Integrationsbüro. Korrektur der Ausrichtung

La recommandation invite le Conseil fédéral, suite à la votation du 4 mars dernier sur l'initiative populaire "Oui à l'Europe!", à revoir les tâches du Bureau de l'intégration, afin qu'il s'occupe en priorité des formes bilatérales de la coopération avec l'Union européenne. L'auteur de la recommandation part de l'idée que les activités du Bureau de l'intégration sont focalisées sur l'adhésion de la Suisse à l'Union européenne, et le rapporteur de langue allemande de la commission a aussi parlé de "Fokussierung auf Beitritt". Je crois que ce n'est pas le cas. Il faut tout d'abord se souvenir que le Bureau de l'intégration a été créé en 1961, donc en tout cas pas à une époque où le dossier "Adhésion" aurait pu être le principal mobile de son activité. Le Bureau de l'intégration met en oeuvre la politique du Conseil fédéral, qui concerne l'ensemble des relations que nous entretenons avec l'Union européenne. Par conséquent, ces activités ne se limitent en aucun cas à l'objectif à plus long terme de l'adhésion.

Dans la situation actuelle, si vous demandez à M. Ambühl, ambassadeur, à quoi s'emploie le Bureau de l'intégration depuis le début de cette année, je pense qu'il vous répondra qu'un très grand pourcentage des heures de travail est consacré aux relations bilatérales avec l'Union européenne. Ce serait donc une erreur de croire qu'il y a là une équipe qui ne s'occupe pas des relations bilatérales. Il faut préparer les mandats de négociation, négocier avec l'Union européenne, coordonner les activités des divers départements. Le dossier que nous préparons actuellement, à propos duquel, soit dit en passant, le Coreper, à Bruxelles, s'est exprimé hier et a transmis le mandat de préparer les mandats de négociation, tout ce travail est évidemment aussi important que les autres activités qu'assume le Bureau de l'intégration. Nous avons l'Accord de libre-échange de 1972, les Accords bilatéraux de 1999 qu'il faut gérer ou qu'il faudra gérer lorsque les derniers nommés seront en vigueur. Bref, une très large part des activités du Bureau de l'intégration est consacrée aux relations bilatérales.

J'aimerais peut-être ajouter à cela, puisque la discussion déborde un peu du sujet ou du problème posé initialement, la question suivante: est-ce que les mandats que le Conseil fédéral a donnés au Bureau de l'intégration doivent être conçus d'une manière plus ouverte? Je prends note qu'on les perçoit en tout cas trop étroits, mais le Conseil fédéral n'exclut aucune des options. Si vous prenez le rapport sur l'intégration, je crois que là, vous avez véritablement une analyse exhaustive des problèmes. Je crois aussi que ce que dit M. Frick est juste. Certes, il y a la loyauté de nos fonctionnaires, d'abord par rapport à la politique du gouvernement. Donc, si vous vous attaquez à nos fonctionnaires, attaquez-nous d'abord, le Conseil fédéral. C'est vrai que le Conseil fédéral a confirmé - et ce n'est pas le Bureau de l'intégration - après le scrutin du 4 mars 2001 aussi, la démarche qui est contenue dans notre rapport sur la politique extérieure 2000 concernant notre développement des relations avec l'Union européenne.

Il est vrai aussi - ce que dit M. Frick - qu'en politique étrangère, nos ambassadeurs en particulier, mais aussi nos fonctionnaires à Berne doivent souvent s'exprimer sur des sujets politiques. Souvent, ils le font d'ailleurs pour éviter que l'on doive s'exprimer tout de suite au niveau du gouvernement lui-même. Ce sont là toutes sortes d'éléments que nous devons utiliser pour mener notre politique étrangère de la manière la plus efficace et la plus sûre.

Dernier point, faut-il changer le nom du Bureau de l'intégration et lui donner un nom encore plus attrayant, "pour l'adhésion" par exemple? Ce sera très difficile de trouver un nom. Il y en a d'autres qui ont fait de mauvaises expériences, je ne veux pas rappeler une certaine compagnie d'aviation. Alors, soyons prudents, mais c'est une question dont on pourra parler à l'occasion, peut-être même organiser un concours parmi les membres du Parlement pour trouver le meilleur des noms pour le Bureau de l'intégration.

Ceci dit, j'aimerais dire ici publiquement, puisqu'on a cité le nom du chef du Bureau de l'intégration, l'ambassadeur Ambühl, qu'à mon sens celui-ci fait un travail excellent de par sa compétence, de par son engagement, et qu'il a toute notre confiance.

