Einführung der Gesetzesinitiative

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben .... 74 Stimmen

Dagegen .... 97 Stimmen

Im Wissen, dass ich mich nicht zum ersten Mal mit Herrn Kollega Gross in staatspolitischen Fragen streite, fühle ich mich in der Funktion als Sprecher der Kommissionsmehrheit zu einer Replik sogar verpflichtet. Drei Punkte gilt es am Votum von Kollega Gross richtig zu stellen:

1. Sie haben richtig bemerkt, dass das Parlament in der ersten Phase dieses Finanzreferendum gutgeheissen hat und nun eine Subkommission daran ist, die Vorbereitungsarbeiten dazu zu leisten. Die Arbeit wird dann in der vorberatenden Kommission fortgesetzt. Aber, Herr Gross, Sie können von hier aus nicht auf Vorrat legiferieren, indem Sie nun das Gegenstück zu diesem Finanzreferendum fordern. Sollte dieses Finanzreferendum allenfalls nicht nur vor dem Parlament, sondern auch vor dem Volk und vor den Ständen Bestand haben, dann sind Sie aufgerufen, allenfalls diese Austarierung, wie Sie sie hier dargelegt haben, die Austarierung zwischen den reformerischen und den konservativen Elementen in den Volksrechten der Schweizerischen Eidgenossenschaft, wieder zu fordern.

2. Sie haben von der "verunglückten" allgemeinen Volksinitiative gesprochen. Es ist natürlich interessant und geschieht nicht zum ersten Mal in der Politik, dass man die Gelegenheit benützt, zwar ungeliebte und vor einiger Zeit von einem selbst bekämpfte Vorlagen zu rühmen, sie seien jetzt gleichwohl nicht so schlecht, aber auf der anderen Seite dann deren Nachteile wieder aufzählt. Ich kann mich daran erinnern, dass Sie sich vehement gegen die Einführung der allgemeinen Volksinitiative gewehrt haben. Der Souverän hat sie eingeführt, und heute brauchen Sie diese Volksinitiative als Argument für Ihr Anliegen. Das ist in der Politik normal, aber das musste von hier aus mindestens in dieser Klarheit gesagt werden.

3. Noch an Kollega Stöckli: Wenn der Bundesrat vor zwanzig Jahren oder vor zehn Jahren bemerkt hat, die Hälfte der Initiativen, die auf Verfassungsstufe - notgedrungen, in der Schweiz - eingegeben würden, wären eigentlich auf Gesetzesstufe anzusiedeln: Woher nehmen Sie die Gewissheit, dass bei der Einführung der Gesetzesinitiative nicht genau das Umgekehrte passiert, dass nämlich Forderungen auf Gesetzesstufe gestellt werden, die grundsätzlich auf die Verfassungsstufe gehören? Dadurch ist ein neuer Rechtsstreit über eines unserer Volksrechte vorprogrammiert.

Ich kann dort weiterargumentieren, wo Herr Stöckli aufgehört hat, weil das meiner Meinung nach der Punkt ist, den die Kommissionssprecher - beide gehören zu jenen, welche, wie die Mehrheit im Saal, das Finanzreferendum einführen wollen und daran sind, das zu realisieren - in ihrer Argumentation unterschätzt haben: Das Finanzreferendum verschiebt eben das Gleichgewicht doch ganz wesentlich. Ich bin einverstanden mit der neuen Nomenklatur von Herrn Beck: Das Zensorische und das Vorschlagende, das Konstruktive und das Bremsende müssen in einer Balance sein. Sie wissen, dass es ein alter Vorwurf gegenüber dem jetzigen System ist, ein Vorwurf eines von Ihnen sonst immer geschätzten ehemaligen Ständerates und Staatsrechtlers aus Basel, der heute schon davon spricht, dass wir ein demokratisches System haben, in dem jene, die gestalterisch beschleunigen wollen, einen Deux-Chevaux-Motor und jene, welche aufhalten, bremsen, retardieren wollen, eine Ferrari-Bremse haben.

