Daniel Fässler

Herr Kollege Würth hat es angesprochen: Etwas weiter hinten in der Traktandenliste findet sich meine Interpellation 26.3887. Ich habe mitgeteilt, dass ich dort auf eine Diskussion verzichte, weil ich hier Synergien schaffen kann; es geht letztlich um die gleiche Frage.

Ich habe mir jetzt auch noch die Arbeitsmarktsituation per Ende August angeschaut und festgestellt, dass der Bericht des SECO im Bereich Information und Kommunikation im Vergleich zum Vorjahr, zum August 2025, eine Zunahme bei der Arbeitslosigkeit um 14 Prozent ausweist und im Bereich Finanz- und Versicherungsdienstleistungen um 19,5 Prozent. Es gibt mit Bestimmtheit Gründe dafür. Was mich aber stört, ist, dass im gleichen Zeitraum, wenn ich die Zuwanderungsstatistik für das Jahr 2025 beiziehe, gerade in diese Branchen, in denen die Arbeitslosigkeit stark gewachsen ist, rund ein Drittel der Zuwanderung erfolgt ist. Ich bin mir bewusst, dass es Unschärfen gibt, dass man das nicht eins zu eins vergleichen kann, aber es besteht doch ein Widerspruch. Es gibt mir zu denken, wenn junge Menschen, welche sich beispielsweise für ein Informatikstudium entschlossen haben, einen Abschluss der ETH oder einer Universität vorweisen können, am Schluss grösste Mühe haben, in den Arbeitsmarkt einzusteigen und zur gleichen Zeit parallel dazu nicht nur solche Stellen ins Ausland verlegt werden, sondern ausländische Arbeitskräfte in die Schweiz geholt werden. Hier nehme ich die Wirtschaft in die Pflicht, aber ich nehme auch den Bund in die Pflicht. Ich teile die Einschätzung von Ständerat Würth, dass die Stellenmeldepflicht, die in Nichtumsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative eingeführt wurde, das Ziel nicht erfüllt, das man sich damals vorgenommen hat. Ich glaube, hier besteht wirklich Handlungsbedarf, und das kann nicht nur einfach der Wirtschaft abgeschoben werden. Der Bund ist meines Erachtens in der Pflicht, hier wirklich eine ernsthafte Prüfung vorzunehmen und entsprechende Massnahmen zu ergreifen.

In diesem Sinne bitte ich Sie, die Motion Würth zu unterstützen.

Ich bin dankbar, dass ich als Standesvertreter des bevölkerungsmässig kleinsten Kantons in diesem Rat reden darf, und dies gleich nach den beiden Vertretern des bevölkerungsmässig grössten Kantons.

Ich äussere mich zuerst zur Frage, ob wir das EU-Paket dem obligatorischen Referendum unterstellen dürfen; und dann im zweiten Teil dazu, ob wir das tun müssen. Wenn nun gesagt wird, das sei - und das haben Sie, Herr Jositsch, und Sie, Frau Moser, gesagt - in der Bundesverfassung nicht vorgesehen, ja, dann haben Sie recht. Aber Sie machen es sich zu einfach, wenn Sie glauben, damit sei die Diskussion erledigt. Auch wenn die in Artikel 140 der Bundesverfassung aufgeführten Tatbestände nicht erfüllt sein sollen, gibt es ein gewohnheitsrechtlich anerkanntes obligatorisches Staatsvertragsreferendum: das obligatorische Staatsvertragsreferendum sui generis. Ich komme darauf zurück.

