Peter Briner · FDP-Liberale
Aufgrund wiederholt aufgeworfener Fragen bezüglich der Mittelflüsse zwischen der Bundesverwaltung und NGO sowie der Mittelverwendung durch die NGO beauftragte die GPK-SR die Parlamentarische Verwaltungskontrolle im Jahre 2008, die Zusammenarbeit der Bundesverwaltung mit NGO zu untersuchen.
Die Evaluation sollte namentlich Antworten auf folgende Fragen finden: Ist die Steuerung durch die Bundesverwaltung angemessen? Beugt die Verwaltung den mit dieser Art von Zusammenarbeit eingegangenen Risiken angemessen vor, d. h. der möglichen Zweckentfremdung von Bundesmitteln, der Entstehung von monopolähnlichen Strukturen aufgrund gewohnheitsmässiger Mittelvergabe sowie den Risiken problematischer gegenseitiger Abhängigkeiten und Verflechtungen zwischen der Bundesverwaltung und ihren Klienten?
Die Untersuchung umfasste sechs Kooperationen aus dem Bereich der Entwicklungszusammenarbeit, die in der Zuständigkeit der Deza liegen, fünf Fälle aus dem Bereich des Bundesamtes für Landwirtschaft und drei Fälle, die in die Zuständigkeit des Bundesamtes für Umwelt fallen. Wir befassten uns ausschliesslich mit der Arbeit der Verwaltung, nicht mit jener der NGO, denn dazu wären wir nicht legitimiert. Insgesamt hat die Untersuchung grosse Unterschiede [PAGE 258] bei der Umsetzung der gesetzlichen Grundlagen sowie bei der tatsächlichen Steuerungspraxis aufgezeigt. Die festgestellten Mängel betreffen aber nicht alle untersuchten Kooperationen in gleichem Masse. Im Quervergleich zeigte sich vielmehr, dass sich unter den analysierten Fällen zweckmässige Ansätze zur Vermeidung von Risiken finden. Diese Ansätze kommen aber nicht überall bzw. nicht überall mit der gleichen Konsequenz zur Anwendung.
Wir haben aufgrund unserer Analyse fünf Handlungsfelder definiert und fünf Empfehlungen an den Bundesrat gerichtet.
1. Es geht um die Anwendung wettbewerblicher Verfahren. Die Evaluation hat gezeigt, dass in zahlreichen Fällen gänzlich auf wettbewerbliche Verfahren verzichtet wird, obwohl eine Ausschreibung, zumindest des Erstmandates, sowie eine grundsätzliche Prüfung einer Ausschreibung bei der Neuvergabe möglich und zweckmässig wären. Aus anreiztheoretischer Sicht ist es nämlich von Bedeutung, dass die NGO während der Projektdauer ein persönliches Interesse haben, die Ziele des Bundes bestmöglich zu erreichen, um das Folgemandat nicht zu gefährden. Für uns stellt sich auch die Frage, ob die bestehenden gesetzlichen Grundlagen genügen, um wettbewerbliche Vergabeverfahren zu gewährleisten. Eine erste Empfehlung betrifft denn auch die Gewährleistung von Wettbewerb und das Beschaffungsrecht.
2. Mit der zweiten Empfehlung fordern wir den Bundesrat auf, Massnahmen zur Verbesserung der Kontrollmechanismen zu treffen, um das Risiko der Zweckentfremdung der gesprochenen Mittel einzuschränken. Die abgerechneten Aufwendungen sollen eindeutig den einzelnen Mandaten bzw. Finanzhilfen zugeordnet werden können; das heisst zum Beispiel mittels getrennter Rechnungen für jedes Projekt oder zumindest eigenem Kostensteller und Kostenträger pro Projekt in der Betriebsbuchhaltung. In neun der vierzehn Fallstudien werden diese Kriterien gegenwärtig nicht erfüllt. Es besteht hier also noch keine diesbezügliche Transparenz.