Jetzt verstärken Sie noch das, was ohnehin schon fast zu stark ist, und unterlassen eben das Ausgleichende. Sie unterlassen es, auch dasjenige zu stärken, was heute zu schwach ist, nämlich das vorschlagende Recht, die Möglichkeit mitzugestalten. Es geht darum, das Gestalten eben nicht nur als doppelte Negation zu verstehen, sondern auch konstruktive Vorschläge zu machen, die vielleicht auf der Basis der geltenden Verfassungsordnung andere Schwerpunkte setzen.

Das Zweite, das die Kommissionssprecher eben unterschätzt haben, ist, dass die Hauptargumente aus der Geschichte, auch in Bezug auf die zwei von Herrn Lustenberger erwähnten Volksinitiativen der Linken aus den letzten hundert Jahren, die damals gegen die Gesetzesinitiative angeführt wurden, nicht mehr stimmen können, weil in der Zwischenzeit eben diese verunglückte allgemeine Volksinitiative eingeführt wurde. Sie ist verunglückt, weil man für sie die gleiche Unterschriftenzahl verlangt wie für die Verfassungsinitiative. Deshalb sind wir uns fast einig, dass es keinen grossen Mut braucht, zu sagen, dass kaum einer dieses Instrument je gebrauchen wird. Aber die Tatsache, dass man es gemacht hat, zeigt, dass die Argumentation des Zweikammersystems - das ist der grosse Unterschied zu den Kantonen - oder der Verfassungsmässigkeit, die in den Kantonen abgesichert ist und bei uns fehlt oder bei uns selber liegt, kein echter Einwand sein kann. Wenn das nämlich eine Rolle spielen würde, hätte man auch die allgemeine Volksinitiative nicht einführen dürfen.

Das heisst also, dass zwei oder drei der vier Gründe von Herrn Lustenberger bereits wegfallen, weil die Menschen nämlich durchaus im Rahmen der geltenden Verfassung agieren können. Ich möchte daran erinnern - und das ist eines der wichtigsten Argumente -, dass ungefähr die Hälfte der heutigen Verfassungsinitiativen eigentlich mit gesetzlichen Reformen erfüllt werden könnten. Weiter ist es keine Bevorteilung eines Rates, weil man bei der allgemeinen [PAGE 675] Volksinitiative auch ein Verfahren finden wird, das beide Räte äquivalent berücksichtigt - das ist es. Die objektiven Hindernisse, welche den Bund von den Kantonen unterscheiden, hat man bewältigt. Gleichzeitig verstärkt man die Bremse, und jetzt sollte man, wie Herr Stöckli hier gesagt hat, eben bereit sein, auch das positiv-gestalterische Element zu stärken, zumal - und das sind zwei ganz wichtige weitere Gründe - wir uns bewusst sein müssen, dass die Kantone ihrerseits das Instrumentarium der direkten Demokratie verfeinern; die Kantone haben eh schon ein feineres Instrumentarium als der Bund. Ich möchte daran erinnern, dass nicht nur die Unterschriftenzahlen im Kanton Zürich um 40 Prozent und im Kanton Basel-Stadt um 20 Prozent gesenkt worden sind, sondern beide Kantone haben auch das konstruktive Referendum eingeführt: Das ist eine echte, originelle Innovation. Dass meine Initiative hier nicht besonders originell ist, gebe ich wie gesagt durchaus zu.

Es gibt heute auch eine Verschiebung der Macht hin zur Verwaltung, zur Exekutive und zur internationalen Ebene. Genau in dem Moment, als vor hundert Jahren eine ähnliche Verschiebung zur Bundesebene stattfand, verfeinerten und stärkten die Kantone ihrerseits eben die direkte Demokratie. Das sollten wir nun endlich auch tun. Und diejenigen, die das nicht tun wollen, sollten zugeben, dass sie ein Privileg des Parlamentes, nämlich die Gesetzgebung, nicht mit den Bürgern teilen möchten. Dieses Nichtteilen ist in der direkten Demokratie aber sinnwidrig, weil wir alle unsere Macht teilen sollten. Weiter sollten sie einfach sagen, dass sie nach wie vor - und das ist unredlich - die gesetzgeberischen Reformer auf die Verfassungsebene verweisen wollen, weil dort die Macht der Konservativen mit der doppelten Mehrheit grösser ist als bei der Gesetzgebung.

