RVOG (Genehmigung kantonaler Erlasse, Information über Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland)

Abstimmung - Vote

[NAM]

Für Annahme des Entwurfes .... 184 Stimmen

(Einstimmigkeit)

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

[NAM]

Für Annahme des Entwurfes .... 111 Stimmen

(Einstimmigkeit)

Madame la chancelière Huber-Hotz renonce à s'exprimer.

[VS]

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

[VS]

Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz

Loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration

[VS]

Detailberatung - Discussion par article

[VS]

Titel und Ingress, Ziff. I-III

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

[VS]

Titre et préambule, ch. I-III

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

[VS]

Angenommen - Adopté

[VS]

Gemäss den Artikeln 48 und 56 der Verfassung haben die Kantone ihre Verträge untereinander sowie ihre Verträge mit dem Ausland dem Bund zur Kenntnisnahme bzw. zur Information zu unterbreiten. Nach der früheren Verfassung waren diese Verträge durch den Bund zu genehmigen. Wo es hingegen um die Umsetzung von Bundesrecht auf kantonaler Stufe geht, bleibt das Genehmigungsrecht durch den Bund gegenüber den entsprechenden kantonalen Erlassen gemäss Artikel 186 der Bundesverfassung vorbehalten.

Bei dieser Revision des RVOG geht es nun um die Umsetzung dieser Verfassungsbestimmungen. Während die Genehmigung kantonaler Erlasse durch den Bund in Artikel 61 Litera b bloss eine Anpassung an die neue Verfassung erfährt und völlig unbestritten ist, geht es in den Artikeln 61 Litera c und 62 um eine teilweise neue Regelung, weil die bisherigen Vorschriften ungenügend waren. Unter anderem geht es dabei um das Einspracheverfahren seitens der mit einer Regelung nicht einverstandenen, aber nicht beteiligten Drittkantone, um eine Vereinfachung der verwaltungsinternen Entscheidkompetenzen und um eine Abgrenzung der Verträge von beschränkter Tragweite von den wichtigeren.

Die Staatspolitische Kommission unseres Rates unterstützt die Vorlage einstimmig und beantragt Ihnen, auch in Artikel 61 Litera c Absatz 1 dem Ständerat zu folgen. Hier handelt es sich um eine Ergänzung, die an sich selbstverständlich ist und deshalb nicht Gesetzeswürde hätte. Einerseits ist [PAGE 988] es zwar zu bedauern, dass für solche unnötigen Zusätze Gesetze tendenziell eher überlastet werden, andererseits lohnt es sich hier im Einzelfall aber nicht, deswegen das Differenzbereinigungsverfahren in Gang zu setzen.

Somit schlagen wir Ihnen vor, der einstimmigen SPK Ihres Rates zu folgen, auf das Geschäft einzutreten und es anschliessend gutzuheissen.

Le projet de révision de la loi sur l'organisation du gouvernement et [PAGE 987] de l'administration (LOGA) traite de l'approbation du droit cantonal et de l'information sur les conventions passées par les cantons entre eux ou avec l'étranger. Les adaptations législatives sont devenues nécessaires suite à la révision partielle de la Constitution de 1999. En effet, lors de la réforme constitutionnelle de 1999, le devoir d'approbation des cantons au sujet des conventions passées entre eux ou avec l'étranger a été remplacé par un devoir d'information. Le but de cette modification est de rationaliser la procédure de conclusion de ces conventions, de l'adapter à la pratique et de créer les conditions nécessaires à la mise en oeuvre des nouvelles dispositions constitutionnelles. Il est d'autant plus important de légiférer dans ce domaine qu'avec la nouvelle péréquation financière, ces conventions vont gagner en importance, et il est de notre devoir d'anticiper cette évolution. Néanmoins, l'aspect le plus important du projet réside dans les conventions passées entre les cantons et l'étranger.

Le projet contient en outre une réglementation sur l'approbation par la Confédération du droit cantonal. L'article 61b LOGA, qui règle ces questions, reste pour ainsi dire inchangé matériellement, mais il est adapté à la forme législative requise par la Constitution qui ne connaît plus l'arrêté fédéral de portée générale. De plus, il a été allégé au niveau rédactionnel et séparé de la réglementation au sujet des conventions conclues par les cantons.

Ce projet de loi ne traite donc pas des relations entre la Confédération et les cantons qui appliquent le droit fédéral, voire de la compétence des cantons de pouvoir conclure des conventions entre eux ou avec l'étranger. Ce domaine est réglementé directement dans la Constitution. Nous traitons uniquement de modifications de règles de procédure contenues dans la LOGA qui n'avaient pas encore été adaptées à la nouvelle Constitution ou qui se sont avérées insuffisantes en pratique.

