Rückkehr zum Untersuchungsrichtermodell als wirksamste Entlastung der Strafbehörden prüfen

Der Bundesrat wird beauftragt, zu prüfen und Bericht zu erstatten, wie die (Wieder-)einführung des Untersuchungsrichtermodells in der Schweizer Strafprozessordnung sich auf Effizienz, Verfahrensdauer, Qualität und Objektivität der Strafuntersuchungen, rechtsstaatliche Ausgewogenheit sowie die Arbeitsbelastung der Strafbehörden auswirken würde.

Es soll dazu insbesondere überprüft werden:

1. Ob und in welchem Umfang die Zusammenführung von Leitung des Vorverfahrens, Untersuchung, Anklageerhebung und Anklagevertretung bei der Staatsanwaltschaft die bei der Einführung der Schweizerischen Strafprozessordnung erwarteten Effizienzgewinne bewirkt hat.
2. Ob die institutionelle Trennung von Untersuchung und Anklage durch eine unabhängige Untersuchungsrichterin oder einen unabhängigen Untersuchungsrichter zu einer verbesserten Qualität, Objektivität und Vollständigkeit der Sachverhaltsabklärung beitragen könnte.
3. Welche Auswirkungen ein Untersuchungsrichtermodell auf die Verfahrensrechte der beschuldigten Personen, insbesondere die Teilnahmerechte bei Beweiserhebungen, hätte.
4. Welche gesetzgeberischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Voraussetzungen und Folgen mit einer Wiedereinführung eines Untersuchungsrichtermodells für Bund und Kantone verbunden wären.

Mit der Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO) wurde das Strafprozessrecht schweizweit vereinheitlicht. Sie trat am 1. Januar 2011 in Kraft. Mit der StPO wurde das Staatsanwaltschaftsmodell schweizweit eingeführt. Die Staatsanwaltschaft leitet das Vorverfahren, führt die Untersuchung, entscheidet über deren Abschluss, erhebt gegebenenfalls Anklage und vertritt diese vor Gericht.

Diese Konzentration von Untersuchung, Verfahrensleitung und Anklage wurde namentlich mit Effizienzüberlegungen begründet. Die durchgehende Zuständigkeit der Staatsanwaltschaft sollte Doppelspurigkeiten vermeiden und die Strafverfolgung beschleunigen. Mehr als fünfzehn Jahre nach Inkrafttreten der StPO ist es angezeigt, diese Annahme anhand der praktischen Erfahrungen kritisch zu überprüfen.

Die Strafbehörden sind heute mit hohen Fallzahlen, zunehmender Verfahrenskomplexität und erheblicher Arbeitsbelastung konfrontiert. Die Ursachen dafür sind vielfältig. Die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD) hat deshalb eine umfassende Analyse der Überlastung der Strafbehörden in Auftrag gegeben. Ziel dieser Arbeiten ist es, Ursachen zu identifizieren und Reformvorschläge zu entwickeln.

Bemerkenswert ist jedoch, dass die grundlegende Frage des Strafverfolgungsmodells dabei nicht untersucht wird. Damit bleibt gerade jene Reform ausgeklammert, welche die Organisation der Strafverfolgung in der Schweiz am stärksten verändert hat. Dies ist bedauerlich. Eine Evaluation darf sich nicht auf einzelne Optimierungen des bestehenden Systems beschränken. Sie soll ausdrücklich prüfen, ob die grundlegende Organisationsentscheidung zugunsten des Staatsanwaltschaftsmodells weiterhin überzeugt oder ob ein Untersuchungsrichtermodell bessere Ergebnisse erzielen könnte.

Das Untersuchungsrichtermodell war früher in vielen Kantonen ein bewährest Organisationsmodell der Strafbehörden. Es war bei den Vorarbeiten zur StPO nicht als untauglich oder überholt beurteilt worden. Die vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement eingesetzte Expertenkommission sprach sich mehrheitlich für das Untersuchungsrichtermodell I aus. Danach führt eine unabhängige Untersuchungsrichterin oder ein unabhängiger Untersuchungsrichter die Untersuchung. Die Staatsanwaltschaft tritt im Vorverfahren als Partei auf und entscheidet nach Abschluss der Untersuchung über Anklage oder Einstellung.

Die Expertenkommission sah in diesem Modell insbesondere eine institutionelle Trennung von Untersuchung und Anklage, ein verstärktes Vieraugenprinzip und ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Verfahrensökonomie und Rechtsstaatlichkeit. Erst nach dem Vernehmlassungsverfahren entschied sich der Bundesrat damals für das Staatsanwaltschaftsmodell und begründete dies mit Effizienzgewinnen. Diese Annahme scheint sich nicht bewahrheitet zu haben.

Besondere Aufmerksamkeit verdient das Verhältnis zwischen Behördenorganisation und Verfahrensrechten. Im geltenden System verfügt die Staatsanwaltschaft im Vorverfahren über eine starke Stellung. Die weitreichenden Partei- und Teilnahmerechte der beschuldigten Person bilden ein wichtiges rechtsstaatliches Gegengewicht dazu. Eine Entlastung der Strafbehörden darf deshalb nicht primär durch Einschränkungen dieser Rechte angestrebt werden.

Ein Untersuchungsrichtermodell setzt an einem anderen Punkt an. Es schafft durch die institutionelle Trennung von Untersuchung und Anklage bereits auf organisatorischer Ebene eine zusätzliche Kontrolle. Damit kann die Sachverhaltsabklärung unabhängiger ausgestaltet und das Vertrauen in die Strafverfolgung gestärkt werden.

Das Postulat verlangt somit keine unbesehene Rückkehr zu früheren Strukturen. Es verlangt eine ernsthafte Prüfung des Untersuchungsrichtermodells als bevorzugte Reformoption. Ergibt die Evaluation, dass dieses Modell den heutigen Anforderungen an Effizienz, Qualität und Rechtsstaatlichkeit besser gerecht wird, soll der Bundesrat die notwendigen Umsetzungsschritte aufzeigen. Ergibt sie das Gegenteil, liegen wenigstens die Gründe für das Festhalten am heutigen Modell transparent und fundiert vor.