Ich äussere mich im persönlichen Namen zum Vorstoss unseres Kollegen Wenger. In der Sache habe ich durchaus ein gewisses Verständnis für sein Anliegen. Der Bundesrat war in seiner politischen Haltung fokussiert auf den EU-Beitritt; es war sein erklärtes Ziel. Entsprechend diesem Auftrag arbeitet auch das Integrationsbüro; es gehört dazu, dass dessen Auftrag kohärent zur Absicht des Bundesrates ist. Persönlich habe ich in einigen Fällen auch eine offenere Optik gewünscht, das gebe ich durchaus zu. Was verlangt nun aber Kollege Wenger? Er verlangt, dass das Integrationsbüro in den Beziehungen mit der EU künftig prioritär bilaterale Formen anvisieren müsse.

Gestatten Sie mir, dazu drei Bemerkungen anzubringen:

1. Zu einem Vorstoss gehört auch die Begründung, und die erste Bemerkung bezieht sich darauf. Ich glaube nicht, dass wir aus der Volksabstimmung vom 4. März 2001 herauslesen können, dass das Volk Nein zu einer weiteren Integration gesagt hat; die Analyse ergibt das Gegenteil. Sie zeigt klar, dass das Schweizer Volk Nein zu einem sofortigen EU-Beitritt gesagt hat. Das ist die einzige klare Aussage.

Unter diesen Gesichtspunkten wünsche ich mir auch, dass der Auftrag, den der Bundesrat an das Integrationsbüro gibt, offen ist. Das Integrationsbüro soll alle künftigen Optionen gleichwertig bearbeiten, auch wenn in der zeitlichen Abfolge heute die bilateralen Verhandlungen im Vordergrund stehen. Diesbezüglich haben wir ja keine Differenz zum Bundesrat. [PAGE 464] Aber das Pendel würde ins andere Extrem ausschlagen, wenn wir mittels eines parlamentarischen Vorstosses dem Bundesrat auferlegen, er solle künftig prioritär nur noch die bilateralen Fragen behandeln und damit quasi die anderen Optionen einschränken. Damit schiessen wir übers Ziel hinaus. Es müssen alle Schritte offen dargelegt werden; wir wollen Erfahrungen sammeln und nachher entscheiden können. Diesbezüglich sind die Aufträge dem Integrationsbüro gegenüber manchmal - Herr Wenger hat zu Recht einzelne Papiere erwähnt - offener zu gestalten.

2. Herr Wenger benutzt den Vorstoss auch dazu, gewissen Exponenten der Bundesverwaltung - einem Staatssekretär oder einem Bundesrat - quasi die politische Meinungsfreiheit einzuschränken. Ich glaube, wer in der Aussenpolitik eine hohe Charge im Departement bekleidet, muss auch die Möglichkeit haben, seine Ansichten politisch gewertet - mit einiger Zurückhaltung allerdings - äussern zu dürfen.

Diesbezüglich mag ich die Äusserungen von Herrn Staatssekretär von Däniken oder von Herrn Ambühl als Leiter des Integrationsbüros nicht kritisieren. Wenn der Vorstoss zum Ziel hat, die Meinungsäusserungsfreiheit der aussenpolitischen Exponenten einzuschränken, kann ich ihn in keiner Weise unterstützen.

3. Zum Namen: Das Integrationsbüro - und da schneidet Herr Wenger einen wichtigen Punkt an - könnte gelegentlich einen neuen Namen brauchen, denn der Name ist vorbelastet. In der Auffassung des Bundesrates hiess Integrationsbüro "Beitrittsförderungsbüro". Ich glaube, das müssen wir ein bisschen offener darstellen. Wenn das Büro den Namen "Zusammenarbeit Schweiz/Europa" oder sonst irgendeinen neutralen Namen erhält, dokumentiert auch der Bundesrat die Offenheit seiner Aufträge. Wissenschaftlich kann man über den Begriff Integration streiten, politisch ist er durch die Ereignisse der letzten zehn Jahre vorbelastet. Darum begrüsse ich ein gelegentlich neues Outfit des Integrationsbüros. Das neue Namensrecht tritt vielleicht in Kraft, und Sie wissen, wie viele neue Möglichkeiten es gibt, wenn sich zwei Departemente zu diesem Büro zusammenfinden!

Ich komme zum Ergebnis, dass Herr Wenger ein wichtiges Anliegen angeschnitten hat, dass mir sein Wunsch, wie er ihn formuliert, aber zu weit geht. Auch was die Meinungsäusserungsfreiheit und deren Beschneidung angeht, kann ich ihn nicht unterstützen. Deshalb möchte ich den Bundesrat einladen, die Aufträge an das Integrationsbüro offener zu erteilen und für eine Ausweitung der Optik besorgt zu sein. Er kann sich auch einen neuen Namen ausdenken.

Ich bitte Sie aber, den Vorstoss in seinem Ziel und in seiner Absolutheit nicht zu unterstützen.

Ich danke dem Bundesrat für seine Stellungnahme, beurteile sie allerdings als nicht zufrieden stellend.

