Daniel Fässler · M-E
Ich bin dankbar, dass ich als Standesvertreter des bevölkerungsmässig kleinsten Kantons in diesem Rat reden darf, und dies gleich nach den beiden Vertretern des bevölkerungsmässig grössten Kantons.
Ich äussere mich zuerst zur Frage, ob wir das EU-Paket dem obligatorischen Referendum unterstellen dürfen; und dann im zweiten Teil dazu, ob wir das tun müssen. Wenn nun gesagt wird, das sei - und das haben Sie, Herr Jositsch, und Sie, Frau Moser, gesagt - in der Bundesverfassung nicht vorgesehen, ja, dann haben Sie recht. Aber Sie machen es sich zu einfach, wenn Sie glauben, damit sei die Diskussion erledigt. Auch wenn die in Artikel 140 der Bundesverfassung aufgeführten Tatbestände nicht erfüllt sein sollen, gibt es ein gewohnheitsrechtlich anerkanntes obligatorisches Staatsvertragsreferendum: das obligatorische Staatsvertragsreferendum sui generis. Ich komme darauf zurück.
Die Bundesversammlung hat sich als oberste Gewalt im Bund immer vorbehalten, wichtige völkerrechtliche Verträge freiwillig dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Dies sind, Frau Moser, keine neuen Spielregeln. Ich komme dann noch etwas konkreter darauf zurück. Das war in der Vergangenheit auch die Meinung in diesem Rat. Ich erinnere an entsprechende Voten, als wir die Vorlage 20.016 beraten haben. Das war in den Jahren 2020 und 2021. Bei jener Vorlage ging es darum, ob in der Bundesverfassung festgelegt werden soll, welche Kriterien erfüllt sein müssen, damit ein völkerrechtlicher Vertrag auch in den nicht von Artikel 150 BV erfassten Fällen dem Staatsvertragsreferendum unterstellt werden muss. Der Ständerat, Sie erinnern sich vielleicht, sprach sich damals zweimal dafür aus. Der Nationalrat wollte davon aber nichts wissen. Das Hauptargument der Gegner war, es sei schwierig, in der Verfassung mit genügender Klarheit festzulegen, wann einem völkerrechtlichen Vertrag Verfassungscharakter zukomme.
Nun, Herr Jositsch, haben Sie mir einen wunderbaren Steilpass gegeben. Ich habe nämlich die Voten studiert, die Sie vor fünf und vor sechs Jahren zu genau dieser Frage gehalten haben, nämlich zur Frage, ob es ein gewohnheitsrechtlich anerkanntes obligatorisches Staatsvertragsreferendum gebe. Sie haben am 8. September 2020 wörtlich Folgendes ausgeführt: "Es gab drei Fälle, wo das tatsächlich zur Diskussion gestanden ist. Diese Fälle haben keine Diskussionen ausgelöst", und jetzt kommt es: "Es ist ja auch niemand dagegen, wenn man dann im konkreten Fall sagt, das ist jetzt vielleicht nicht explizit in der Verfassung vorgesehen, aber wir interpretieren das so, dass wir jetzt trotzdem eine Abstimmung machen." Dann haben Sie noch gesagt: "Kein Mensch hat darüber diskutiert, ob man das dem obligatorischen Referendum unterwerfen soll oder nicht." Ein Jahr später, am 23. September 2021, haben Sie, Herr Jositsch, zum gleichen Thema Folgendes gesagt: "Dieses obligatorische Staatsvertragsreferendum sui generis, also quasi aus sich heraus, wird dann jeweils vom Parlament beschlossen. Das hat auch in der Vergangenheit nie Probleme gegeben." Dann haben Sie weiter gesagt: "Das Parlament hat bisher die wichtigen Entscheide im Rahmen von obligatorischen Staatsverträgen sua sponte dem Volk vorgelegt." Indem Sie von obligatorischen Staatsverträgen gesprochen haben, gab es wohl einen Versprecher; es gibt keine obligatorischen Staatsverträge. Sie haben wahrscheinlich sagen wollen: Staatsverträge, die dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstellt werden sollen. Sie haben damals mit der gleichen Vehemenz und Überzeugungskraft etwas ausgeführt, mit der Sie heute um genau 180 Grad umgekehrt das Gegenteil gesagt haben.
Ich möchte auch noch Frau Bundesrätin Karin Keller-Sutter zitieren, die damalige Vorsteherin des EJPD. Sie führte am 8. September 2020 in unserem Rat für den Bundesrat Folgendes aus; ich zitiere: "Mit der Vorlage" - das war eben die Vorlage 20.016 - "soll zum geschriebenen Verfassungsrecht werden, was heute bereits als Teil des ungeschriebenen Verfassungsrechts anerkannt ist: das sogenannte obligatorische Staatsvertragsreferendum sui generis." Ein Jahr später hat Frau Bundesrätin Keller-Sutter gesagt: "Zudem hat man dann eben dieses Sui-generis-Referendum: Bundesrat und Parlament entscheiden, wann sie völkerrechtliche Verträge Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreiten." Etwas später hat sie noch gesagt: "Der EWR war ein solcher Entscheid. Dann wäre wahrscheinlich das institutionelle Rahmenabkommen, wenn es denn vors Volk gekommen wäre, dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstanden."
Diese Ausführungen erfolgten nicht vor der Verfassungsrevision von 1999, sondern vor fünf bzw. sechs Jahren.