L'aspect le plus important du projet étant le domaine des conventions passées par les cantons entre eux ou avec l'étranger, je vais brièvement énumérer les objectifs de cette révision.

Premièrement - comme déjà indiqué -, il faut rendre la loi fédérale conforme à la Constitution; l'approbation de la Confédération n'est plus nécessaire.

Deuxièmement, il faut permettre à la Confédération et aux cantons tiers qui ne sont pas partie prenante aux conventions d'exercer leur droit de pouvoir élever une réclamation devant l'Assemblée fédérale. Pour ce faire, une obligation d'information doit être inscrite dans la loi. La participation des cantons tiers doit être réglée par une procédure simple et claire.

Troisièmement, le projet doit également être adapté à la pratique pour permettre une procédure efficace et qui décharge les autorités fédérales et cantonales; il est prévu que les conventions de portée mineure ne seront pas soumises au devoir d'information.

Quatrièmement, il faut également régler les compétences décisionnelles de la Confédération de manière rationnelle. Les compétences sont ainsi déléguées au département compétent: présentation des éventuelles objections, procédures de conciliation. Cela devrait décharger le Conseil fédéral qui a cependant toujours la compétence de décider en cas de désaccord entre la Confédération et les cantons si une réclamation doit être élevée devant l'Assemblée fédérale ou non.

En dernier lieu, il s'agit de régler seulement les points importants à l'échelon législatif et d'inscrire les détails dans l'ordonnance qui subira un toilettage total. De même, une systématique législative permettra d'inscrire l'approbation des actes législatifs des cantons dans une disposition distincte de celle qui concerne le devoir d'information au sujet des conventions intercantonales ou conclues avec l'étranger.

Selon les articles 48 alinéa 3 et 56 alinéa 2 de la Constitution, les cantons ne doivent plus soumettre les conventions passées entre eux ou avec l'étranger à l'approbation de la Confédération, mais simplement en informer cette dernière. La vérification finale des conventions par la Confédération sert à en contrôler la conformité avec le droit fédéral, les intérêts de la Confédération et le droit cantonal. Elles ne seront donc soumises à l'approbation de l'Assemblée fédérale que si le Conseil fédéral ou un canton tiers élève une réclamation.

Pour que le Conseil fédéral et les cantons puissent exercer ce droit, l'obligation d'information doit être réglementée de manière stricte et claire dans la LOGA. De même, les grandes lignes de cette procédure doivent être réglées dans la loi sur le Parlement. Pour être efficaces, seules les conventions importantes doivent être soumises à ce régime. Des conventions d'ordre technique ou administratif ne sont pas soumises à ce devoir d'information, ce qui correspond à une manière moderne de régler les problèmes. Cela permet également aux cantons de rester compétents dans la petite politique extérieure, ce qui est notamment important pour des cantons frontaliers, par exemple, tels que mon canton de Genève.

Dorénavant, la Confédération ne se mêle de ces affaires que si un département ou un canton conteste la légalité ou la conformité de la convention avec ses intérêts. Une procédure de conciliation simple est prévue pour éviter au maximum de devoir aller devant l'Assemblée fédérale, qui peut traiter d'éventuelles réclamations.

Ce projet d'acte a été discuté au Conseil des Etats lors de la session de printemps 2005. Le projet a été adopté à l'unanimité. La seule précision apportée par ce conseil a été qu'il était important de tout faire pour éviter les conflits entre les cantons et la Confédération. C'est la raison pour laquelle le Conseil des Etats a ajouté une phrase à l'article 61c alinéa 1, qui invite la Confédération et les cantons à rechercher des solutions susceptibles de faire l'unanimité, afin d'éviter au maximum de devoir aller plaider devant l'Assemblée fédérale ou de tirer le frein de secours à la dernière minute. Cette phrase invite les cantons à informer la Confédération de manière continue et dès le début des négociations avec les partenaires. De même, la Confédération devrait indiquer dès le départ ses éventuelles objections à la convention. Cela n'interférera pas dans la compétence des cantons de conclure ces conventions, mais permettra d'éviter des conflits inutiles.

La commission a examiné ce projet lors de sa séance du 23 juin 2005. Aucune discussion n'a eu lieu et la révision de la LOGA, telle que votée par le Conseil des Etats, a été adoptée à l'unanimité.

En conclusion, je vous prie d'entrer en matière et d'adopter ce projet de loi.

