Routes forestières. Dispositions sur les subventions

In der Schweiz liegt der jährliche Holzverbrauch bei rund 6,5 Millionen Kubikmetern. Durchschnittlich werden 4,5 Millionen Kubikmeter einheimisches Holz genutzt und zum grossen Teil im Inland verwendet. Holz ist der einzige nachhaltige Rohstoff der Schweiz. Der Zuwachs pro Jahr beträgt etwa 6,7 Millionen Kubikmeter. Holz ist im Vergleich zu anderen Rohstoffen CO 2 -neutral, ökologisch und benötigt als Substitutionsprodukt am wenigsten Energie zur Verarbeitung.

Für eine ökologisch und ökonomisch sinnvolle Holzproduktion und für die Pflege des Schutzwaldes ist ein Minimum an Waldstrassen nötig. Will man die Forststrassen einer ökologischen und ökonomischen Beurteilung unterziehen, so müssen alle relevanten Faktoren berücksichtigt werden.

Dazu gehören auch folgende Fragen: Wieviel einheimisches Holz wollen wir verwenden? Welche Transportdistanzen und Transportmittel sind für Holz sinnvoll? Die Aufrechterhaltung bzw. Steigerung der Holznutzung auf rund 6 Millionen Kubikmeter ist von grosser Bedeutung für unsere Holzwirtschaft und wird vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (Buwal) aus ökologischen und ökonomischen Gründen stark befürwortet.

Im ersten Artikel des Waldgesetzes sind die verschiedenen Waldfunktionen aufgezählt. Das Waldgesetz hält die Gleichwertigkeit der verschiedenen Waldfunktionen (Schutz-, Wohlfahrts- und Nutzfunktion) fest. Die Kantone haben nun im Rahmen der forstlichen Planung diese Waldfunktionen zu erfassen. Somit stellt sich vorgängig jeder Walderschliessungsplanung die Grundsatzfrage über eine allfällige Waldpflege bzw. -bewirtschaftung. Erst wenn diese Frage entsprechend der Waldfunktionen beantwortet ist, kommt die Frage nach der erforderlichen Erschliessung. Je nach Waldfunktion ist eine minimale Erschliessung (Basiserschliessung) notwendig.

Der Bund verfügt mit der am 1. Januar 1993 in Kraft gesetzten Waldgesetzgebung über neue Rechtsgrundlagen. Diese werden so interpretiert und konkretisiert, dass heute nur noch ein Minimum an Waldstrasse, d. h. eine genügende Basiserschliessung, unterstützt wird. Voraussetzungen sind dabei eine regionale forstliche Planung, die unter anderem eine Waldfunktionsausscheidung enthält, sowie eine Kostenwirksamkeitsrechnung, bei der auch Nullvarianten und alternative Erschliessungsmöglichkeiten (z. B. Feinerschliessung mittels Seilkran) zu prüfen sind.

Die verschiedenen Gesetzesvorgaben sind in den Vollzugsbestimmungen (Kreisschreiben) des Buwal (Eidgenössische Forstdirektion) berücksichtigt worden.

Zu den einzelnen Fragen:

1a. Beim Vollzug der neuen Waldgesetzgebung bilden die quantitative und die qualitative Walderhaltung sowie die Förderung des naturnahen Waldes zentrale Anliegen. Im Rahmen der forstlichen Planung ist grundsätzlich der Bedarfsnachweis für eine Wegerschliessung zu erbringen. Dabei sind die Waldfunktionen zu berücksichtigen, und eine umfassende Interessenerfassung ist durchzuführen. Diese Abklärungen bilden die erforderlichen Entscheidungsgrundlagen zur Beurteilung der Subventionswürdigkeit eines Vorhabens. In diesem Sinne werden die Kriterien der qualitativen Walderhaltung und des naturnahen Waldes berücksichtigt.

