Isabelle Chappuis

Après un débat sur la KFOR, nous nous déplaçons au nord-ouest, en Bosnie-Herzégovine, où la Suisse est aussi engagée militairement depuis plus de vingt ans.

Nous sommes le premier conseil à nous prononcer sur cet objet. Il porte sur un engagement supplémentaire de l'armée suisse en faveur de la mission Eufor Althea, en Bosnie-Herzégovine, limitée à 2027. Notre engagement de fond, 20 militaires depuis 2004, répartis en deux équipes de liaison, et quatre officiers d'état-major à Sarajevo, n'est pas en cause. Ce qui nous est soumis aujourd'hui, c'est une augmentation ponctuelle de 12 militaires liée à la prise de commandement de la mission par l'Autriche en 2027.

Au sein de votre commission, en avril dernier, l'entrée en matière a été acceptée, par 14 voix contre 8 et aucune abstention. Une minorité Tuena propose de ne pas entrer en matière sur le projet ; cette minorité ne conteste pas l'engagement lui-même, mais l'augmentation prévue pour 2027. Pourquoi la majorité de votre commission vous invite-t-elle tout d'abord à entrer en matière ? Les arguments pour l'Eufor Althea sont très similaires à ceux pour la KFOR. D'abord, parce que la situation sur le terrain l'exige. Trente ans après les accords de Dayton, la Bosnie-Herzégovine reste fragile. Aujourd'hui, l'Eufor Althea compte 1500 militaires, contre 600 auparavant. Si Bruxelles a plus que doublé les effectifs, c'est bien que la situation l'exigeait. Ensuite, parce que la Suisse a un intérêt direct et stratégique. Les Balkans occidentaux font partie de notre environnement stratégique immédiat. Une diaspora bosnienne et serbe importante vit dans notre pays. Une déstabilisation de la région aurait des conséquences directes pour nous en matière de flux migratoires, de criminalité organisée et de tensions communautaires. Enfin, cet engagement renforce notre propre capacité de défense. La participation à des missions multinationales nous donne toujours accès à de nouvelles fonctions d'état-major, à de l'interopérabilité avec nos partenaires européens et à une expérience opérationnelle réelle ; l'expérience de la KFOR au Kosovo l'a démontré. Même une augmentation modeste ici de 12 militaires produit des effets concrets sur la formation, sur les compétences de commandement et sur les capacités opérationnelles de notre armée. Pour ces raisons, la majorité de votre commission vous invite à entrer en matière.

Je passe maintenant aux articles de l'arrêté fédéral. À l'article 1, le Conseil fédéral propose un effectif maximal de 12 militaires, soit exactement ce qui a été convenu avec l'Autriche : 2 officiers d'état-major et un groupe de transport de 10 militaires intégrés au bataillon multinational, et ce pour un coût de 2,31 millions de francs couverts par le budget du DDPS. Votre commission propose, elle, de porter ce plafond à 36 militaires. Une minorité propose de s'en tenir à 12 - les 12 que demande le Conseil fédéral. Cette modification d'augmentation a été soutenue par 11 voix contre 8 et 3 abstentions. Alors pourquoi 36 plutôt que 12 ? Ce n'est pas pour augmenter le déploiement effectif, parce que les 12 convenus avec l'Autriche restent les 12 qui seront déployés sur le terrain. Il s'agit en fait d'une marge de manoeuvre pour le Conseil fédéral qui est mobilisable en urgence, uniquement si la situation devait se détériorer, sans devoir passer par le Parlement. M. le conseiller fédéral Pfister l'a confirmé en commission : la réserve ne serait activée qu'en cas de nécessité avérée. La minorité estime, quant à elle, que le plafond de 12 correspond strictement à la demande autrichienne et qu'une marge supplémentaire n'est pas nécessaire.

Les articles 2, 3 et 4 ne sont pas contestés. Ils fixent la durée de l'engagement, c'est-à-dire du 1er décembre 2026 au 31 janvier 2028, prévoient la possibilité pour le Conseil fédéral d'interrompre cet engagement à tout moment et précisent que l'arrêté n'est pas soumis au référendum.

