Das ungerechte und verstaubte Modell der Kopiervergütung ist mit Blick auf die Digitalisierung nicht mehr zeitgemäss

Die parlamentarische Initiative Aeschi verlangt die Aufhebung des heutigen Systems der Kopiervergütung. Nach geltendem Recht dürfen Unternehmen, Verwaltungen, Bildungseinrichtungen und andere Organisationen urheberrechtlich geschützte Werke für die interne Information und Dokumentation vervielfältigen, ohne dafür in jedem einzelnen Fall die Zustimmung der Rechteinhaberinnen und -inhaber einzuholen. Als Ausgleich dafür wird eine kollektive Vergütung erhoben.

Der Initiant kritisiert dieses Modell als nicht mehr zeitgemäss. Seiner Auffassung nach trägt es der Digitalisierung und dem veränderten Kopierverhalten nicht mehr genügend Rechnung. Insbesondere wird beanstandet, dass Vergütungen pauschal erhoben und damit auch Unternehmen belastet werden, deren tatsächliche Kopiertätigkeit gering oder nicht vorhanden ist.

Die Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Nationalrates hat sich erstmals am 13. November 2025 vertieft mit der Initiative befasst. Die Kommission entschied damals, die Vorprüfung zu sistieren. Grund dafür waren laufende Arbeiten im Zusammenhang mit der Motion Nantermod 25.3792, "Abschaffung der Vergütung für privates Kopieren". Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement hatte das Eidgenössische Institut für geistiges Eigentum beauftragt, das bestehende System untersuchen zu lassen. Die Kommission wollte die Ergebnisse dieses Gutachtens abwarten, bevor sie über die Initiative entscheidet.

Am 21. Mai dieses Jahres nahm die Kommission die Vorprüfung wieder auf. Vertreter des Eidgenössischen Instituts für geistiges Eigentum präsentierten ihr die Ergebnisse des Gutachtens. Dieses zeigt ein differenziertes Bild auf. Auf der einen Seite hat das heutige System durchaus Vorteile. Die pauschale Kopiervergütung hält den administrativen Aufwand tief, reduziert Transaktionskosten und schafft Rechtssicherheit. Eine individuelle Abrechnung jeder einzelnen Nutzung wäre weder für die Unternehmen noch für die Rechteinhaberinnen und -inhaber praktikabel. Auf der anderen Seite zeigt das Gutachten ebenso deutlich, dass Reformbedarf besteht. Das tatsächliche Kopierverhalten unterscheidet sich teilweise erheblich von den Annahmen, auf denen die heutigen Tarife beruhen. Viele Personen fertigen gar keine relevanten Kopien an, während die Nutzung bei anderen deutlich höher liegt. Die heutige Pauschalisierung bildet diese Unterschiede deshalb nur beschränkt ab. Gleichzeitig ist die Datengrundlage über die tatsächliche Nutzung ungenügend.

Ein weiterer Punkt betrifft bereits lizenzierte digitale Inhalte. Unternehmen bezahlen für Abonnemente oder andere digitale Angebote. Dabei stellt sich die Frage, welche Nutzungen mit diesen Lizenzen bereits abgegolten sind und wann zusätzlich eine Kopiervergütung geschuldet ist. Hier bestehen Unklarheiten und die Gefahr von Doppelbelastungen.

Das Gutachten kommt zum Schluss, dass das gesamte System nicht abgeschafft, aber gezielt weiterentwickelt werden sollte. Als Reformmöglichkeiten werden insbesondere ein Opt-out für Unternehmen ohne relevante Kopiertätigkeit, eine differenziertere Ausgestaltung der Tarife nach Branchen oder Tätigkeiten, eine Neubeurteilung der Bemessungsgrundlagen, eine bessere Datenerhebung sowie Massnahmen zur Vermeidung möglicher Doppelbelastungen genannt.