1b. Die verstärkte Berücksichtigung der vom Interpellanten genannten Anliegen ist ein erklärtes Ziel der mit dem 7. Landwirtschaftsbericht eingeleiteten Neuorientierung der Landwirtschaftspolitik. Selbstverständlich werden sie auch bei der Unterstützung von Güterwegen beachtet. Es gilt zu bedenken, dass auch naturnah bewirtschaftete Flächen für Geräte und Transportmittel erreichbar sein müssen. Einzige Alternative zur Erschliessung ist letztlich die Aufgabe der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung und damit ein Verzicht auf Pflege und Bewahrung der Kulturlandschaft.

2a. Die Eidgenössische Forstdirektion will beim Vollzug des Waldgesetzes das Prinzip der Kostenwahrheit bei allen forstlichen Projektvorhaben berücksichtigen und hat dazu entsprechende Bedingungen in den Vollzugsvorschriften (Kreisschreiben) formuliert. So ist insbesondere bei der Erschliessungsplanung eine ganzheitliche Betrachtung verlangt. Dabei ist von einem umfassenden Zielsystem auszugehen, wie es seit einigen Jahren auch an der ETH unterrichtet wird.

Für Waldstrassen werden bereits heute eine detaillierte Kosten-Nutzen-Analyse sowie eine Abklärung der Kostenwirksamkeit verlangt. Dazu gehört auch die Berücksichtigung und Erfassung der Eingriffe in Natur und Landschaft sowie entsprechender Ersatzmassnahmen. Bei der genauen Erfassung all dieser Elemente stellen sich jedoch noch methodische Schwierigkeiten, und eingehende Grundlagenarbeit ist erforderlich.

2b. Bei den Abklärungen für eine Erschliessung ist auch die Nullvariante zu berücksichtigen. Wenn das Zielsystem nicht erfüllt wird oder wenn die Auswirkungen auf die natürliche Umwelt (z. B. Gefährdung eines geschützten Biotops) nicht akzeptiert werden können, so wird die Subventionierung der Wegerschliessung abgelehnt. Alternative Erschliessungstechniken (z. B. der Seilkran-Einsatz) sind zu prüfen. Zur Förderung des Seilkran-Einsatzes werden die Montage- und Demontagekosten unterstützt.

3. Die Wiederherstellung und der Ausbau von bestehenden zweckmässigen Waldwegen werden unterstützt. Dies um so mehr dann, wenn dadurch der Eingriff in die Landschaft minimiert und teure Neubauten vermieden werden können. Gestützt auf eine umfassende Interessenerfassung hat der Antragsteller jedoch auch bei Wiederherstellungen oder Ausbauten den Bedarfsnachweis zu erbringen.

4. Das Waldgesetz hat eine wesentliche Änderung in der Projektabwicklung gebracht, indem die Eidgenössische Forstdirektion nur noch die Projektphasen der Vorstudie und des Vorprojektes begutachtet. Die Verantwortung für die Projektausführung, das Detail- oder Bauprojekt, wurde den Kantonen übertragen. Der Subventionsentscheid bezieht sich auf das Vorprojekt (Verfügung auf Stufe Vorprojekt). Das eigentliche Bauprojekt (Detailprojekt) ist somit nicht Teil der Subventionsverfügung.

Für die Waldstrassen erlässt die Eidgenössische Forstdirektion keine eigenen (Bau-)Normen. Zur Sicherstellung des zweckmässigen Einsatzes der Bundesmittel und der fachgerechten Bauausführung wird die Berücksichtigung der einschlägigen Fachnormen und Wegleitungen vorausgesetzt, wie z. B.

- die Merkblätter der Arbeitsgemeinschaft für forstlichen Strassenbau (SAFS-Merkblätter),

- diverse SIA-Normen und

- die Wegleitungen "Natur- und Heimatschutz beim forstlichen Projektwesen" und "Natur- und Landschaftsschutz sowie Heimatschutz bei der Erstellung von UVP-Berichten".

Die Professur für forstliches Ingenieurwesen der ETH Zürich arbeitet an einem Forschungsauftrag betreffend technische Elemente der Walderschliessung, einschliesslich Fragen des Längsgefälles und der Wegbreite. Die Resultate werden 1995 publiziert.