Die Bundesversammlung hat sich als oberste Gewalt im Bund immer vorbehalten, wichtige völkerrechtliche Verträge freiwillig dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Dies sind, Frau Moser, keine neuen Spielregeln. Ich komme dann noch etwas konkreter darauf zurück. Das war in der Vergangenheit auch die Meinung in diesem Rat. Ich erinnere an entsprechende Voten, als wir die Vorlage 20.016 beraten haben. Das war in den Jahren 2020 und 2021. Bei jener Vorlage ging es darum, ob in der Bundesverfassung festgelegt werden soll, welche Kriterien erfüllt sein müssen, damit ein völkerrechtlicher Vertrag auch in den nicht von Artikel 150 BV erfassten Fällen dem Staatsvertragsreferendum unterstellt werden muss. Der Ständerat, Sie erinnern sich vielleicht, sprach sich damals zweimal dafür aus. Der Nationalrat wollte davon aber nichts wissen. Das Hauptargument der Gegner war, es sei schwierig, in der Verfassung mit genügender Klarheit festzulegen, wann einem völkerrechtlichen Vertrag Verfassungscharakter zukomme.

Nun, Herr Jositsch, haben Sie mir einen wunderbaren Steilpass gegeben. Ich habe nämlich die Voten studiert, die Sie vor fünf und vor sechs Jahren zu genau dieser Frage gehalten haben, nämlich zur Frage, ob es ein gewohnheitsrechtlich anerkanntes obligatorisches Staatsvertragsreferendum gebe. Sie haben am 8. September 2020 wörtlich Folgendes ausgeführt: "Es gab drei Fälle, wo das tatsächlich zur Diskussion gestanden ist. Diese Fälle haben keine Diskussionen ausgelöst", und jetzt kommt es: "Es ist ja auch niemand dagegen, wenn man dann im konkreten Fall sagt, das ist jetzt vielleicht nicht explizit in der Verfassung vorgesehen, aber wir interpretieren das so, dass wir jetzt trotzdem eine Abstimmung machen." Dann haben Sie noch gesagt: "Kein Mensch hat darüber diskutiert, ob man das dem obligatorischen Referendum unterwerfen soll oder nicht." Ein Jahr später, am 23. September 2021, haben Sie, Herr Jositsch, zum gleichen Thema Folgendes gesagt: "Dieses obligatorische Staatsvertragsreferendum sui generis, also quasi aus sich heraus, wird dann jeweils vom Parlament beschlossen. Das hat auch in der Vergangenheit nie Probleme gegeben." Dann haben Sie weiter gesagt: "Das Parlament hat bisher die wichtigen Entscheide im Rahmen von obligatorischen Staatsverträgen sua sponte dem Volk vorgelegt." Indem Sie von obligatorischen Staatsverträgen gesprochen haben, gab es wohl einen Versprecher; es gibt keine obligatorischen Staatsverträge. Sie haben wahrscheinlich sagen wollen: Staatsverträge, die dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstellt werden sollen. Sie haben damals mit der gleichen Vehemenz und Überzeugungskraft etwas ausgeführt, mit der Sie heute um genau 180 Grad umgekehrt das Gegenteil gesagt haben.

Ich möchte auch noch Frau Bundesrätin Karin Keller-Sutter zitieren, die damalige Vorsteherin des EJPD. Sie führte am 8. September 2020 in unserem Rat für den Bundesrat Folgendes aus; ich zitiere: "Mit der Vorlage" - das war eben die Vorlage 20.016 - "soll zum geschriebenen Verfassungsrecht werden, was heute bereits als Teil des ungeschriebenen Verfassungsrechts anerkannt ist: das sogenannte obligatorische Staatsvertragsreferendum sui generis." Ein Jahr später hat Frau Bundesrätin Keller-Sutter gesagt: "Zudem hat man dann eben dieses Sui-generis-Referendum: Bundesrat und Parlament entscheiden, wann sie völkerrechtliche Verträge Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreiten." Etwas später hat sie noch gesagt: "Der EWR war ein solcher Entscheid. Dann wäre wahrscheinlich das institutionelle Rahmenabkommen, wenn es denn vors Volk gekommen wäre, dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstanden."

Diese Ausführungen erfolgten nicht vor der Verfassungsrevision von 1999, sondern vor fünf bzw. sechs Jahren.