Wie gesagt wurde, ist es nicht das erste Mal, dass sich das Parlament mit dieser Frage auseinander setzt. Aber die Minderheit der Kommission ist der Ansicht, dass sieben Gründe dafür sprechen, dass jetzt der Moment für die Einführung der Gesetzesinitiative tatsächlich gekommen ist:

1. Heute kennen alle Kantone in der Schweiz das Recht auf Einreichung einer Gesetzesinitiative. Von diesem Recht wird ohne Probleme Gebrauch gemacht. Es waren nämlich immer die Föderalisten, die gesagt haben, man müsse zuerst in den Kantonen einführen, was dann auf Bundesebene Sache sein solle. Das ist jetzt der Fall.

2. Mit der Einführung der allgemeinen Volksinitiative, welche am 9. Februar 2003 von Volk und Ständen angenommen wurde, hat auch auf eidgenössischer Ebene das Initiativrecht auf Gesetzesstufe Einzug gehalten. Jahrzehntelang wurde das Gesetzesinitiativrecht auf Bundesebene mit dem Argument bekämpft, dass beim Bund nur auf der Stufe der Verfassung ein politisches Bedürfnis für Veränderung mittels Initiative bestehe. In Tat und Wahrheit aber hat selbst der Bundesrat in seiner Botschaft vom 20. November 1996 festgehalten, dass mehr als die Hälfte der zu diesem Zeitpunkt angekündigten oder hängigen Volksinitiativen auf Gesetzesebene zu realisieren wären. Das führt bekanntlich dazu, dass unsere Bundesverfassung Bestimmungen enthält, welche nicht verfassungswürdig sind.

3. Mit der allgemeinen Volksinitiative wurde also das Eis auf Bundesebene hinsichtlich der Gesetzesinitiative gebrochen. Aber es ist zu befürchten, wie das die Kommissionssprecher auch gesagt haben, dass dieses neue Recht nicht so recht einschlagen wird. Das Verfahren zur Umsetzung dieser allgemeinen Volksinitiative ist noch gar nicht festgelegt, und der Bundesrat hat einmal in Aussicht gestellt, uns im Juni dieses Jahres die Botschaft vorzulegen. Sowohl das Vernehmlassungsverfahren, welches bereits vor einem Jahr abgeschlossen wurde, als auch die zwischenzeitlichen Arbeiten am Bundesgesetz über die politischen Rechte scheinen Probleme aufzuwerfen.

4. Nach wie vor besteht aber eine Lücke im System der Volksrechte unterhalb der Verfassungsstufe, nämlich bezüglich der formulierten Gesetzesinitiative. Sie unterscheidet sich von der allgemeinen Volksinitiative dadurch, dass die Initianten mit einem klaren und ausformulierten Begehren die Annahme, Änderung oder Aufhebung einer Gesetzesbestimmung verlangen können. Es wird nicht dem Parlament überlassen, welche generell-abstrakte Norm zur Verwirklichung des Anliegens gesetzt wird, wie dies bei der allgemeinen Volksinitiative der Fall ist.

5. Ich bin überzeugt, dass eine formulierte Gesetzesinitiative auf ein wesentlich grösseres Interesse stossen wird als die allgemeine Verfassungsinitiative. Sie erlaubt, konkrete, klare und verständliche Forderungen zu stellen. Das ist die Voraussetzung für die Wahrnehmung der politischen Rechte. Zudem ist die Gesetzesinitiative attraktiver, weil bei einer Ablehnung durch das Parlament die Zustimmung des Volkes und nicht auch der Stände nötig wäre, um dem Anliegen zum Durchbruch zu verhelfen.

6. Ich glaube auch nicht, dass die oftmals ins Feld geführte Angst vor juristischen Auseinandersetzungen um die Verfassungs- und Völkerrechtskonformität von formulierten Gesetzesinitiativen begründet ist. Auch die angeführte Verwässerung hat sich in den Kantonen nicht zugetragen. Einerseits haben die kantonalen Gesetzesinitiativen zu keinen Problemen geführt. Andererseits, und das ist entscheidend, wird sich zweifellos niemand Mühe und Anstrengung bezüglich des Sammelns von 100 000 Unterschriften auferlegen, um dann die Problematik der juristischen Auseinandersetzung zu haben. Ich gehe davon aus, dass die Profis vorgängig zweifellos die juristischen Abklärungen treffen würden.