5. Der Bund ist bemüht, die äusserst knappen öffentlichen Gelder optimal einzusetzen. Die Eidgenössische Forstdirektion beauftragt die für die Kantone zuständigen Forstinspektoren, die Subventionsbegehren in einer frühen Projektierungsphase vor Ort zu beurteilen und die Durchführung der umfassenden Interessenabwägung sicherzustellen. Auf der Stufe der Vorstudie wird Eintreten oder Nichteintreten auf ein Erschliessungsvorhaben signalisiert. Auf Stufe des Vorprojektes werden in der Verfügung die erforderlichen Auflagen und Bedingungen aufgenommen. Der Vollzug liegt in erster Linie in der Verantwortung der Kantone und wird vom zuständigen Forstinspektor stichprobenweise kontrolliert. Zurzeit wird ein verfeinertes projektbezogenes Controlling-Konzept erarbeitet.

In bezug auf die Hartbelagstrassen trifft es nicht zu, dass diese im Wald indirekt gefördert werden. Die Eidgenössische Forstdirektion subventioniert den Belagseinbau nur auf erwiesenermassen erforderlichen Strecken (z. B. bei grosser Erosionsgefahr).

6. In Artikel 20 des Waldgesetzes werden die Bewirtschaftungsgrundsätze aufgezeigt. In Absatz 3 wird festgehalten, dass der Bund keine flächendeckende Bewirtschaftung des Waldes verlangt. Die Kantone haben nun im Rahmen der forstlichen Planung die verschiedenen Interessen am Wald, d. h. jene der Öffentlichkeit sowie der Waldeigentümer, zu erfassen und entsprechende Bewirtschaftungsintensitäten festzuhalten.

7. In den Vollzugsbestimmungen (Kreisschreiben) hat die Eidgenössische Forstdirektion die "Kurskorrektur" bereits vollzogen. Neue Erkenntnisse werden in der vorgesehenen Überarbeitung der Kreisschreiben berücksichtigt werden. Die "Kurskorrektur" ist auf kantonaler Ebene weiter umzusetzen, und der Vollzug liegt nun in erster Linie bei den Kantonen. Grundsätzlich sollen lokale Interessenkonflikte im lokalen Rahmen bereinigt werden und nicht den Subventionstatbestand der forstlichen Strukturverbesserungen auf nationaler Ebene in Frage stellen.

Je pose au Conseil fédéral les questions suivantes :

1. En ce qui concerne les objectifs du subventionnement de la construction des routes de desserte, est-il aussi d'avis que :

1a. lors de la construction de routes forestières, il conviendrait de tenir compte, non seulement du critère de la conservation de l'aire forestière, mais aussi des critères qualitatifs de la conservation des forêts, notamment de leur maintien dans un état proche de l'état naturel ?

1b. lors de la construction de routes rurales, il serait souhaitable, dans le cadre d'une agriculture utilisant des méthodes de production ménageant l'environnement, de mieux protéger la faune et la flore dans toute leur diversité et de mieux préserver l'environnement des facteurs de pollution ?

2a. Le Conseil fédéral est-il disposé, lors de l'examen des projets de construction de routes forestières et rurales, à se conformer au principe de la transparence des coûts et à tenir compte, non seulement des coûts effectifs, mais aussi des coûts symboliques que représente la destruction d'éléments naturels de valeur et de paysages d'une grande beauté ?

2b. Est-il prêt, le cas échéant, à intervenir pour que la route en question ne soit pas construite ou pour que des techniques plus respectueuses de l'environnement soient utilisées ?

3. Le Conseil fédéral est-il disposé à accepter et à encourager des projets prévoyant d'assainir des chemins forestiers existants par des mesures portant des atteintes moins graves à l'environnement et engendrant moins de frais pour les communes de montagne de faible capacité financière si ces projets permettent de renoncer à la construction d'une nouvelle route ?

4. Le Conseil fédéral a-t-il l'intention d'assouplir les critères de la largeur et de la pente de la route et de renoncer à un perfectionnisme exagéré ?

5. Comment le Conseil fédéral entend-il exercer un contrôle efficace de l'octroi de subventions pour la construction de routes de desserte et pense-t-il mettre un terme à l'encouragement indirect des revêtements en dur, dont une partie des coûts est actuellement mise sur le compte de la Confédération et des cantons ?

