Andrea Caroni

Ich möchte Sie in aller Kürze bitten, der Mehrheit zu folgen.

Herr Zopfi hat dargelegt, warum das heutige System funktioniert. Die Rechtsvertreter haben die richtigen Anreize und sorgen in 80 Prozent der Fälle dafür, dass keine Beschwerde erhoben wird. Zudem ist die Alternative, dass entweder das Ganze später verzögert geprüft wird oder aber die Leute selber einen Rechtsbeistand nehmen, Stichwort "türkische Verhältnisse". Also: Das heutige System funktioniert und würde sonst verschlechtert.

Die Kernfrage von Herrn Schwander ist ja: Warum wird im allgemeinen Recht die Frage des Rechtsbeistands anders behandelt? Wir sind hier in einer ganz besonderen Konstellation, im Asylverfahren, in dem wir in möglichst kurzer Frist über ganz existenzielle Fragen entscheiden; also im Extremfall darüber, ob jemand in einen angeblichen Folterstaat zurückgehen muss oder nicht. Das wollen wir eben möglichst schnell entscheiden. Weil es immer um diese spezielle Konstellation geht, hat der Gesetzgeber gesagt, in diesem Sonderfall werde eine allgemeine Entscheidung getroffen. Hier ist der Rechtsbeistand fast in jedem Fall angemessen. Schweizerinnen und Schweizer kommen zum Glück gar nicht in diese Situation, aber auch sie würden ihn in dieser Situation natürlich erhalten. Also: Man hat für eine Standardkonstellation unter besonderen Verhältnissen diese besondere Lösung gefunden. Das ist eigentlich kein Ausbruch aus dem System.

Ich bitte Sie, mit der klaren Mehrheit zu stimmen.

Der Bundesrat hat bereits dargetan, warum er Artikel 7dbis streichen möchte. Ich möchte Sie namens Ihrer einstimmigen Kommission bitten, daran festzuhalten.

Der Bundesrat argumentiert, dass es bei Verordnungen, die sich auf gewisse spezialgesetzliche Bestimmungen stützen, eigentlich um normale Verordnungen gehe. Daher soll es für diese Verordnungen auch keine spezielle Begründungspflicht geben.

Ich bestreite aber, dass es hier um ganz gewöhnliche Verordnungen geht, und ich tue das nicht aus reiner Fantasie, sondern, weil das Parlamentsgesetz selber sagt, das seien keine normalen Verordnungen. Das Parlamentsgesetz führt im Anhang 2 Bestimmungen aus sechs Gesetzen auf, und es nennt sie selber "gesetzliche Ermächtigungen zur Bewältigung einer Krise". Das Parlamentsgesetz nennt diese Bestimmungen so, "gesetzlichen Ermächtigungen zur Bewältigung einer Krise". Das sind eben gerade nicht Standarddelegationsnormen. Die sechs Gesetze sind das Asylgesetz, das Schuldbetreibungs- und Konkursgesetz, das Landesversorgungsgesetz, das Zolltarifgesetz, das Fernmeldegesetz, und - es wird Ihnen bekannt vorkommen aus den erwähnten Corona-Debatten -, Artikel 6 und 7 des Epidemiengesetzes. Auf Artikel 6 und 7 des Epidemiengesetzes fusste ja fast die ganze Zeit über die Corona-Verordnungsgebung. Da kann man jetzt schlecht sagen, das seien einfach hundskommune Verordnungen. Auch das Parlamentsgesetz zählt sie, wie gesagt, gesondert auf. Und es zählt sie nicht nur gesondert auf, es behandelt sie auch besonders. In Artikel 121 des Parlamentsgesetzes heisst es, wenn eine Kommission mit einer Kommissionsmotion zu einer solchen Verordnungen intervenieren will, dann muss diese Motion ganz schnell behandelt werden, damit auch das Parlament bei solchen Krisenverordnungen eingreifen kann.

Aus Sicht des Parlamentsgesetzes befinden wir uns ganz klar in der Notrechts- und Krisengesetzgebung, wenn auch auf Gesetzesstufe. Es geht um grosse Ermessensspielräume für den Bundesrat, wie es sie sonst nicht gibt. Man denke an Artikel 6 und 7 des Epidemiengesetzes, die so formuliert sind, dass sie dem Bundesrat nahezu einen Blankocheck geben. Deshalb glaube ich, dass man solche Verordnungen nicht als normale Verordnungsgebung betrachten kann.