Zu Artikel 62, zur Neunummerierung der Gliederungstitel, zu den Anpassungen des Parlamentsgesetzes in Ziffer II sowie zu Ziffer III habe ich keine weiteren Bemerkungen.

Der Antrag Pfisterer Thomas, zu dem ich mich äussern möchte, greift in der Tat die Absicht des Gesetzgebers auf, dass man rechtzeitig einvernehmliche Lösungen sucht, um das Verfahren auch möglichst effizient abwickeln zu können. Herr Pfisterer hat bereits auf Artikel 62 hingewiesen, wo wir Ihnen eine ähnliche Lösung vorschlagen. Hier wird noch einmal "doppelt genäht", was eigentlich schon die Absicht ist. Ich möchte einfach vielleicht präzisieren, dass unter diesem Zusatz [PAGE 114] keinesfalls ein Eingriff in die Vertragsabschlusskompetenz der Kantone verstanden werden kann.

In diesem Sinn, als Aufforderung und Absichtserklärung, einvernehmliche Lösungen zu finden, kann ich mich mit dem Zusatz einverstanden erklären.

Das Anliegen meines Antrages ist eine Vermeidung von Konflikten zwischen Bund und Kantonen. Der Gesetzentwurf sieht in Artikel 62 dieselbe Regel für die Bereinigung der Einwände vor. Mir scheint es wichtig, dass diese Regel von vornherein angewendet wird und nicht erst, wenn bereits ein Konflikt eingetreten ist. Es geht hier um eine der Verbesserungen, die uns die nachgeführte Bundesverfassung bringt. Ich möchte dankbar anerkennen, dass die Bundeskanzlei eine Schlüsselrolle spielen wird und die Kantone damit nicht wie bisher die zuständigen Stellen in der Bundesverwaltung suchen müssen.

Die einzige kritische Frage lässt der Gesetzentwurf freilich offen: Was heisst Information vor dem Abschluss? Formell heisst das: "spätestens bevor der Vertragsentwurf rechtsverbindlich wird", also nach Erarbeitung des Inhaltes. Unbestreitbar muss der Bund die Kantone nicht an den Verhandlungstisch einladen: Die Verhandlungen mit dem ausländischen Partner führt er allein. Es genügt aber formell, wenn der Kanton den Bund - gleichsam im letzten Moment vor der formell bindenden Zusage - informiert, damit er eine Prüfung vornehmen und allenfalls die Notbremse betätigen kann. Eine solche Information im letzten Moment ist aber meist nicht sinnvoll. Sie provoziert unnötige Konflikte zwischen Bund und Kantonen und nimmt Risiken für die aussenpolitische Handlungsfähigkeit der Kantone in Kauf. Ich könnte Ihnen dazu praktische Beispiele nennen.

Der Sinn muss ein anderer sein: Die Informationspflicht will den Holzhammer der nachträglichen Nichtgenehmigung durch die mildere Methode begleitender Verhandlungen ersetzen. Die Informationspflicht ist kooperationsorientiert. Der Bundesrat argumentiert ebenso und hat, wie erwähnt, in Artikel 62 den gleichen Antrag gestellt.

Was bedeutet das praktisch? Die Kantone sollen vor den Verhandlungen mit den ausländischen Partnern und laufend - parallel dazu - den Bund ins Bild setzen, mit ihm diskutieren, seine rechtmässigen Vorstellungen möglichst integrieren. Der Bund umgekehrt soll seine allfälligen Vorbehalte ebenso von Anfang an und laufend auf den Tisch legen. Dabei sind die Kantone dem Bund inhaltlich ja nicht ausgeliefert. Er darf sie nur nach Massgabe der Kompetenzordnung hindern. Namentlich hat er gemäss Artikel 54 Absatz 3 der Bundesverfassung auf die Zuständigkeiten der Kantone Rücksicht zu nehmen und ihre Interessen zu wahren. Mit meinem Antrag versuche ich also lediglich, dieses an sich gewählte Prinzip der Konfliktbeilegung zu generalisieren, um Konflikte zu vermeiden.

Zu Artikel 61c: Zum Gliederungstitel habe ich keine Bemerkungen. Ich habe bereits beim Eintreten darauf hingewiesen, dass für Verträge mit geringer Tragweite keine Informationspflicht besteht. Absatz 2 umschreibt diese: Buchstabe a nimmt Verträge aus, die lediglich dem Vollzug von Verträgen dienen, über die der Bund bereits informiert wurde; Buchstabe b lautet analog zu Artikel 7a RVOG, welcher regelt, wann der Bundesrat selbstständig Verträge abschliessen darf, nämlich bei sogenannten Bagatellverträgen, welche sich in erster Linie an die Behörden richten oder nur administrativ-technische Fragen regeln.