6. Comment le Conseil fédéral pense-t-il pouvoir respecter l'art. 20, al. 3, de la loi sur les forêts, qui précise que "dans la mesure où l'état et la conservation des forêts le permettent, il est possible de renoncer entièrement ou en partie à leur entretien et à leur exploitation ...".

7. Le Conseil fédéral est-il disposé à appliquer les nouvelles connaissances relatives à la construction de routes forestières et rurales à bon escient et dans le respect de l'environnement et à adapter les ordonnances et les règlements en conséquence ? Dans l'affirmative, où et dans quels délais ?

Depuis 1965, on a construit dans les forêts suisses presque 10'000 km de routes ouvertes aux camions auxquelles s'ajoutent quelque 10'000 km de routes rurales, subventionnées par des crédits agricoles. Alors que les besoins sont couverts sur le plateau suisse, il prévu de développer encore considérablement le réseau des régions de montagnes. L'entretien de ces nombreuses routes coûtent de plus en plus cher.

Il est donc temps d'analyser de plus près et d'un oeil critique la pratique actuelle en matière de subventions, notamment en fonction des exigences du respect de l'environnement. Il s'agit en l'occurrence de prendre plus au sérieux les dispositions légales relatives à la protection de la nature, à savoir non seulement la loi sur la nature et le paysage, mais aussi, pour ce qui est des améliorations foncières, la loi sur l'agriculture - qui date de 1951 - et la loi sur les forêts, révisée récemment. Malgré cet arsenal juridique, diverses autorités de surveillance font preuve de réticence à l'égard de ces nouvelles exigences écologiques.

Il faut également réexaminer la pratique en matière de subventions sous l'angle du calcul des coûts. La transparence des coûts doit en effet être mise au premier plan : outre les coûts de construction directs, les coûts indirects de la destruction des paysages doivent aussi être pris en compte. Seule cette méthode permet de comparer les projet de nouvelles routes avec les projets d'assainissement de routes existantes. Or plusieurs projets officiels de construction de nouvelles routes ont récemment donné lieu à des conflits (projets déjà réalisés, à Feldis et à Duvin, et projets dont la réalisation est prévue, dans le Napfgebiet et le Maderanertal). Les solutions soutenues par la population, qui prévoyaient des mesures et des techniques plus respectueuses de l'environnement, n'auraient tout simplement pas été subventionnées. Les communes se sont résignées de mauvais gré à opter pour le projet officiel subventionné parce qu'il leur aurait été impossible d'assumer les coûts du projet d'assainissement traditionnel. Le chemin de l'alpage s'est considérablement allongé ? Il n'est plus possible de débarder à l'aide de chevaux parce que la pente de la nouvelle route est trop faible ? Aux habitants d'en supporter les conséquences.

Aucune disposition légale ne prescrit une largeur minimale de 3 m (passage des camions et des machines) pour les chemins de desserte. Or les autorités responsables de l'octroi des subventions se réfèrent pour cela à des directives techniques, SIA et autres, lors de l'examen des projets. Une souplesse plus grande serait de mise.

L'entretien des routes de desserte, prescrit par la loi, coûte chaque année 140 millions de francs et ces coûts sont de plus en plus lourds pour les communes et les coopératives concernées. Afin de réduire ces frais d'entretien, les maîtres d'oeuvre font poser ultérieurement sur les chemins des revêtements en dur, ce qui revient plus cher à long terme. Ce procédé n'est pas soumis au contrôle des services fédéraux. Bien au contraire, la Confédération l'encourage indirectement en accordant de plus en plus de contributions à la réfection des routes. Des mesures correctives s'imposent.

Depuis 1989, les autorités estiment que les chemins de desserte dans les forêts de montagne doivent augmenter de 3600 à 4300 km. Ces objectifs doivent absolument être reconsidérés. Il n'est pas possible d'assainir toutes les forêts malades en construisant des chemins de desserte, en particulier lorsque la maladie est due à des causes exogènes (pollution atmosphérique, p. ex.). La question doit en particulier être examinée à la lumière de la possibilité prévue par la loi de renoncer à exploiter la forêt.