Die Kommission teilt die Einschätzung, dass das heutige System modernisiert werden muss. Sie lehnt es aber mehrheitlich ab, das Vergütungssystem ersatzlos aufzuheben. Geistiges Eigentum und kreative Leistungen verdienen weiterhin einen angemessenen Schutz und eine faire Vergütung. Die Kommission schlägt deshalb ein zweistufiges Vorgehen vor. Sie beantragt Ihnen mit 17 zu 8 Stimmen, der parlamentarischen Initiative Aeschi keine Folge zu geben. Gleichzeitig hat die Kommission einstimmig beschlossen, ein Postulat zur Modernisierung der Kopiervergütung einzureichen. Mit diesem wird der Bundesrat beauftragt, die Reformmöglichkeiten vertieft zu prüfen. Wir anerkennen damit ausdrücklich, dass Handlungsbedarf besteht. Wir wollen modernisieren. Dafür müssen wir aber zuerst wissen, welche Lösung sachgerecht, effizient und fair ist. Eine Abschaffung geht der Mehrheit der Kommission zu weit.

Ich bitte Sie deshalb im Namen der Kommissionsmehrheit, der parlamentarischen Initiative Aeschi keine Folge zu geben und den Weg der Kommission einer gezielten Prüfung und Modernisierung zu unterstützen.

Afin d'examiner l'initiative parlementaire Aeschi 25.408 avec la plus grande rigueur, nous avons choisi d'attendre les résultats de l'expertise commandée par le Département fédéral de justice et police à l'Institut fédéral de la propriété intellectuelle dans le cadre de l'examen de la motion Nantermod 25.3792. La loi sur le droit d'auteur permet aux entreprises et aux administrations de reproduire des oeuvres à des fins d'information et de documentation internes sans demander l'autorisation des auteurs. En contrepartie, une rémunération forfaitaire est perçue par la société de gestion collective Pro Litteris. Ce système évite de devoir mettre en place des licences individuelles pour chaque copie, ce qui entraînerait, bien sûr, une charge administrative considérable. Le Tribunal fédéral a confirmé la validité de ce système considérant qu'il était trop difficile de déterminer avec précision quelles oeuvres protégées étaient effectivement reproduites et à quelle fréquence.

L'expertise commandée par le Conseil fédéral nous apporte plusieurs enseignements. Premier constat : les tarifs actuels ne reflètent que de manière limitée les pratiques réelles. Celles-ci varient considérablement d'une entreprise à l'autre. Les données disponibles sont incertaines et les modèles d'évaluation utilisés jusqu'à présent reposent en partie sur des hypothèses dépassées. Deuxième constat : les utilisateurs ne remettent pas fondamentalement en cause le principe de redevance et sont favorables à son caractère forfaitaire. Dans le même temps, les entreprises ne souhaitent pas payer pour des copies qu'elles ne réalisent pas. Il existe donc une certaine contradiction entre le souhait de conserver un système forfaitaire et celui de tenir compte précisément de chaque situation. Troisième constat : si cette rémunération de 11 millions de francs peut sembler faible au regard des revenus générés par les marchés de la presse et du livre, elle joue un rôle important dans la lutte contre la précarité des personnes qui créent les contenus protégés par le droit d'auteur. Les conclusions de l'expertise vont donc dans le même sens que la majorité de notre commission : une suppression pure et simple de la redevance pour copie ne serait pas pertinente. En effet, tout travail mérite rémunération. C'est l'un des principes de base de notre société.

Plusieurs pistes d'amélioration ont été évoquées : des tarifs plus différenciés, de meilleures données ou encore des possibilités d'opt-out.

Cependant, notre commission s'est à chaque fois heurtée au même dilemme : plus on cherche à adapter le système à chaque situation, plus on crée de la bureaucratie avec des coûts qui ne bénéficient pas aux ayants droit. À l'inverse, plus le système reste forfaitaire, plus il risque de créer des distorsions.

Pour la majorité de la commission, une chose est donc claire : il ne faut pas simplement supprimer la redevance pour copie, puisqu'elle rémunère l'utilisation de contenus protégés par le droit d'auteur, mais il est tout aussi clair que le système doit être modernisé et amélioré. Il reste à savoir comment. Quelles solutions faut-il privilégier ? Quelles seraient leurs conséquences financières ? Quelles charges administratives entraîneraient-elles ? Pour la majorité de la commission, trop de questions restent aujourd'hui ouvertes pour régler ce dossier par le biais d'une initiative parlementaire.