7. Es gilt schliesslich zu beachten, dass der Nationalrat am 22. September 2004 der parlamentarischen Initiative der SVP-Fraktion 03.401 zur Einführung eines Finanzreferendums auf eidgenössischer Ebene Folge gegeben hat und dass zurzeit eine entsprechende Vorlage ausgearbeitet wird. Diesem reaktiven und bremsenden Volksrecht ist gleichzeitig ein innovatives und gestaltendes zur Seite zu stellen. Dieser Ausgleich ist nötig, und als das richtige Gegenstück bietet sich eben die formulierte Gesetzesinitiative an.

Jetzt ist der Moment, der parlamentarischen Initiative Gross Andreas Folge zu geben.

Monsieur Gross est indéniablement un connaisseur et un observateur pointu de notre système démocratique. La qualité de ses analyses dans ce domaine est la plupart du temps remarquable. Mais - car il y a un "mais" - son souci de perfectionnisme l'amène parfois, et c'est le cas dans l'initiative qu'il a déposé en octobre 2004, à vouloir améliorer la machine démocratique au point de la rendre difficilement utilisable. C'est là sans doute une des conséquences prévisibles de l'introduction proposée d'une initiative populaire législative rédigée.

L'auteur de l'initiative recherche, dit-il, un équilibre entre les droits populaires qu'il nomme conservateurs, que l'on pourrait plutôt appeler "de censure", comme le référendum financier, et les droits populaires qu'il désigne comme "progressistes" ou "réformistes", qui mériteraient d'être nommés plus simplement "propositionnels". Contrairement à Monsieur Gross, je pense, pour ma part, que l'équilibre des finances est une vision progressiste de l'Etat, vous me permettrez cette parenthèse.

La commission rappelle que le peuple et les cantons ont adopté, le 9 février 2003, le principe constitutionnel de l'initiative populaire générale, qui offre au peuple l'élargissement des moyens de proposition à la législation, alors que précédemment ils étaient justement limités au niveau constitutionnel. Dans ce nouveau droit populaire, le soin de la rédaction législative est confié à l'Assemblée fédérale afin que celle-ci puisse décider tant du niveau législatif dans lequel doit s'inscrire la proposition, que de la coordination indispensable avec les textes légaux existant, y compris le droit constitutionnel et les normes juridiques internationales auxquelles notre pays a souscrit. Soumettre au peuple des initiatives législatives entièrement rédigées par l'un ou l'autre comité représenterait ainsi un potentiel de conflits juridiques important entre les initiants et les Chambres fédérales, qui seraient contraintes de procéder à un examen juridique préalable et seraient pourtant dans l'impossibilité de modifier le contenu rédactionnel de la proposition.

La solution d'un contrôle préalable des textes par le Tribunal fédéral est écartée par la commission pour éviter la mise des droits populaires sous la tutelle du pouvoir judiciaire.

L'un des autres risques de la mise en place de l'initiative populaire législative est l'usage répété de celle-ci en vue de contourner la double majorité - peuple et cantons - nécessaire aux modifications constitutionnelles. Nous ne voulons pas de cette possibilité de contourner le système constitutionnel confédéral et son équilibrage indispensable des différentes forces et régions au sein de la Confédération.

Finalement, mon grand-père le disait déjà, le mieux est l'ennemi du bien. A force de vouloir compléter et inévitablement compliquer le système des droits populaires, nous risquons surtout de le rendre indigeste pour ceux qui doivent l'exercer. D'ailleurs, avez-vous entendu beaucoup de nos concitoyens se plaindre du manque de possibilités d'exprimer leur [PAGE 674] position ou, le cas échéant, de faire des propositions? Pour ma part, je n'ai pas entendu de telles doléances.

Si le peuple était vraiment brimé en matière de propositions législatives, il aurait déjà protesté contre l'absence des dispositions de mise en oeuvre de la votation de 2003 à laquelle j'ai fait allusion. Mais l'initiative populaire générale elle-même est déjà une véritable machine à Tinguely juridique, que les juristes de la couronne ont toutes les peines du monde à concrétiser depuis maintenant près de trois ans. Evitons de créer une deuxième machine et de transformer nos concitoyens en ferrailleurs de la démocratie.