Au terme de ses délibérations, votre commission a approuvé le projet ainsi modifié. Je vous invite, au nom de la commission, à entrer en matière et à adopter la loi telle qu'amendée par votre commission.

Pour cet objet, nous sommes le second conseil. Le Conseil des États l'a traité le 10 mars dernier, il est entré en matière sans opposition et a adopté le projet au vote sur l'ensemble, par 37 voix contre 2 et 4 abstentions, selon la version proposée par le Conseil fédéral.

Au sein de votre commission, par contre, le résultat était plus contrasté. La majorité, par 16 voix contre 7, propose d'entrer en matière et d'approuver le projet avec une modification sur laquelle je reviendrai. Une minorité Tuena propose, au contraire, de ne pas entrer en matière.

Pourquoi la majorité de votre commission vous invite-t-elle à entrer en matière ? D'abord, parce que la situation sur le terrain l'exige. Le nord du Kosovo reste fragile, sans compter la désinformation russe qui s'intensifie dans la région. En 2023, l'Otan a dû renforcer la KFOR à deux reprises. Ensuite, parce que la Suisse a un intérêt direct : 500 000 personnes d'origine sud-est européenne vivent dans notre pays, dont plus de 150 000 d'origine kosovare. Une déstabilisation des Balkans aurait des conséquences immédiates pour nous. Troisième raison, la Swisscoy est notre principal contributeur opérationnel au Partenariat pour la paix avec l'OTAN. Cet engagement nous donne accès à des forums, à des informations stratégiques et nous permet d'acquérir une expérience opérationnelle réelle, de tester le matériel et d'éprouver nos procédures d'état-major dans un environnement multinational. C'est donc une plus-value directe pour notre propre capacité de défense. Pour ces raisons, la majorité de votre commission vous invite à entrer en matière.

Je passe maintenant aux différents articles de l'arrêté. À l'article 1, le Conseil fédéral propose de prolonger l'engagement de la Swisscoy jusqu'au 31 décembre 2029, avec un effectif maximal de 215 militaires - c'est l'effectif actuel. La majorité de votre commission propose d'approuver cette proposition. Une minorité I (Tuena) accepte la proposition de prolonger cet engagement, mais souhaite que ce soit la dernière fois, avec un retrait échelonné des militaires suisses pendant la durée du mandat. La majorité estime au contraire qu'un retrait programmé est prématuré au regard de la situation sécuritaire.

À l'article 2, trois mécanismes de renfort sont prévus. Les lettres a et b reconduisent à l'identique deux dispositions qui figurent déjà dans l'arrêté en vigueur depuis 2024, à savoir de renforcer le contingent de 50 militaires au plus pour huit mois au maximum pour des besoins de maintenance et de 20 militaires au plus pour quatre mois au maximum pour la sécurité du contingent en cas de menaces accrues. Ces deux possibilités n'ont jamais été activées sous le mandat actuel. Elles fonctionnent comme des soupapes de sécurité et, sans cette base légale, le Conseil fédéral devrait revenir devant le Parlement avec un message supplémentaire en cas d'urgence.

La lettre c est le point sur lequel votre commission diverge du Conseil des États. Le Conseil fédéral et le Conseil des États proposent que le Conseil fédéral puisse, en cours de mandat, augmenter le contingent de 30 militaires au maximum pour répondre à des besoins supplémentaires de la KFOR. La majorité de votre commission propose de porter ce chiffre à 85, ce qui fixerait le plafond total possible - mais pas effectif - à 300 militaires. Pourquoi 85 plutôt que 30 ? Le contexte européen évolue rapidement. Nos partenaires pourraient être contraints, en raison de la situation à l'est, de réduire leurs engagements dans les Balkans pour concentrer leurs forces ailleurs. Si une telle reconfiguration se produit, la Suisse doit pouvoir répondre et vite : 30 militaires suffisent à reprendre une compagnie de transport, comme ce fut le cas pour la compagnie autrichienne en 2024 ; 85 donneraient une vraie souplesse opérationnelle. Il s'agit donc d'un plafond, mais pas d'un objectif.

Pour cet article 2, il y a donc deux minorités à signaler. Une minorité II (Tuena) qui demande de biffer la lettre c, estimant que tout renfort doit passer par une décision parlementaire et une minorité I (Tuena) qui, dans la logique du retrait échelonné, refuse également cette marge de manoeuvre supplémentaire.