Dass das Parlament das EU-Paket dem obligatorischen Referendum unterstellen darf, kann daher meines Erachtens nicht bestritten werden. Dies hat nichts mit Willkür zu tun, Frau Moser. Willkür liegt vor, wenn keine sachlichen Gründe existieren bzw. etwas offensichtlich absolut unhaltbar ist; dies scheint hier nicht der Fall zu sein. Der Bundesrat wie Mitglieder unseres Rates haben sich gegenteilig geäussert, meines Erachtens mit guten Gründen. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Vorlage 2016 im Nationalrat gescheitert war.

Wer die Kompetenz der Bundesversammlung, der obersten Gewalt im Bund, verneint, hat dafür andere Gründe. Wer diese Haltung vertritt, soll ehrlich sein und nicht verfassungsrechtlich, sondern politisch argumentieren; dies akzeptiere ich, da man politisch eine andere Haltung einnehmen kann. Dabei lasse ich allerdings das Argument nicht gelten, dass bei einem obligatorischen Staatsvertragsreferendum die Hürde für ein Ja zum EU-Paket höher sei. Dies mag so sein, doch wir können diese Frage nicht vom Ziel her beantworten. Wer so argumentiert, entfernt sich definitiv von der verfassungsrechtlichen Diskussion, entscheidet allein nach politischen Überlegungen und gibt zu verstehen, dass er oder sie die unserem Staatswesen zugrunde liegende Rolle der Kantone und deren verfassungsmässigen Rechte grundsätzlich infrage stellt.

Das haben Sie nicht so ausgeführt, Herr Jositsch und Frau Moser, doch ich habe bereits solche Äusserungen gehört. Diese Kolleginnen und Kollegen erinnere ich dann daran, dass sich die Eidgenossenschaft nicht nur durch das Schweizer Volk bildet, sondern gemäss Artikel 1 unserer Verfassung auch durch die darin namentlich aufgezählten 26 Kantone.

Nun komme ich zur Frage, ob das Parlament das EU-Paket dem obligatorischen Referendum nicht nur unterstellen darf, sondern muss. Dies ist meines Erachtens zu bejahen. Der Bundesrat selbst schreibt in seiner Botschaft auf Seite 1036: "Der Bundesrat bekräftigt die Auffassung, dass dieses Vorgehen in Ausnahmefällen zur Anwendung kommen kann, wenn der völkerrechtliche Vertrag einen schwerwiegenden Eingriff in die innere Struktur der Schweiz mit sich bringt, namentlich die verfassungsmässige Ordnung tangiert, oder eine grundlegende Neuorientierung der schweizerischen Aussenpolitik bewirkt."

Damit haben auch Sie, Herr Bundesrat, bestätigt, dass es das gewohnheitsrechtlich anerkannte obligatorische Staatsvertragsreferendum sui generis gibt. Sie haben dann jedoch ausgeführt, dass die Voraussetzungen dafür nicht gegeben seien. Sie sagen in diesem Sinne, es handle sich nicht um eine grundlegende Neuorientierung der schweizerischen Aussenpolitik; hierzu vertrete ich eine andere Meinung. Dass das EU-Paket diese Voraussetzungen erfülle und Verfassungscharakter besitze, hat Professor Andreas Glaser, Inhaber des Lehrstuhles für Staats-, Verwaltungs- und Europarecht an der Universität Zürich, bei der öffentlichen Anhörung überzeugend dargelegt. Frau Ständerätin Gössi ist als Berichterstatterin bereits darauf eingegangen; ich verzichte daher auf Wiederholungen.

Ich komme nun zur letzten Frage, nämlich zum Widerspruch zu Artikel 121a Absatz 4 BV. Diese Verfassungsnorm schreibt nicht quantitativ, sondern qualitativ vor, dass keine neuen völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden dürfen, die im Widerspruch zu Artikel 121a BV stehen. Nach dieser Verfassungsnorm spielt es keine Rolle, wie viele Personen von einem neuen völkerrechtlichen Vertrag profitieren würden. Ein Kriterium, wonach eine Regelung nur geringfügig verfassungswidrig und daher verfassungskonform sei, existiert nicht. Handelt es sich um einen neuen völkerrechtlichen Vertrag, der einer gewissen Personengruppe die Zuwanderung neu ermöglicht, so verstösst dieser gegen Artikel 121a Absatz 4.