3. Nicht klar sind auch die Kriterien der Deza dafür, welche NGO in welcher Höhe Programmbeiträge erhalten und wie hoch dabei die Eigenfinanzierung sein muss. Die Beitragssätze der einzelnen NGO sind sehr unterschiedlich und vermutlich weitgehend historisch bedingt. Zudem gibt es noch kein Gesamtportfolio, mit dem ein inhaltlich ausgewogener Mix an Programmen gefördert und die postulierte Komplementarität der Programme und Projekte erreicht wird. Das Bundesamt für Landwirtschaft liefert hier mit seiner Portfolio-Analyse ein gutes Beispiel. Mit unserer dritten Empfehlung fordern wir den Bundesrat auf, dieses Instrument auch für die Deza zu prüfen.
4. Die Deza kann Mittel für Aktivitäten der NGO sprechen, sofern diese den Zielen des schweizerischen Bundesgesetzes über die internationale Entwicklungszusammenarbeit entsprechen und entwicklungspolitisch relevant sind. Die gesetzlichen Grundlagen der Entwicklungszusammenarbeit sind allerdings sehr offen formuliert; der im Gesetz enthaltene Zielkatalog ist nicht abschliessend. Dies führt dazu, dass auch Aktivitäten von NGO, die nicht unter den im Gesetz explizit aufgeführten Zielen subsumiert werden, unterstützt werden können. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob die gesetzlichen Grundlagen aus den Siebzigerjahren den Anforderungen an die Bestimmtheit gesetzlicher Vorgaben für die Ausrichtung von Subventionen noch genügen. Mit der vierten Empfehlung fordern wir den Bundesrat auf zu prüfen, inwiefern die gesetzlichen Grundlagen der Entwicklungszusammenarbeit die heutigen Anforderungen des Legalitätsprinzips erfüllen. In dieselbe Richtung geht übrigens die noch nicht erfüllte Motion der GPK-SR 06.3666.
5. Die Untersuchung hat mit Blick auf die Deza zudem gezeigt, dass es trotz analogen gesetzlichen Grundlagen und Weisungen möglich ist, dass der Bereich der Zusammenarbeit mit den Ländern des Südens und der Bereich der Ostzusammenarbeit eine grundlegend unterschiedliche Ausschreibungspraxis aufweisen. Beim Bundesamt für Umwelt sind ähnliche Schwächen festzustellen. Dagegen weiss das Bundesamt für Landwirtschaft mit seinem internen Finanzinspektorat solche Schwächen zu verhindern. Es überprüft nicht nur die externen NGO, sondern insbesondere auch die internen Stellen hinsichtlich der Einhaltung von Gesetzen und Vorgaben und rapportiert direkt zuhanden der Amtsleitung und der Eidgenössischen Finanzkontrolle. Mit der fünften Empfehlung wird der Bundesrat aufgefordert, darauf hinzuwirken, dass Gesetze und Vorgaben innerhalb eines Tätigkeitsbereiches einheitlich angewendet werden, und zu prüfen, ob es nicht zweckmässig wäre, in anderen Einheiten die Arbeitsmethoden des internen Finanzinspektorats des Bundesamtes für Landwirtschaft zu übernehmen.
Gestatten Sie mir, abschliessend darauf hinzuweisen, dass diese Evaluation nicht aufgegleist worden ist, um eventuelle Missbräuche aufzudecken. Die Untersuchung hatte vielmehr zum Ziel, mögliche Unzulänglichkeiten und Fehlsteuerungen präventiv, für die Zukunft, zu verhindern. Bei der Faktensammlung ist auch nirgends schlechter Wille oder gar vorsätzlicher Missbrauch festgestellt worden. Das gilt es festzuhalten.
Es gilt aber auch, statt an guten alten Gewohnheiten festzuhalten, die nötigen Überlegungen zur Verbesserung der Steuerungs- und Kontrollmechanismen anzustellen. Dazu dienen die fünf Empfehlungen. Damit legen wir den Schwerpunkt auf das ausgewiesene Optimierungspotenzial. Mehrere der angeführten Mängel sind im Übrigen zumindest teilweise bereits auch von der Verwaltung erkannt worden. Die jüngsten Entwicklungen in verschiedenen Fällen, gerade auch die Reorganisationsbestrebungen der Deza, gehen in die richtige Richtung. Mit anderen Worten: Der Ball wurde von der Verwaltung bereits aufgenommen, und wir werden dranbleiben.