetrieben und für die Begrenzung solcher Emissionen eigene Regelungen erlassen können."

Die UREK Ihres Rates hat das Begehren im Sinne der Vorprüfung diskutiert und stellt dem Rat mit 5 zu 4 Stimmen bei 1 Enthaltung den Antrag, der Standesinitiative keine Folge zu geben. Eine Minderheit, angeführt von Herrn Kollege Janiak, beantragt jedoch, dem Begehren Folge zu geben.

Zur Rechtslage: Artikel 74 der Bundesverfassung sieht vor, dass der Bund Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen erlässt. Es handelt sich dabei um sogenannt konkurrierende Kompetenzen mit nachträglich derogatorischer Wirkung. Soweit also der Bund Umweltschutzrecht erlassen hat, geht dieses aufgrund des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts dem kantonalen Recht vor. Zum Schutz des Menschen vor schädigenden oder lästigen Einwirkungen hat der Bund das Umweltschutzgesetz (USG) erlassen, welches - wie es genannter Artikel 74 der Bundesverfassung verlangt - Vorrang vor dem kantonalen Recht hat.

Das Umweltschutzrecht hat zum Inhalt, die Bevölkerung vor schädlichem oder lästigem Lärm zu schützen, der durch den Bau und Betrieb von Anlagen erzeugt wird. Gastwirtschaftsbetriebe fallen gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichtes unter den Begriff "Anlagen", weshalb die Vorschriften [PAGE 924] des Lärmschutzrechts des USG auch auf diese zur Anwendung kommen.

Das USG sieht vor, dass die Kantone für den Vollzug der Lärmschutzvorschriften zuständig sind. Solange der Bundesrat von seiner Verordnungskompetenz also nicht ausdrücklich Gebrauch gemacht hat, dürfen die Kantone gemäss USG und in dessen Rahmen nach Anhören des UVEK eigene Vorschriften erlassen. Jedoch dürfen die Kantone keine neuen Grenzwerte für Lärmemissionen festlegen, denn der Bundesrat hat von seiner Verordnungskompetenz Gebrauch gemacht und die Lärmschutzverordnung erlassen. Letztere sieht nun für die häufigsten Lärmarten Belastungsgrenzwerte vor, so unter anderem für Lärm von Strassen, Eisenbahnen sowie von Industrie- und Gewerbeanlagen. Es gibt aber auch Lärmarten, für welche die Lärmschutzverordnung keine Grenzwerte vorsieht, so auch für Lärm aus Gastwirtschaftsbetrieben, welcher Gegenstand der vorliegenden Standesinitiative ist.

Artikel 40 Absatz 2 der Lärmschutzverordnung beschreibt, wie vorzugehen ist, wenn Belastungsgrenzwerte fehlen. Die Vollzugsbehörde hat demnach die Lärmemissionen nach Artikel 15 USG unter Berücksichtigung der Artikel 19 und 23 USG zu beurteilen, dies insbesondere mit Blick auf Lärmcharakter, Zeitpunkt, Häufigkeit und Lärmempfindlichkeit.

Der Kanton Basel-Stadt vertritt nun die Meinung, dass diese Regelung den örtlichen Gegebenheiten zu wenig Rechnung trägt. Die eingereichte Standesinitiative hat dementsprechend das Ziel, in Zukunft diesbezüglich eigene Regeln erlassen zu können. Der Kanton Basel-Stadt ist überzeugt, dass es sich bei Lärm aus Gastronomiebetrieben nicht um eine Lärmart handelt, wie sie ursprünglich im USG geregelt wurden. Er begründet dies vor allem damit, dass hierbei grosse regionale und örtliche Unterschiede bestehen, denen bei der Beurteilung Beachtung geschenkt werden müsse.

Zur Würdigung: Dass Gastwirtschaftsbetriebe, nach heutigem Recht also sogenannte Anlagen, Lärm erzeugen können, der für die Bevölkerung schädlich oder zumindest lästig sein kann, steht ausser Zweifel und wird auch durch diverse Gerichtsverfahren belegt. Auf der anderen Seite gibt es aber auch keinerlei Anhaltspunkte, dass die Störung durch Gastwirtschaftslärm beim Menschen eine andere Wirkung auslösen würde als beispielsweise Strassenlärm. Die Folgen können auch hier gesundheitliche Beeinträchtigungen oder zum Beispiel auch Mietzinsausfälle wegen zu hoher Lärmbelastung sein. So gibt es in der Lärmschutzverordnung dementsprechend auch keine fixen Grenzwerte. Der Bundesrat hat diese vor allem darum nicht festgelegt, weil es einer Tatsache gleichkommt, dass es stark vom jeweiligen Empfinden abhängt, welche Art von Lärm in welchem Ausmass stört. Lärmemissionen von Gastwirtschaftsbetrieben werden durch verschiedene Lärmquellen erzeugt. Sie sind nicht regelmässig und je nach Tages- oder Nachtzeit unterschiedlich. Die Lärmwahrnehmung wird zudem durch verschiedene Faktoren beeinflusst, weshalb eine Festlegung von Grenzwerten wirklich nicht sinnvoll ist. In Anwendung von Artikel 15 USG besteht ein erheblicher Ermessensspielraum, denn die Vollzugsbehörden können den lokalen Gegebenheiten Rechnung tragen und können, ja müssen die Störwirkung entsprechend beurteilen und auch einschätzen.

Da die Gerichte in Sachen Lärmemissionen von Gastwirtschaftsbetrieben mehrmals Stellung zu nehmen hatten, veröffentlichte die Vereinigung kantonaler Lärmschutzfachleute, der Cercle Bruit Schweiz, eine Vollzugshilfe zur Beurteilung der Lärmbelastung durch den Betrieb öffentlicher Lokale, die vom Bundesgericht für angemessen erachtet wurde. Zudem erarbeitete der Kanton Basel-Stadt seinerseits unter heutigem Recht drei Rechtsinstrumente, die nicht im Widerspruch zum Bundesrecht stehen. Diese methodischen Vollzugsinstrumente finden heute auch in andern Kantonen regelmässig Anwendung. Entsprechend scheint es der Mehrheit unserer Kommission denn auch richtig, dass - nach heute geltender Rechtsprechung - die gemäss kantonalen Lösungen bestimmten Vollzugsbehörden im Einzelfall zu entscheiden haben, ob der Lärm von einem Gastwirtschaftsbetrieb für die Bevölkerung zumutbar respektive zulässig ist oder nicht.

Zusammenfassend ist die Mehrheit Ihrer Kommission einhellig der folgenden Ansicht: Erstens kann der Lärm von Gaststätten störend sein. Zweitens braucht es einen Schutz der Anwohner. Drittens hat der Bund gemäss Bundesverfassung die dafür notwendigen Vorschriften erlassen. Viertens lassen diese Kriterien absolut genügend Spielraum für kantonale Lösungen. Eine Änderung des USG ist darum nicht angezeigt, dies nicht zuletzt mit Blick auf die anderen Kantone, von denen keine entsprechenden Vorstösse gemacht wurden, und last, but not least auch aufgrund der Erfahrungen und Diskussionen rund um die unselige Thematik der rauchfreien Zonen respektive des Passivrauchens.

In diesem Sinne bitte ich Sie im Namen der Mehrheit Ihrer UREK, der vorliegenden Standesinitiative keine Folge zu geben.