Darauf nimmt die parlamentarische Initiative 26.425 der SPK-S, "Verfassungsanpassung betreffend die Bilateralen III", Bezug. Diese sieht vor, dass der Konflikt direkt in der Verfassung geklärt wird. Machen wir dies nicht, müsste dies implizit durch die Unterstellung des EU-Pakets unter das obligatorische Staatsvertragsreferendum geschehen. Auch hier verzichte ich auf weitere Ausführungen; Herr Ständerat Caroni hat alles ausführlich und überzeugend dargelegt.

Aus all diesen Gründen werde ich den Antrag der Mehrheit der SPK-S unterstützen, die Vorlage dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum zu unterstellen, und in einem zweiten Schritt auch die Umsetzung des ersten Teiles der parlamentarischen Initiative 26.425 der SPK-S befürworten.

Und eine letzte Bemerkung: Vergessen Sie nicht, es gibt noch einen zweiten Teil der Kommissionsinitiative 26.425, nämlich die Klärung der Schubert-Praxis auf Verfassungsebene, damit das Bundesgericht weiss, dass es dem Landesrecht den Vorzug zu geben hat, wenn die Bundesversammlung bewusst vom EU-Recht abweicht. Das werden wir, wie es unsere Kommissionspräsidentin dargelegt hat, im Oktober in der Kommission nochmals beraten und dann in die Vernehmlassung schicken. Voraussichtlich im nächsten Frühjahr werden wir es in diesem Rat beraten können.

Ich bin damit einverstanden, dass der Bund mit den Kantonen eine Vereinbarung abschliesst, und ich bin auch damit einverstanden, dass das Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes entsprechend ergänzt wird. Aber ich muss Ihnen, Herr Bundesrat, und auch zuhanden der Kantonsregierungen und der KdK, der Konferenz der Kantonsregierungen, etwas ganz Grundlegendes sagen. Die Bundesverfassung sieht in Artikel 54 Absatz 1 vor, dass die auswärtigen Angelegenheiten Sache des Bundes sind, und die Bundesverfassung sieht weiter vor, dann in Artikel 54 Absatz 3, dass der Bund Rücksicht nimmt auf die Zuständigkeiten der Kantone; und in Artikel 55 Absatz 1 heisst es dann wörtlich: "Die Kantone wirken an der Vorbereitung aussenpolitischer Entscheide mit, die ihre Zuständigkeiten oder ihre wesentlichen Interessen betreffen."

Die Bundesverfassung spricht von den Kantonen und nie von der Konferenz der Kantonsregierungen. Die Konferenz der Kantonsregierungen ist keine Institution, die eine verfassungsrechtliche Grundlage hat. Meines Wissens gibt es notabene auch keine Kantonsverfassung, welcher der Konferenz der Kantonsregierungen die Kompetenz gibt, für die Kantone mit dem Bund Vereinbarungen abzuschliessen. Betrachtet man dann das Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes, ist auch nur von den Kantonen die Rede und nie von der Konferenz der Kantonsregierungen.

Nun habe ich zur Kenntnis genommen, dass die KdK aufseiten der Kantone diese Vereinbarung paraphiert hat. Das habe ich so zur Kenntnis genommen. Das kann sie von mir aus tun. Aber die KdK kann diese Vereinbarung nicht abschliessen. Es sind die Kantone, die zustimmen müssen, ob sie diese Vereinbarung mit dem Bund so wollen. Ich beziehe mich dabei auch auf die Vereinbarung der Kantone über die Konferenz der Kantonsregierungen vom 8. Oktober 1993. Die KdK wurde gegründet, so ist es im Zweckartikel formuliert, um die Zusammenarbeit unter den Kantonen in ihrem Zuständigkeitsbereich zu fördern und um die erforderliche Koordination und Information der Kantone sicherzustellen, in der Aussen- und Integrationspolitik unter anderem, aber es geht um Koordination und Information.