Es kommt klar zum Ausdruck, dass der Bundesrat die anderen Optionen zur schweizerischen Zusammenarbeit mit der EU weiterhin seinem strategischen Ziel des Vollbeitrittes zur EU unterordnet, wie dies auch aus seiner offiziellen Erklärung vom 9. März 2001 zum Abstimmungsergebnis vom 4. März hervorgeht.

Nun klammert er sich im letzten Satz seiner Stellungnahme an seine Interpretation des Abstimmungsergebnisses vom 4. März, die auch jener der Befürworter eines schweizerischen EU-Beitrittes entspricht, wonach aus dem Ergebnis nicht geschlossen werden könne, dass die Mehrheit der Stimmenden jeden weiteren Integrationsschritt ablehne. Ich erinnere dabei an die Tatsache, dass diese Mehrheit nicht nur knapp war, sondern - bei überdurchschnittlicher Stimmbeteiligung - 77 Prozent betragen hat.

Was sind denn "weitere Integrationsschritte"? Das können meines Erachtens nur politische Entscheidungen sein, die einerseits in Teilschritten pauschal und irreversibel schweizerische Souveränitätsrechte an supranationale Institutionen delegieren oder anderseits mit einem EU-Vollbeitritt die wesentlichsten der im europäischen Vergleich einzigartigen schweizerischen Volksrechte grösstenteils inhaltsleer und wirkungslos werden lassen.

Machtzentren in solchen Organisationen sind bekanntlich die Exekutivbehörden. Den nationalen Parlamenten verbleibt dabei alternativlos die formelle Kenntnisnahme der Brüsseler Erlasse und deren Übernahme ins Bundesrecht. Dem Volk verbleibt die Rolle des Publikums.

Indem der Bundesrat explizit an seinem EU-Beitrittsgesuch festhält, ignoriert er das am 4. März vom Volk gegebene [PAGE 463] Signal, der bisherigen Integrationspolitik sei eine neue Richtung zu geben, nämlich die der Fortsetzung und Förderung des bilateralen Weges. Daraus kann abgeleitet werden, dass es bei der bisherigen Denk- und Handlungsweise in der Bundesverwaltung bleibt und man somit auch nach aussen - insbesondere dem Souverän gegenüber - aus Gründen der Glaubwürdigkeit nicht zu einer Neudefinition der Prioritäten bereit ist.

Nach Auffassung breiter Kreise des politischen Spektrums erwartet das Schweizervolk die unvoreingenommene Prüfung sämtlicher Optionen auch jenseits eines EU-Beitritts. Die schweizerische Aussenpolitik muss sich daher mental öffnen und darf sich nicht wie bisher auf das einzige Ziel des EU-Beitritts hin fokussieren. Alle Handlungsvarianten sind im Sinne eines Szenariendenkens gründlich abzuwägen. Unsere APK hat dies bekanntlich mit entsprechenden Hearings in Angriff genommen, nicht zuletzt oder gerade deshalb, um einen Kontrapunkt zum einseitigen Beitrittsdenken des Bundesrates zu schaffen. Dieser parlamentsseitige Schritt ist ein konstruktiver Ansatz. Er sollte nicht durch eine weiterhin unkritische emotional-sympathisierende Haltung des Integrationsbüros und anderer Bundesstellen behindert werden. Parlamentskommissionen müssen sich auf eine glaubwürdige Begleitung durch die Verwaltung verlassen können - glaubwürdig, indem breit gefächerte Abklärungen getroffen und den Anforderungen der Thematik genügende Dokumente geliefert werden. Die Überweisung dieser Empfehlung könnte diesem Prozess nur förderlich sein.

Das Integrationsbüro hat in der Vergangenheit bundesrätlichem Auftrag gemäss - manchmal auch in vorauseilendem Gehorsam - stets als Promotor eines schweizerischen EU-Beitritts agiert. Deshalb muss seine Eignung in Zweifel gezogen werden, in seiner gegenwärtigen Form und mit seinem aktuellen Auftrag auf eingefahrenen Pfaden und ohne neue Doktrin vorurteilslos an allen Optionen zu arbeiten. Aus seinen Publikationen geht klar hervor, dass ihm ein Denken in alternativen Kategorien fremd ist. In seinem regelmässig erscheinenden Bulletin "CH-Euro" wird einerseits sachlich und objektiv über einzelne Bereiche orientiert. Anderseits tauchen dazwischen aber immer wieder Karikaturen oder Glossen auf, in denen EU-Kritiker lächerlich gemacht werden. Wenn zum Beispiel in der Ausgabe III/2000 der Titel "Kurs auf Europa" prangt, wobei mit Europa natürlich die EU gemeint ist, bringt das Integrationsbüro in einer offiziellen Broschüre zum Ausdruck, dass es zwischen der EU und Europa nicht differenzieren will. In der Ausgabe IIa/2000 wird ausgeführt, dass Ängste vor einer Hegemonialmacht Europa völlig verfehlt seien, da die europäische Konstruktion auf Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten beruhe und einer echten Wertegemeinschaft entspreche.