In diesem Sinne bitte ich Sie, diese sechs Gesetze auch als begründungspflichtige Notrechtsgrundlagen zu betrachten.

Wie erwähnt: Mir scheint, dass sich Mehrheit und Minderheit Schwander hier inhaltlich verbinden lassen. Ich hoffe, dass das Herr Schwander dann auch so sieht.

Es geht darum, inwiefern der Bundesrat darlegen muss, welches die Auswirkungen dieser Notverordnungen auf Grundrechte sind. Die Formulierung, die wir gewählt haben, entspricht eins zu eins der Formulierung, die wir heute schon in Artikel 141 Absatz 2 Buchstabe a des Parlamentsgesetzes haben. Da geht es einfach um Gesetze, hier geht es nun um Notverordnungen. Aber die Idee ist dieselbe: Man muss die Auswirkungen auf das übergeordnete Recht und namentlich auf die Grundrechte in all ihren Facetten begründen. Wir haben einfach die gleiche Formulierung übernommen. Diese Formulierung umfasst eine vielschichtige Prüfung der Grundrechte. Man kennt sie aus der Verfassung. Der Bundesrat muss all diese Aspekte, namentlich zum Beispiel die Verhältnismässigkeit und das öffentliche Interesse, dort mitprüfen. In der Formulierung von Herrn Schwander fehlen leider gewisse Aspekte. Der Aspekt der Verhältnismässigkeit oder des öffentlichen Interesses fokussiert auf den Kerngehalt. Selbstverständlich kann ich Ihnen, Kollege Schwander, zusichern, dass die Kerngehaltsprüfung davon ausgeht, dass der Kerngehalt der Grundrechte unantastbar ist. Dies steht wörtlich so in Artikel 36 Absatz 4 der Bundesverfassung, und das ist selbstverständlich auch Teil unseres umfassenderen Grundrechtskonzepts, wie es eben auch heute schon im Gesetz steht.

Erläutert werden also Grundrechtsauswirkungen in allen Facetten, bis hinunter zum Kerngehalt, der nach wie vor unantastbar bleibt. Das ist im Entwurf der Mehrheit vorgesehen. Sie betonen dies im Antrag Ihrer Minderheit, was an sich unschädlich wäre; aber der Rest ist dann nicht mehr drin. Darum glaube ich, Herr Kollege Schwander, dass Ihre Idee im umfassenden Konzept der Mehrheit inklusive Kerngehalt besser aufgehoben ist.

Zuletzt noch sprachlich: Im Antrag der Minderheit steht, der Bundesrat begründe, "dass der Kerngehalt der Grundrechte unantastbar bleibt". Das muss man nicht weiter begründen, das steht heute schon in der Verfassung. Man muss es einfach akzeptieren und einhalten. Ich glaube, das ist gemeint, aber das ist auch in der Mehrheit so gemeint.

Ich bitte Sie, hier der Mehrheit zu folgen.

Ihre Kommission unterbreitet Ihnen einstimmig eine Ergänzung des Notrechtsdispositivs. Neu soll der Bundesrat bei Notverordnungen verbindlich begründen müssen, inwiefern die rechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind und wie sie sich mit Blick auf das übergeordnete Recht, namentlich die Grundrechte, verhalten.

In seinen Botschaften zu Gesetzentwürfen ist der Bundesrat schon heute verpflichtet, unter anderem darzulegen, inwiefern sein Entwurf mit übergeordnetem Recht vereinbar ist und wie er sich auf die Grundrechte auswirkt; dies ist in Artikel 141 Absatz 2 Buchstabe a des Parlamentsgesetzes festgehalten. Für Notverordnungen - gestützt auf die Verfassung oder auf Spezialgesetze - besteht eine solche Pflicht heute nicht. Diese Asymmetrie stellt eine unerklärliche Lücke dar. Namentlich kann der Bundesrat eine Notverordnung erlassen, ohne zu begründen, ob die Voraussetzungen dafür gegeben sind und wie sie sich zum übergeordneten Recht inklusive der Grundrechte verhält. In der Vergangenheit hat der Bundesrat von seiner bereits bestehenden freiwilligen Möglichkeit, dies zu begründen, kaum Gebrauch gemacht. Dies ist der zunehmenden Bedeutung des Notrechtes nicht angemessen.