La commission vous invite, par 16 voix contre 9, à ne pas donner suite à l'initiative parlementaire Gross Andreas visant à introduire l'initiative législative.

In seinem Einführungsvotum anlässlich der Sitzung der vorberatenden Kommission hat der Initiant, Herr Kollega Gross, bemerkt, dass sein Anliegen weder besonders originell noch neu sei. In der Tat ist die Einführung der Gesetzesinitiative ein alter Streitpunkt auf der eidgenössischen Politbühne. Bis anhin fanden aber sämtliche Versuche, das Initiativrecht auf die Gesetzesstufe auszudehnen, im Parlament keine Mehrheit. So geschehen in der jüngsten Vergangenheit, beispielsweise bei der Neufassung der Bundesverfassung vor etwa einem Jahrzehnt oder bei der sogenannten Volksrechtsreform im Jahre 2003.

Trotzdem unternimmt der Initiant wieder einen Versuch, unsere Volksrechte mit der Gesetzesinitiative zu erweitern. Herr Gross begründet seinen Vorstoss mit dem gesteigerten Bedürfnis des Souveräns, nicht nur auf der Verfassungsstufe, sondern auch auf einer tieferen Ebene, eben auf der Stufe der Gesetzgebung, punktuell und partikular Einfluss nehmen zu können. Zudem weist der Initiant auf die zunehmende Internationalisierung der Gesetzgebung in der Schweiz hin. Die Gesetzesinitiative würde eine eigentliche Demokratiekompensation zu eben diesem Nachvollzug internationalen Rechtes darstellen. Schliesslich argumentiert Herr Gross, es brauche eine bessere Ausgewogenheit zwischen den bremsenden Volksrechten, sprich Referenden, und dem reformatorischen Instrument der Initiative.

Die Mehrheit der vorberatenden Kommission teilt die Einschätzung des Initianten nicht oder nur zum Teil. Es gibt vorwiegend vier Gründe:

1. Mit der Ausweitung des Initiativrechtes auf die Gesetzesstufe erfolgt eine nicht erwünschte Verwässerung der Abgrenzung zu übergeordneten verfassungs- und völkerrechtlichen Bestimmungen. Es ist eben nicht von vornherein auszuschliessen, dass Initianten wegen der kleineren Hürde, welche für die Gesetzgebung im Vergleich zur Verfassunggebung gilt, die Verfassungsstufe umgehen möchten. Ich erinnere an das erforderliche Ständemehr bei Verfassungsänderungen.

2. Mit dem Instrument der im Jahre 2003 eingeführten allgemeinen Volksinitiative kennen wir zudem bereits ein Instrument, welches dem Souverän erlaubt, eine Änderung des Rechtes auf Gesetzesstufe zu fordern, nur liegt dabei die entsprechende Ausgestaltung explizit beim Parlament und nicht bei den Initianten.

3. Die Wahrung des ungefähren Gleichgewichtes zwischen reformatorischen und retardierenden Elementen im ganzen Korb der Volksrechte ist aus der Sicht der Kommissionsmehrheit im Moment durchaus gewährleistet.

4. Schliesslich gilt es zu bedenken, dass mit jedem zusätzlichen Instrument im ohnehin schon gut gefüllten Korb der Volksrechte eine unvermeidliche Komplizierung und vor allem auch eine Verrechtlichung des Systems an und für sich erfolgt.

Aus all diesen Gründen empfiehlt Ihnen die vorberatende Kommission mit 16 zu 9 Stimmen, der parlamentarischen Initiative Gross Andreas keine Folge zu geben.

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

[VS]

Antrag der Minderheit

(Gross Jost, Bühlmann, Gross Andreas, Heim Bea, Hubmann, Janiak, Leuenberger-Genève, Wyss)

Der Initiative Folge geben

[VS]

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

[VS]

Proposition de la minorité

(Gross Jost, Bühlmann, Gross Andreas, Heim Bea, Hubmann, Janiak, Leuenberger-Genève, Wyss)

Donner suite à l'initiative