Les articles 3 et 4 ne sont pas contestés. Ils prévoient la possibilité pour le Conseil fédéral de mettre fin à l'engagement à tout moment et l'obligation pour le DDPS de présenter un rapport intermédiaire au 31 décembre 2027.

L'article 5 prévoit que cet arrêté n'est pas sujet au référendum. La majorité de votre commission propose d'approuver cette proposition. Une minorité souhaite au contraire soumettre l'arrêté au référendum facultatif. La majorité rappelle que la forme de l'arrêté fédéral simple a été retenue de manière constante pour tous les arrêtés similaires depuis 2001.

Je vous invite donc, au nom de la commission, à entrer en matière et à adopter le projet tel qu'amendé par la commission.

La Suisse est classée première au monde dans les indices d'innovation, mais surtout dans le domaine civil. Dans la sécurité et la défense, nous sommes en retard, à un moment où plusieurs États autour de nous structurent leur propre écosystème d'innovation de défense. Ils ont créé des agences qui encouragent l'innovation disruptive, comme l'agence Darpa, aux États-Unis, qui a posé les bases d'Internet et du GPS. Beaucoup d'autres technologies - sensorique moderne, matériaux avancés par exemple - trouvent leur origine dans la recherche militaire. L'Allemagne, la France, le Royaume-Uni, l'Union européenne développent maintenant leurs propres instruments. L'objectif est de provoquer des percées technologiques par une stratégie "high risk - high reward" qui débouche sur des produits applicables, compétitifs, viables pour notre sécurité et également pour notre société.

La Suisse possède une force remarquable : recherche de classe mondiale, base industrielle solide, entreprises innovantes. Le défi, maintenant, est de connecter cette recherche avec les besoins réels de la sécurité. Le succès dépend d'une collaboration étroite entre recherche, économie privée et armée. Armasuisse Science et technologies ne fournit pas seulement l'expertise technique, elle connaît les besoins de l'armée et peut intégrer les développements géopolitiques. C'est ce qui fait les écosystèmes d'innovation les plus performants. Pour la Suisse, au-delà évidemment des domaines militaires traditionnels, trois domaines sont prioritaires.

D'abord les drones et leurs contre-mesures. Les conflits récents l'ont démontré : cette filière est centrale et elle est essentielle. La Suisse dispose d'entreprises et de centres de recherche pour en faire une capacité stratégique. C'est précisément où le programme doit intervenir pour structurer cette capacité émergente.

Ensuite, il y a l'espace. Le directeur de l'Agence spatiale européenne déclare que l'Europe est presque nue dans l'espace. Tandis que les États-Unis et la Chine investissent massivement, l'Europe intègre seulement maintenant la sécurité et la défense dans sa stratégie spatiale. Une intégration qui montre que technologie, sécurité et puissance économique sont indissociables. Nos capacités à observer, à naviguer, à communiquer, reposent sur les satellites. Pour notre autonomie, nous devons rester un acteur clé de cette industrie. Autour de Beyond Gravity, qui fournit des composants essentiels pour les satellites européens, se développe un écosystème d'entreprises innovantes suisses. La Suisse est une nation spatiale. Nous avons créé un commandement spatial, mais maintenant c'est tout l'écosystème, de la recherche à l'innovation industrielle, qui doit se mobiliser pour notre défense spatiale. C'est sur ces fondations que le programme proposé doit s'appuyer pour que la Suisse soit capable d'innover et de produire dans le domaine spatial, plutôt que de dépendre des autres.

Enfin, la défense contre les menaces hybrides : cyber, opérations d'influence, manipulations. Ces menaces s'exercent quotidiennement déjà contre nos institutions et nos populations. Elles visent notre cohésion sociale, notre confiance démocratique, notre capacité de décision. Elles requièrent une réponse structurée. La Suisse dispose de compétences en cybersécurité et en analyse. Le programme proposé doit transformer ces compétences en capacités stratégiques de détection et de résilience.