Der Bundesrat hat sich dem Anliegen angeschlossen und seine eigenen Arbeiten zu diesem Thema zugunsten dieser parlamentarischen Initiative sistiert. Beide Staatspolitischen Kommissionen haben der parlamentarischen Initiative einstimmig Folge gegeben. Am 15. Januar 2025 lag Ihrer SPK bereits der Vorentwurf mit Bericht vor, den die Kommission mit wenigen Anpassungen wiederum einstimmig angenommen hat. Neu soll der Bundesrat neu verpflichtet werden, beim Erlass von Notverordnungen schriftlich zu begründen, inwiefern die Voraussetzungen für Notrecht gegeben sind und wie es um die Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht und namentlich den Grundrechten steht. Zur Frage, ob die Voraussetzungen für Notrecht dann konkret gegeben sind, kann auf die Ausführungen im Bericht verwiesen werden, der seinerseits auf einen bundesrätlichen Bericht von 2024 abstellt und die materielle Beurteilung erläutert. Die Begründung ist grundsätzlich gleichzeitig mit der Notverordnung zu publizieren; ist dies ausnahmsweise nicht möglich, ist sie unverzüglich nachzureichen.

Diese Pflicht gilt gemäss Vorschlag Ihrer Kommission sowohl für Notverordnungen gestützt auf die Verfassung als auch für solche gestützt auf Spezialgesetze gemäss Anhang 2 des Parlamentsgesetzes; hier besteht in der Detailberatung eine Differenz zum Bundesrat. Nicht erfasst sind Notverordnungen der Bundesversammlung sowie Notverfügungen im Einzelfall. Die Vorlage verursacht dem Bundesrat faktisch keinen Mehraufwand, da er die entsprechenden rechtlichen Abklärungen ohnehin treffen muss und dies hoffentlich auch tut. Sie stärkt jedoch die Transparenz und die Rechenschaft in zentralen verfassungsrechtlichen Fragen und dient damit dem Rechtsstaat in diesem kritischen Bereich des Notrechtes.

Mit 12 zu 0 Stimmen ist Ihre Kommission einstimmig auf die Vorlage eingetreten und hat sie ebenfalls einstimmig verabschiedet. Neben der erwähnten Differenz zum Bundesrat besteht eine Minderheit, auf die in der Detailberatung eingegangen werden kann und die sich inhaltlich auflösen lassen dürfte. Auf eine Vernehmlassung konnte mit Blick auf das Vernehmlassungsgesetz verzichtet werden. Auch der Bundesrat unterstützt die Vorlage mit Ausnahme dieses einen Punktes. Ich danke Ihnen, wenn Sie Ihrer einstimmigen Kommission folgen und auf die Vorlage eintreten.

Als Berichterstatter möchte ich zum Abschluss kurz auf einige Voten eingehen bzw. darauf replizieren.

Kollege Jositsch hat die Frage des Sachbereiches der verschiedenen Kommissionen aufgeworfen. Seinem Panzerbeispiel würde ich zustimmen, doch befinden wir uns hier nicht in einer solchen Konstellation. Die SPK-N hat in ihrem Schreiben dargelegt, weshalb sie sich als zuständig erachtet, etwa mit Verweis auf die Migration gemäss Artikel 121a BV, das Referendum gemäss Artikel 140 BV sowie die Schubert-Praxis. Das sind inhaltliche Elemente, mit denen sie begründet, dass sie sich zumindest als gleich oder gar stärker zuständig sieht.

Ich widerspreche auch der Auffassung, die SPK-S habe einen Fehler gemacht; einen solchen Vorwurf hat im Übrigen sonst niemand erhoben. Weder die APK-S noch das Büro des Ständerates haben je festgehalten, wir hätten einen Fehler gemacht. Zudem haben wir die parlamentarische Initiative der Schwesterkommission inzwischen erhalten, und niemand hat infrage gestellt, dass wir darüber abstimmen dürfen. Es scheint mir daher einhellig, dass die SPK-S zuständig ist, auch im Hinblick auf die Migrations- und Referendumsfragen. Zwar bestehen Berührungs- bzw. Überschneidungspunkte, doch den Vorwurf eines Fehlers weise ich zurück.