Nun gehe ich davon aus, dass die KdK der Auffassung ist, sie könne mit einem qualifizierten Mehr von 18 Stimmen - dieses qualifizierte Mehr sieht die KdK-Vereinbarung vor - über diese Vereinbarung abstimmen. Das wäre vereinbarungswidrig innerhalb der Konferenz der Kantonsregierungen, weil das qualifizierte Mehr von 18 Stimmen gemäss Artikel 10 der KdK-Vereinbarung nur für Stellungnahmen und nicht für Vereinbarungen gilt.

Ich sage dies und bestehe darauf, Sie als Bundesrat mit den Kantonsregierungen eine Vereinbarung abschliessen müssen. Die Kantonsregierungen vertreten die Kantone und nicht die KdK. Und ich appelliere an dieser Stelle an die KdK, dies zu respektieren und sich nicht über die Kompetenzen der Kantonsregierungen, der einzelnen Kantonsregierungen, hinwegzusetzen.

Die Absätze 1 und 2 sind im Zusammenhang mit Absatz 3 zu beurteilen. Zu Absatz 3 liegen je ein Formulierungsvorschlag der SPK und der APK vor. Die kritische Frage ist, wer als Erwerbstätiger, dem ein Aufenthaltsrecht zukommt, gilt. Hier gilt am Schluss nicht das schweizerische Recht, sondern hier ist im Kontext des Abkommens mit der EU auch die Praxis in der EU zu berücksichtigen. Es gibt Entscheide des Europäischen Gerichtshofes, die sagen, dass als Erwerbstätige auch Personen gelten, die zwar eine Arbeit haben, mit ihr aber nicht ihren Lebensunterhalt verdienen können und auch noch Sozialhilfe in Anspruch nehmen. Und Familienangehörige, die ebenfalls einen selbstständigen Anspruch auf das Daueraufenthaltsrecht haben, müssen gar nicht erwerbstätig sein und können trotzdem vom Daueraufenthaltsrecht profitieren.

Die SPK und die APK schlagen vor diesem Hintergrund vor, dass die zuständige Behörde in bestimmten Fällen eine Prüfung vornehmen muss, nämlich dann, wenn eine Teilzeitarbeit von höchstens 50 Prozent vorliegt oder wenn das Erwerbseinkommen durch Sozialhilfe ergänzt wird. Ich glaube, das ist richtig so; nur bleibt damit die Frage offen, was die Konsequenz davon sein soll. Die Frage nach der Konsequenz wird mit dem Vorschlag der Mehrheit der SPK und der APK nicht beantwortet. Und diese Frage nimmt nun der Minderheitsantrag, der von Kollegin Friedli dargelegt wurde, auf. Demnach soll in der Schweiz durch das schweizerische Recht klargestellt werden, dass im Zeitraum, in dem ein Sozialhilfebezug vorliegt oder Taggelder aus der Arbeitslosenkasse bezogen werden, kein Gesuch für einen Daueraufenthalt gestellt werden kann. Das heisst nicht, dass es nie möglich sein wird, ein solches zu stellen; aber zu diesem Zeitpunkt soll kein Gesuch gestellt werden können.

Ich unterstütze den Antrag der Minderheit.

Bevor ich auf Artikel 21c und die Lenkungsabgabe zu sprechen komme, möchte ich ganz kurz zuhanden des Amtlichen Bulletins in Bezug auf Artikel 21b Absatz 5 festhalten, dass wir dort trotz der Differenz, die zwischen den Anträgen der SPK-S und der APK-S im Wortlaut besteht, der Formulierung der SPK-S gefolgt sind. Es gab darüber keine Abstimmung. Damit ist der Bundesrat, wenn er aufgrund seiner Prüfung feststellt, dass ein Schwellenwert überschritten ist, in der Pflicht, nicht einfach irgendwelche entsprechenden Massnahmen zu prüfen, sondern Massnahmen nach Absatz 6; dies zuhanden des Amtlichen Bulletins.