Ces trois domaines partagent de nombreuses technologies transversales, comme l'intelligence artificielle, les systèmes autonomes, la robotique, la sensorique et l'analyse de données. Ces technologies clés pour la défense sont aussi essentielles pour notre compétitivité économique. Un tel programme apporte des avantages majeurs. Le leadership technologique renforce la souveraineté en réduisant les dépendances. Il produit également un effet dissuasif, parce qu'un adversaire potentiel intègre dans son calcul la sophistication technologique du pays qu'il cible. Armasuisse Science et technologies est l'unité appropriée. Aucune nouvelle base légale n'est requise. Le financement s'effectue par le budget ordinaire de l'armée, conformément à la stratégie en matière de politique d'armement 2025.

Je vous remercie de soutenir ma motion.

Les deux motions qui vous sont soumises traitent d'un même sujet : le service militaire des Suisses qui possède également la nationalité d'un autre État. Tout d'abord, la motion Poggia règle un cas précis et urgent en ce qui concerne les binationaux franco-suisses, et la motion de commission établit la règle plus générale qui doit valoir pour tous. Les deux se complètent et ne se substituent pas.

Pour rappel, aujourd'hui, en moyenne, près de 900 jeunes hommes binationaux par an échappent à l'obligation de servir en Suisse, parce que leur service militaire est réputé accompli à l'étranger. La France représente l'essentiel, avec 731 cas par an en moyenne, selon les chiffres communiqués par le Conseil fédéral. S'y ajoutent 85 cas pour l'Allemagne, 31 pour l'Italie, 13 pour l'Autriche et 14 pour les autres pays avec lesquels nous sommes liés par un accord. Or, dans la grande majorité de ces situations, personne n'a vérifié si le service accompli à l'étranger est réellement comparable au nôtre. C'est le coeur de notre problème. Le cas franco-suisse est de très loin le plus criant. Plus de 700 jeunes hommes, chaque année - jusqu'à presque 900 en 2021 -, se libèrent de leurs obligations militaires en participant à une simple journée d'information en France. Une journée contre 18 semaines d'école de recrues : il n'y a pas de doute, de toute évidence, aucune comparaison n'est possible.

La motion Poggia que nous avions traitée ici charge le Conseil fédéral de notifier à la France que cette journée n'est plus reconnue comme un service de remplacement. Notre commission avait modifié le texte en décembre dernier pour l'étendre à l'ensemble des doubles nationaux. Nous avions accepté, ici, dans ce conseil, par 147 voix contre 25 et 12 abstentions, la motion Poggia qui englobait tous les binationaux. Au retour de la motion dans notre commission et après examen, la majorité a constaté que cette extension à tous les binationaux présentait quand même une faiblesse. En effet, elle demandait de réviser les bases légales pour exiger un service comparable à l'étranger, alors que l'article 5 de la loi sur l'armée pose déjà cette exigence.

Pour le cas français, le problème n'est donc pas dans la loi. Il est dans l'échange de notes diplomatiques de 2010, qui assimile à tort cette journée d'information à un service de remplacement. Votre commission vous recommande donc, par 22 voix contre 3, de vous rallier au Conseil des États et d'adopter la motion Poggia dans sa version initiale, qui ne concerne que les binationaux franco-suisses.

Nous avons donc séparé les deux sujets. D'une part, la motion Poggia pour le cas français, que votre commission vous recommande d'accepter, et, d'autre part, la nouvelle motion de commission qui propose de régler le principe général selon lequel un service accompli à l'étranger ne doit être reconnu que s'il est comparable à celui effectué en Suisse. Autrement dit, nous n'avons pas changé de ligne, nous avons juste corrigé l'objet, l'instrument ; sur le fond, la motion de commission a déjà été acceptée en décembre par notre conseil. C'est pourquoi la commission ne l'a pas longuement discutée.

Une minorité de la commission et le Conseil fédéral font valoir, pour les deux textes, des argumentations somme toute proches et similaires : risque d'insécurité juridique, préférence pour la voie diplomatique et durée nécessaire à la renégociation des accords. Ces arguments sont entendus, mais aucune des deux motions n'impose la dénonciation d'un traité. La motion Poggia demande une communication formelle. La motion de commission veut modifier le droit interne. La négociation diplomatique pourra suivre et la majorité de votre commission estime que le signal politique doit être donné maintenant.