Frau Wasserfallen hat von einem möglichen groben Foul gesprochen. Am Tag der WM-Eröffnung würde ich den Ball eher flach halten, zumal es sich hier um Zustimmungsentscheide dazu handelt, ob ein Vorstoss ausgearbeitet werden darf. Am Ende gelangen die Geschäfte ohnehin in die Räte, und jeder Rat kann ein Geschäft ablehnen; entscheidend ist lediglich, wer die Ausarbeitung vornimmt.

Mit Kollege Sommaruga sehe ich im Übrigen keine Differenz. Sie haben zwar gesagt, wir hätten die APK-S kritisiert, doch das war keineswegs beabsichtigt. Ich habe den Mitbericht der APK-S ausführlich gewürdigt, und selbstverständlich stand er Ihnen zur Verfügung. Er war rein inhaltlicher Natur und hat nie bestritten, dass die SPK-S handeln darf; die APK-S hat schlicht mit 8 zu 5 Stimmen eine andere Meinung vertreten, was ihr gutes Recht ist. Ebenso wenig haben wir die APK-S umgangen: Wir haben am 5. Mai unseren Entscheid getroffen, und am 22. Mai folgte der Mitbericht der APK-S. Somit hat niemand jemanden umgangen; wir haben eine parlamentarische Initiative lanciert, und die APK-S hat dazu einen Mitbericht verfasst. Das ist im Grunde Courant normal.

Herr Würth hat Martin Graf erwähnt, den ich sehr schätze, was sich schon daran zeigt, dass ich dieses rote Buch hier in der Hand halte. In diesem Fall habe ich mich jedoch nicht nur auf Martin Graf gestützt, sondern auch die Parlamentsdienste konsultiert. Diese vertreten eine andere, konsolidierte Auffassung, was den Spruch "zwei Juristen, drei Meinungen" bestätigt, auch wenn Martin Graf Historiker ist. Klar zurückweisen muss ich jedoch die Aussage, das Büro des Ständerates habe festgehalten, man müsse dem Nationalrat folgen oder dieser sei zuständig. Im Schreiben des Büros des Ständerates an das Büro des Nationalrates heisst es ausdrücklich: "Das Büro des Ständerates erachtet es nicht als seine Aufgabe, sich zur Frage der Zuständigkeit der nationalrätlichen Kommission zu äussern. Es ist Sache der SPK-S, im Bewusstsein unterschiedlicher Haltungen zweier Kommissionen des Nationalrates, über das weitere Vorgehen zu entscheiden." Daraus ergibt sich gerade keine Zuständigkeitszuweisung an den Nationalrat.

Ein vorletzter Punkt zum Stichwort Fairplay im Parlament, gerichtet an Kollege Broulis: Sie haben das Stimmverhalten des Präsidenten angesprochen. Dies entspricht nicht unserer Praxis; ich sage dies zur Verteidigung eines Kommissionsmitgliedes und des Präsidenten.

Abschliessend: Wir haben eine parlamentarische Initiative der Schwesterkommission, der SPK-N, vor uns. Die SPK-S könnte jederzeit darüber entscheiden und ihr aufgrund der Mehrheitsverhältnisse wohl auch zustimmen, wir haben dies bisher lediglich nicht getan. Niemand hat je bestritten, dass die SPK-N diese Initiative einreichen darf oder dass wir ihr zustimmen könnten. Gedanklich weitergeführt könnte die SPK-S kurz nach einem negativen Entscheid hier tagen, der Initiative zustimmen und die Arbeiten würden - wie von der SPK-S gewünscht - weitergeführt, allerdings im anderen Rat, bei der SPK-N. Eine Rückholung erscheint kaum möglich. Das Geschäft würde somit ausgearbeitet in die Räte gelangen, jedoch zeitlich verzögert, sodass eine gleichzeitige Behandlung nicht möglich wäre. Dies noch als letzter Hinweis.