Par 17 voix contre 8, notre commission vous recommande donc de ne pas donner suite à cette initiative parlementaire. Une minorité considère au contraire que le modèle actuel de rémunération des copies est dépassé et souhaite y donner suite.

Enfin, afin de poursuivre les travaux et de trouver des réponses satisfaisantes aux problèmes identifiés, notre commission a adopté à l'unanimité le postulat 26.3532, "Moderniser le système de rémunération des copies", qui est également soutenu par le Conseil fédéral.

Im Namen der Minderheit beantrage ich Ihnen, dieser parlamentarischen Initiative Folge zu geben. Worum geht es? Es geht um ein Vergütungssystem, das aus einer Zeit stammt, in der in den Büros tatsächlich noch kopiert wurde, was das Zeug hält. Bücher, Broschüren, Zeitungsartikel und Zeitschriften wurden kopiert und intern verteilt. Dafür wurde eine Kopiervergütung geschaffen. Nur hat sich die Arbeitswelt verändert, das System jedoch weitgehend nicht. Heute arbeiten Unternehmen digital. Dokumente werden elektronisch erstellt, verschickt und abgelegt. Informationen werden über digitale Plattformen ausgetauscht. Trotzdem bezahlen Unternehmen weiterhin pauschale Vergütungen für ein Nutzungsverhalten, das mit der heutigen Realität immer weniger zu tun hat.

Das ist aus Sicht der Minderheit nicht mehr zeitgemäss. Das ist nicht einfach eine Behauptung der Initianten. Auch die vom Eidgenössischen Institut für Geistiges Eigentum durchgeführte Studie zeigt Probleme auf - die Pauschalität, die mangelnde Nachvollziehbarkeit der Berechnungsgrundlagen, die fehlende Transparenz und insbesondere die Tatsache, dass das heutige System nur ungenügend auf die zunehmend digitale Arbeitsweise der Unternehmen ausgerichtet ist.

Wenn wir all das wissen, stellt sich für mich eine einfache Frage: Worauf wollen wir eigentlich noch warten? Die Kommissionsmehrheit anerkennt den Reformbedarf. Sie möchte aber zuerst noch weitere Abklärungen treffen und die Ergebnisse des Postulates 26.3532 abwarten.

Die Minderheit kommt zu einem anderen Schluss: Wir müssen nicht noch jahrelang untersuchen, ob ein offensichtlich veraltetes System vielleicht irgendwann reformiert werden könnte. Wir können heute den politischen Entscheid treffen, dass dieses System abgeschafft werden soll.

Mit dem Folgegeben schreiben wir noch kein fertiges Gesetz. Wir legen noch keine Detailregelung fest. Wir sagen lediglich: Das Anliegen ist berechtigt. Die zuständige Kommission soll eine Vorlage ausarbeiten, und selbstverständlich können im Rahmen dieser Arbeiten die Auswirkungen auf die Urheberinnen und Urheber sowie die konkreten gesetzlichen Anpassungen vertieft geprüft werden. Das Argument, wir könnten der Initiative heute noch nicht Folge geben, weil zuerst sämtliche Auswirkungen geklärt werden müssen, überzeugt die Minderheit deshalb nicht, denn genau dafür gibt es die weitere parlamentarische Beratung.

Für mich kommt noch etwas hinzu: Ich bin selbst Unternehmerin, und ich stelle immer wieder fest, dass es bei jeder einzelnen Abgabe, jeder Gebühr und jeder administrativen Verpflichtung heisst, der Betrag sei doch gar nicht so gross und der Aufwand sei doch überschaubar. Aber am Schluss macht es die Summe - hier noch eine Gebühr, dort noch eine Abgabe, hier eine Meldung und dort noch ein Formular. Genau deshalb müssen wir auch bereit sein, alte Systeme abzuschaffen, wenn sie ihren ursprünglichen Zweck in dieser Form nicht mehr erfüllen.