Au nom de la commission, je vous invite donc à adopter ces deux motions.

Nous savons tous que la situation sécuritaire européenne a profondément changé. Le retrait progressif des États-Unis de leur rôle de garant de la sécurité en Europe oblige le continent, et donc la Suisse, à repenser sa propre défense. L'architecture européenne de défense est en pleine construction et la Suisse, au coeur du continent, doit y participer et y contribuer.

C'est dans ce contexte que notre commission a déposé cette motion en mai 2025. Elle charge le Conseil fédéral de mener des discussions exploratoires avec l'Union européenne en vue de négocier un accord de partenariat en matière de sécurité et de défense, le "security and defence partnership" (SDP). Sur la base de ces discussions, le Conseil fédéral devra élaborer un mandat de négociation qu'il soumettra aux Commissions de la politique de sécurité et aux Commissions de politique extérieure.

Un tel partenariat permettrait à la Suisse d'effectuer des achats d'armement en commun avec l'Union européenne, de réduire sa dépendance envers des États tiers, notamment les États-Unis, et de renforcer sa capacité d'action dans le cadre européen. Il est également - et c'est important - la porte d'entrée pour participer au "Security Action for[NB]Europe"[NB](SAFE),[NB]un instrument financier européen de 150 milliards d'euros qui est dédié à l'acquisition commune d'armement.

Sur la base d'un SDP - ce partenariat pour la sécurité et la défense -, la Suisse pourrait négocier des conditions préférentielles pour son industrie de défense, que ce soit dans les domaines de la sécurité militaire ou civile. C'est un enjeu concret, industriel, mais aussi budgétaire, donc très stratégique. Il faut le dire[NB]: il est juridiquement non contraignant, donc compatible avec notre neutralité.

Le Conseil national a adopté cette motion le 15 septembre 2025, par 124 voix contre[NB]61. D'ailleurs, le Conseil fédéral avait suggéré d'adopter cette motion. Le Conseil des États l'a également adoptée le 3 décembre 2025, mais avec une modification[NB]: il a ajouté l'Otan dans le texte. Le Conseil fédéral serait ainsi chargé de mener des discussions exploratoires, non seulement avec l'Union européenne, mais également avec l'Otan, et d'élaborer plusieurs mandats de négociation. C'est sur cette divergence que notre commission s'est prononcée le 23 février dernier. Par 15 voix contre 9, elle propose à notre conseil de s'en tenir à la version initiale du Conseil national, c'est-à-dire une version ciblée sur l'Union européenne.

La majorité de la commission considère en effet que la modification qu'apporte le Conseil des États n'est pas applicable, et ce pour des raisons tout à fait techniques. Le "Security and Defence Partnership" (SDP) est un instrument propre à l'Union européenne. C'est elle seule qui propose ce type de cadre aux États tiers, et c'est précisément ce cadre qui permet d'avoir accès à l'instrument "Security Action for Europe" (SAFE), et donc la possibilité de négocier des conditions préférentielles pour notre industrie de la défense. L'Otan ne dispose pas de cet instrument. Cela dit, la coopération avec l'Otan existe déjà depuis 1996 dans le cadre du Partenariat pour la paix, avec des programmes qui sont individualisés et redéfinis pour chaque période. Ce cadre est établi, il fonctionne bien. Étendre la motion à l'Otan n'a donc pas vraiment de sens, car on ne peut pas négocier un SDP avec une organisation qui ne propose pas ce type de partenariat. La majorité de la commission ne souhaite donc pas adjoindre l'Otan à cette motion.

D'un autre côté, la minorité Gartmann propose de rejeter entièrement la motion. Elle est d'avis que la Suisse, n'étant membre ni de l'Union européenne ni de l'Otan, ne devrait pas conclure d'accord en matière de sécurité et de défense avec ces organisations.

En conclusion, compte tenu des instruments disponibles, la majorité de la commission vous invite à maintenir la première version de la motion[NB]: un mandat ciblé sur l'Union [PAGE 370] européenne, qui est le seul qui correspond à ce que le Conseil fédéral peut concrètement mettre en oeuvre.