Dass das Parlament das EU-Paket dem obligatorischen Referendum unterstellen darf, kann daher meines Erachtens nicht bestritten werden. Dies hat nichts mit Willkür zu tun, Frau Moser. Willkür liegt vor, wenn keine sachlichen Gründe existieren bzw. etwas offensichtlich absolut unhaltbar ist; dies scheint hier nicht der Fall zu sein. Der Bundesrat wie Mitglieder unseres Rates haben sich gegenteilig geäussert, meines Erachtens mit guten Gründen. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Vorlage 2016 im Nationalrat gescheitert war.
Wer die Kompetenz der Bundesversammlung, der obersten Gewalt im Bund, verneint, hat dafür andere Gründe. Wer diese Haltung vertritt, soll ehrlich sein und nicht verfassungsrechtlich, sondern politisch argumentieren; dies akzeptiere ich, da man politisch eine andere Haltung einnehmen kann. Dabei lasse ich allerdings das Argument nicht gelten, dass bei einem obligatorischen Staatsvertragsreferendum die Hürde für ein Ja zum EU-Paket höher sei. Dies mag so sein, doch wir können diese Frage nicht vom Ziel her beantworten. Wer so argumentiert, entfernt sich definitiv von der verfassungsrechtlichen Diskussion, entscheidet allein nach politischen Überlegungen und gibt zu verstehen, dass er oder sie die unserem Staatswesen zugrunde liegende Rolle der Kantone und deren verfassungsmässigen Rechte grundsätzlich infrage stellt.
Das haben Sie nicht so ausgeführt, Herr Jositsch und Frau Moser, doch ich habe bereits solche Äusserungen gehört. Diese Kolleginnen und Kollegen erinnere ich dann daran, dass sich die Eidgenossenschaft nicht nur durch das Schweizer Volk bildet, sondern gemäss Artikel 1 unserer Verfassung auch durch die darin namentlich aufgezählten 26 Kantone.
Nun komme ich zur Frage, ob das Parlament das EU-Paket dem obligatorischen Referendum nicht nur unterstellen darf, sondern muss. Dies ist meines Erachtens zu bejahen. Der Bundesrat selbst schreibt in seiner Botschaft auf Seite 1036: "Der Bundesrat bekräftigt die Auffassung, dass dieses Vorgehen in Ausnahmefällen zur Anwendung kommen kann, wenn der völkerrechtliche Vertrag einen schwerwiegenden Eingriff in die innere Struktur der Schweiz mit sich bringt, namentlich die verfassungsmässige Ordnung tangiert, oder eine grundlegende Neuorientierung der schweizerischen Aussenpolitik bewirkt."
Damit haben auch Sie, Herr Bundesrat, bestätigt, dass es das gewohnheitsrechtlich anerkannte obligatorische Staatsvertragsreferendum sui generis gibt. Sie haben dann jedoch ausgeführt, dass die Voraussetzungen dafür nicht gegeben seien. Sie sagen in diesem Sinne, es handle sich nicht um eine grundlegende Neuorientierung der schweizerischen Aussenpolitik; hierzu vertrete ich eine andere Meinung. Dass das EU-Paket diese Voraussetzungen erfülle und Verfassungscharakter besitze, hat Professor Andreas Glaser, Inhaber des Lehrstuhles für Staats-, Verwaltungs- und Europarecht an der Universität Zürich, bei der öffentlichen Anhörung überzeugend dargelegt. Frau Ständerätin Gössi ist als Berichterstatterin bereits darauf eingegangen; ich verzichte daher auf Wiederholungen.
Ich komme nun zur letzten Frage, nämlich zum Widerspruch zu Artikel 121a Absatz 4 BV. Diese Verfassungsnorm schreibt nicht quantitativ, sondern qualitativ vor, dass keine neuen völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden dürfen, die im Widerspruch zu Artikel 121a BV stehen. Nach dieser Verfassungsnorm spielt es keine Rolle, wie viele Personen von einem neuen völkerrechtlichen Vertrag profitieren würden. Ein Kriterium, wonach eine Regelung nur geringfügig verfassungswidrig und daher verfassungskonform sei, existiert nicht. Handelt es sich um einen neuen völkerrechtlichen Vertrag, der einer gewissen Personengruppe die Zuwanderung neu ermöglicht, so verstösst dieser gegen Artikel 121a Absatz 4.
Darauf nimmt die parlamentarische Initiative 26.425 der SPK-S, "Verfassungsanpassung betreffend die Bilateralen III", Bezug. Diese sieht vor, dass der Konflikt direkt in der Verfassung geklärt wird. Machen wir dies nicht, müsste dies implizit durch die Unterstellung des EU-Pakets unter das obligatorische Staatsvertragsreferendum geschehen. Auch hier verzichte ich auf weitere Ausführungen; Herr Ständerat Caroni hat alles ausführlich und überzeugend dargelegt.
Aus all diesen Gründen werde ich den Antrag der Mehrheit der SPK-S unterstützen, die Vorlage dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum zu unterstellen, und in einem zweiten Schritt auch die Umsetzung des ersten Teiles der parlamentarischen Initiative 26.425 der SPK-S befürworten.
Und eine letzte Bemerkung: Vergessen Sie nicht, es gibt noch einen zweiten Teil der Kommissionsinitiative 26.425, nämlich die Klärung der Schubert-Praxis auf Verfassungsebene, damit das Bundesgericht weiss, dass es dem Landesrecht den Vorzug zu geben hat, wenn die Bundesversammlung bewusst vom EU-Recht abweicht. Das werden wir, wie es unsere Kommissionspräsidentin dargelegt hat, im Oktober in der Kommission nochmals beraten und dann in die Vernehmlassung schicken. Voraussichtlich im nächsten Frühjahr werden wir es in diesem Rat beraten können.