Nun zur Lenkungsabgabe. Dazu vorweg zwei Feststellungen: Erstens habe ich in Diskussionen verschiedentlich festgestellt, dass die Leute - nicht in diesem Rat, aber ausserhalb - der Auffassung sind, man führe hier generell eine Lenkungsabgabe ein. Das ist nicht der Fall. Es handelt sich um eine Schutzmassnahme, die der Bundesrat ergreifen kann, wenn die Voraussetzungen dafür gegeben sind.

Zweitens möchte ich bemerken, dass der Antrag der SPK-S auf einem Formulierungsvorschlag der Verwaltung basiert, der integral übernommen wurde. Diesen Formulierungsvorschlag arbeitete die Verwaltung im Auftrag der SPK-S aus.

Ich beschränke mich auf zwei Themen. Zur Frage, wer bei unselbstständig Erwerbstätigen abgabepflichtig sein soll: Hier bin ich, anders als mein Vorredner, der Auffassung, dass es richtig ist, was die SPK-S und die APK-S beantragen, nämlich, dass der Arbeitgeber in die Pflicht genommen werden muss. Gerade die Arbeitgeber müssen sich bewusst sein, dass sie das inländische Arbeitskräftepotenzial, das vorhanden ist, wirklich stärker ausschöpfen müssen; sie sollen nicht aufgrund der Tatsache, dass sie ausländischen Arbeitnehmenden einen tieferen Lohn zahlen können, auf diese zurückgreifen.

Es gibt dafür viele Beispiele. Man kann die Zuwanderungsstatistik mit der Arbeitslosenstatistik vergleichen, und dabei stellt man fest, dass gerade in Branchen, in denen die Arbeitslosigkeit ausserordentlich stark gestiegen ist, beispielsweise in der Finanz- und Beratungsbranche oder im IT-Bereich, eine aussergewöhnlich hohe Zuwanderung stattgefunden hat, obwohl umgekehrt die Arbeitslosigkeit in der Schweiz stark gestiegen ist. Ich glaube, hier tun wir gut daran, den Arbeitgebern das Signal zu geben, dass sie das inländische Arbeitskräftepotenzial stärker auszuschöpfen haben.

Nun zum Einzelantrag Wasserfallen Flavia: Selbstverständlich haben wir über die Frage diskutiert, ob Familienangehörige einbezogen und verpflichtet werden sollen, ebenfalls eine Abgabe zu leisten - eine Abgabe, die notabene halb so hoch ist wie die Abgabe der Personen, die als Arbeitnehmende in die Schweiz kommen. Es lohnt sich vielleicht, sich zwei Dinge vor Augen zu führen: Wenn man sich die Jahresstatistik Zuwanderung 2025 anschaut, dann stellt man fest, dass damals 84 000 Personen aus EU/EFTA-Staaten in den Schweizer Arbeitsmarkt einwanderten. Darüber hinaus wanderten 22 000 Personen, also etwas mehr als ein Viertel dieser Anzahl, über den Familiennachzug ein, also nicht in den Arbeitsmarkt.

Es ist davon auszugehen, dass nach dem neuen Regime, welches gelten wird, wenn dieser EU-Pakt angenommen wird, der Familiennachzug deutlich steigen wird, weil ein Daueraufenthaltsrecht auch für Familienangehörige wie Ehepartner, unmündige erwachsene Kinder, Eltern und sogar Schwiegereltern gilt, auch wenn diese nicht arbeitstätig sind; für Schwiegereltern gilt es jedoch nur, wenn sie unterstützungsbedürftig sind. All diese Familienangehörigen haben künftig einen selbstständigen Anspruch auf das Daueraufenthaltsrecht, mit allen Rechten, die daraus abgeleitet werden. In diesem Sinne sind sie eine eigenständige Kategorie von Personen, die gemäss Daueraufenthaltsrecht in die Schweiz einwandern können und dürfen. Also sollen auch sie von einer allfälligen Lenkungsabgabe umfasst werden, mit dem Privileg, dass die Abgabe für sie um 50 Prozent reduziert ist.

In diesem Sinne bitte ich Sie, den beiden Kommissionen zu folgen und den Einzelantrag Wasserfallen Flavia abzulehnen.