Der Problemkreis ist hier verwandt, und es besteht bereits eine Praxis, die übernommen werden kann. Insbesondere sind Verträge, die sich an die Behörden richten, nicht direkt anwendbar und können nicht direkt Rechte und Pflichten für den einzelnen Bürger begründen.

Zum Antrag Pfisterer kann ich vorweg sagen, dass er uns nicht vorgelegen hat. Wir haben uns sinngemäss über den Ablauf unterhalten. Meines Erachtens weicht dieser Antrag nicht stark von der Diskussion in unserer Kommission ab. Mit anderen Worten: Persönlich könnte ich damit leben.

Zu Artikel 61b: Die Bundesgenehmigung ist wie bisher konstitutiv angelegt; es ist deshalb wichtig, dass sie zeitgerecht erfolgt. Neu verläuft der Genehmigungsweg über die Bundeskanzlei, welche für einen zügigen Ablauf des Verfahrens sorgt. Wie uns versichert wurde, soll die Erledigung innert spätestens zwei Monaten möglich sein. Ich freue mich darauf.

Frau Bundeskanzlerin Huber-Hotz verzichtet auf das Wort. Danke. (Heiterkeit)

[VS]

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

[VS]

Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz

Loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration

[VS]

Detailberatung - Discussion par article

[VS]

Titel und Ingress, Ziff. I Einleitung, Gliederungstitel vor Art. 61b

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

[VS]

Titre et préambule, ch. I introduction, titre précedant l'art. 61b

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

[VS]

Angenommen - Adopté

[VS]

Art. 61b

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Diese Vorlage bringt Gesetzesanpassungen im Verfahrensbereich, die auf die Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 zurückgehen. Es geht um zwei Bereiche, einerseits um den Abschluss von Verträgen der Kantone unter sich selbst und mit dem Ausland und anderseits um die Bundesgenehmigung kantonaler Gesetze und Verordnungen, wo es die Durchführung von Bundesrecht verlangt. Es geht somit nicht um das eigentliche Verhältnis zwischen dem Bund und den Bundesrecht vollziehenden Kantonen selbst oder um die Kompetenz der Kantone zum Vertragsabschluss. Diese regelt die Bundesverfassung selbst. Es geht lediglich um Verfahrensregelungen, insbesondere des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG), nachdem dessen bisherige Bestimmungen noch nicht an die neue Verfassungslage angepasst worden sind oder sich in der Praxis als ungenügend erwiesen haben.

Im Vordergrund stehen dabei die Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland. Insbesondere die Verträge der Kantone unter sich selbst werden auch mit der NFA-Umsetzung vermehrte Bedeutung erhalten. Gemäss den Artikeln 48 Absatz 3 und 56 Absatz 2 der Bundesverfassung wurde die Genehmigungspflicht für diese Verträge durch eine blosse Informationspflicht ersetzt. Neben dem Bundesrat können aufgrund der Verfassung neu auch Drittkantone bei der Bundesversammlung Einsprache erheben. Diese Vorlage regelt entsprechend die Orientierung und die Beteiligung der Drittkantone sowie die Einsprache an die Bundesversammlung auf lobenswert einfache Weise in den Grundzügen. Dabei sollen im Sinne der Effizienz nur wichtige Verträge erfasst werden, während für rein technische Verträge von beschränkter Tragweite keine Informationspflicht besteht. Der Bund hält sich somit in schlanker Praxis zurück.

Im Übrigen bleiben die Kantone im Rahmen der sogenannt kleinen Aussenpolitik zuständig, was vor allem für die Grenzkantone wichtig ist, und der Bund schaltet sich nur auf deren eigenen Wunsch ein. Im Sinne der Bundesstaatlichkeit kann der Bund indessen bei Verstössen gegen Bundesrecht oder Bundesinteressen eingreifen. Dabei können, wiederum im Sinne eines einfachen Verfahrens, die zuständigen Departemente Einwände geltend machen, während der Bundesrat entscheidet, ob bei einer Nichteinigung mit Vertragskantonen Einsprache an die Bundesversammlung erhoben wird. Auch diese Regelung erscheint zweckmässig. Bei der Regelung kantonaler Erlasse durch den Bund wird die heutige Regelung nur unwesentlich angepasst und in eine eigene Bestimmung gefasst.

Die Konferenz der Kantonsregierungen hat Ihrer Kommission schriftlich mitgeteilt, dass sie diese Vorlage begrüsst und als praxisgerecht erachtet.

Namens der Kommission bitte ich Sie um Eintreten.

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