Bürokratieabbau funktioniert nicht, indem wir immer nur darüber sprechen. Bürokratieabbau bedeutet, auch einmal zu sagen: Das war vielleicht einmal sinnvoll, aber heute brauchen wir es nicht mehr. Dabei geht es ausdrücklich nicht darum, das Urheberrecht infrage zu stellen. Wer urheberrechtlich geschützte Inhalte kommerziell nutzt, soll selbstverständlich die entsprechenden Rechte respektieren und dafür bezahlen, wo eine Vergütung geschuldet ist. Es ist aber etwas anderes, Unternehmen pauschal zur Kasse zu bitten, weil theoretisch irgendwo im Betrieb ein geschützter Text kopiert werden könnte. Gerade in einer zunehmend digitalen Arbeitswelt wird dieses Modell immer schwieriger zu rechtfertigen.

Ich möchte hier noch auf einen Punkt eingehen: Man kann natürlich ein weiteres Postulat beschliessen, einen weiteren Bericht erstellen lassen, weitere Varianten prüfen und danach irgendwann wieder über dieses Thema diskutieren, aber wir wissen bereits heute, dass Handlungsbedarf besteht. Sogar die Kommissionsmehrheit bestreitet das nicht. Der Unterschied zwischen der Mehrheit und der Minderheit liegt deshalb weniger in der Problemanalyse als in der Konsequenz daraus. Die Mehrheit sagt: Wir warten. Die Minderheit sagt: Wir handeln.

Digitalisierung darf nicht nur bedeuten, dass neue Regeln, neue Pflichten und neue Abgaben entstehen. Digitalisierung muss auch einmal dazu führen, dass wir bestehende Regelungen hinterfragen und veraltete Modelle abschaffen. Die Kopiervergütung in der heutigen Form gehört für die Minderheit genau in diese Kategorie.

Deshalb bitte ich Sie im Namen der Minderheit: Geben Sie der parlamentarischen Initiative 25.408 Folge. Setzen wir ein Zeichen für eine zeitgemässe Gesetzgebung, für weniger Bürokratie und für unsere Unternehmen.

Ich beantrage Ihnen, das System der Erhebung der Kopiervergütung nach Artikel 19 Absatz 1 Litera c URG und Artikel 20 Absatz 2 URG aufzuheben. Zur betriebsinternen Information und Dokumentation dürfen heute aus geschützten Büchern, Broschüren und Zeitschriften Fotokopien angefertigt werden. Dafür sieht das Urheberrechtsgesetz eine Vergütung vor. Diese wird aufgrund von Nutzungsannahmen in Form einer Pauschale festgelegt.

Die Verwertungsgesellschaft zieht sie unter anderem von Unternehmen ein, aber auch Bildungseinrichtungen und Bibliotheken sind zur Zahlung der Kopiervergütung verpflichtet. Eine Forderung entsteht bereits dann, wenn die Möglichkeit, Kopien anzufertigen, besteht - unabhängig davon, ob tatsächlich Kopien angefertigt werden. Da sich der Nutzerkreis dieser Werke nicht genau abgrenzen lässt, sind insbesondere alle gewerblichen Unternehmen vergütungspflichtig, die über ein Fotokopiergerät verfügen. Dies gilt nach Bundesgericht beispielsweise auch für Unternehmen, die im technischen Bereich tätig sind, also mit Literatur nichts zu tun haben und eigentlich nur Rechnungen kopieren.

Die Kopiervergütung ist eigentlich ein Relikt aus der vordigitalen Zeit, als das Anfertigen von physischen Kopien urheberrechtlich geschützter Werke weit verbreitet war. Mit dem technologischen Fortschritt und der zunehmenden Digitalisierung hat sich das Nutzungsverhalten jedoch grundlegend verändert. Heute nutzen die meisten Menschen legale Streaming- und Downloaddienste und insbesondere soziale Medien.

Nicht nur, dass die Erhebung der Kopiervergütung mit einem erheblichen bürokratischen Aufwand verbunden ist - die Verwertungsgesellschaft erstellt jährlich etwa 60 000 Rechnungen, inklusive üppiger Verwaltungskosten -, das alte System benachteiligt auch einzelne Branchen und trägt der Entwicklung im digitalen Bereich nicht Rechnung. Die überfällige Reform der Kopiervergütung ist ein wichtiger Anreiz, um die digitale Transformation voranzutreiben und innovative Geschäftsmodelle zu fördern, die der heutigen Medien-, Dokumentations- und Informationsnutzung entsprechen.

Ich danke Ihnen für die Unterstützung dieser parlamentarischen Initiative.