Ich frage mich: Handelt es sich um jene Wertegemeinschaft, die sich durch lächerliche Sanktionsmassnahmen gegen den freiheitlichen Rechtsstaat Österreich hervorgetan hat? Kein Wort in offiziellen Broschüren über die Fragwürdigkeit des Demokratieverständnisses in einer Gemeinschaft, die Sanktionen verhängt, sobald in einem Mitgliedstaat demokratische Wahlen ein anderes Resultat zeigen, als die Regierungen es sich gewünscht haben! Und schon gar keine Reflexion darüber, was es für Europa und die Welt bedeutet, wenn allenfalls eine neue Macht entsteht, die zunehmend nicht nur wirtschaftliche, sondern auch politische und militärische Grossmachtambitionen hegt! Hier wäre wieder einmal die Neutralitätsfrage tangiert, die den Bundesrat im Sinne seiner neuerlichen Beteuerungen veranlassen sollte, sich ernsthaft des Zielkonflikts EU-Beitritt und Neutralität anzunehmen.

Die Bemerkung über die Notwendigkeit umfassender und vollständiger, der Thematik gerecht werdender Information zuhanden der Parlamentskommissionen stütze ich auf das unserer APK im Rahmen unserer Europa-Hearings abgegebene Papier vom 8. Mai 2001, in dem die Auswirkungen eines EU-Beitritts auf die Volksrechte dargestellt werden. Darin stand kurz und spitz, Gesetzesreferendum und Volksinitiative würden nicht beschränkt - was ja nun wirklich nur die halbe Wahrheit ist! Tatsache ist doch, dass sie in entscheidenden Themenbereichen mangels Souveränitätsrecht bzw. Entscheidungsbefugnis des Volkes gar keine Wirkung mehr entfalten können. Mir fällt es schwer, zu glauben, dass solche Aussagen nur auf Flüchtigkeit zurückzuführen sind. Das Ganze hat offensichtlich auch System.

Wenn es darüber hinaus nach dem Abstimmungssonntag vom 4. März 2001 in einem Kommentar aus dem schweizerischen Koordinationsbüro aus Brüssel seitens eines Beamten heisst, der Ständerat sei bezüglich eines den eventuellen Rückzug der EU-Initiative fördernden Gegenvorschlags "leider" nicht dem Nationalrat gefolgt, so ist das eine unzulässige politische Einmischung.

Zum Schluss noch dies: Während für Botschafter Ambühl laut Interview mit der "Basler Zeitung" vom 14. November 2000 feststeht, dass die Schweiz dereinst der EU beitreten werde, weil sie "eines der europäischsten Länder Europas" sei, und hier wiederum Europa als kulturelle, wirtschaftliche und soziale Realität mit der EU als Organisationsform eines Teils von Europa verwechselt wird, hat Staatssekretär von Däniken einige Monate zuvor, am 28. Juni 2000, gegenüber der Arbeitsgemeinschaft für eine offene Schweiz (Agos) rühmend ausgeführt, dass es solche Organisationen brauche und wörtlich angefügt: "Solange es eine Auns gibt, sollte es auch eine Agos geben." Hier ist einmal mehr ein EU-Beitritt mit Offenheit verwechselt worden. Und wahrscheinlich würde der Staatssekretär nicht in der Auns auftreten und dort sagen, solange es eine Agos gebe, sollte es auch eine Auns geben.

Eine solche Einseitigkeit ist unzulässig. Es darf nicht Aufgabe eines Chefbeamten in politisch sensibler Position sein, bestimmte politische Organisationen zu bevorzugen. Die Verwaltung hat vielmehr unvoreingenommen und sachlich Entscheidungsgrundlagen für die Politik, und zwar für alle politischen Richtungen und Meinungen, zu erarbeiten.

Bezogen auf das Anliegen meiner Empfehlung heisst das: Gerade weil der Bundesrat am strategischen Ziel des EU-Beitrittes festhält, muss ihn das Parlament auffordern, in Parallelität dazu auch den Willen des Volkes in die praktische Tagespolitik einzubeziehen und die ihm angegliederte Verwaltung darauf zu verpflichten.

Die Überweisung meiner Empfehlung entspräche nicht zuletzt der grundsätzlichen diesbezüglichen politischen Linie dieses Rates und wäre eine positive flankierende Massnahme zur Arbeit unserer Aussenpolitischen Kommission, bezüglich der Europapolitik wirklich alle Optionen à fond zu prüfen, um letztlich den für unser Land besten Weg in die Zukunft zu beschreiten.