Sécurité sociale. Convention avec le Kosovo

Le rapporteur a rappelé la situation: le Conseil fédéral avait proposé de ne pas soumettre cet accord au référendum facultatif et d'appliquer la même procédure que celle qui avait été appliquée jusqu'ici. Mais, lors des débats, nous étions naturellement conscients du fait que, en parallèle, les conseils étaient en train de discuter d'une révision de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA), qui prévoit pour l'avenir une autre procédure. Donc nous étions assez flexibles et disposés à suivre la volonté du Parlement.

Vous vous apprêtez à prendre la décision de suivre le projet du Conseil fédéral, ce dont nous vous remercierions par avance. C'est la position de départ du Conseil fédéral. Et naturellement nous pouvons complètement souscrire à l'argumentation portée par Monsieur Bischof, au nom de la commission, mais il y a encore un autre argument qui va aussi dans le sens de ne pas soumettre cet accord, précisément maintenant, au référendum facultatif.

Dans le cadre des débats sur la LPGA, la question générale de soumettre à l'avenir ce type d'accord au référendum facultatif a été posée et, une fois que le vote final aura lieu, se posera la question des droits démocratiques habituels qui pourraient s'exprimer, avec une remise en cause ou pas, par référendum, de la révision de la LPGA. Le fait de mener un débat plutôt général au lieu d'un débat particulier sur un accord plutôt qu'un autre est un élément qui nous paraît également important.

Je vous invite avec cette argumentation à suivre la commission, qui propose de suivre la position du Conseil fédéral, ce qui permettra que cette convention entre - sous réserve de son approbation lors du vote final, évidemment - rapidement en vigueur.

Es geht um das Abkommen zwischen der Schweiz und Kosovo über soziale Sicherheit. Materiell haben wir das Geschäft behandelt. Wir waren Erstrat und befinden uns in der Differenzbereinigung. Es gibt nur noch eine einzige Differenz, und diese betrifft die Frage, ob dieses Abkommen dem Referendum zu unterstellen ist oder nicht. Der Bundesrat wollte keine Unterstellung unter das Referendum. Unser Rat hat dann die Unterstellung unter das Referendum beschlossen. Der Nationalrat ist dem Bundesrat gefolgt, und Ihre Kommission schlägt Ihnen nun mit 6 zu 4 Stimmen vor, dem Nationalrat zu folgen und das Abkommen nicht dem fakultativen Referendum zu unterstellen.

In der Diskussion in der Kommission ist einerseits auf die Praxis des Ständerates und des Nationalrates verwiesen worden: Entgegen dem Bundesrat beharren wir darauf, dass auch sogenannte Standardabkommen dem fakultativen Referendum zu unterstellen sind. Dieser Fall hier, Kosovo, ist ein Standardabkommen. Der Beschluss des Ständerates wäre also eigentlich berechtigt gewesen. Nur sind zwei Elemente hinzugekommen, die hier Ihre Kommissionsmehrheit trotzdem dazu gebracht haben, dem Nationalrat zu folgen.

Zum einen ist die Revision des Allgemeinen Teils des Sozialversicherungsrechtes bereit für die Schlussabstimmung, und dort wird die Referendumsfrage im Sinne des Parlamentes geklärt. Das heisst, in Zukunft werden auch Standardabkommen im Sozialversicherungsbereich dem fakultativen Referendum unterstellt werden.

Was ist nun mit dem Abkommen mit Kosovo zu tun? In der Kommission war die Argumentation entscheidend, dass im Falle des gleichartigen Abkommens mit Serbien und Montenegro das Parlament dieses Abkommen nicht dem fakultativen Referendum unterstellt hatte und dies aber jetzt gemäss unserer Praxis im Falle von Kosovo tun würde. Wenn das nun zwei völlig unabhängige Staaten wären, die nichts miteinander zu tun hätten, wäre das gut vertretbar. Im Falle des Balkans, wo zwischen genau diesen beiden Staaten erhebliche Differenzen bestehen, könnte das international rechtlich zumindest falsch verstanden werden.

Aus diesem Grund beantragt Ihnen die Kommission wie gesagt mit 6 zu 4 Stimmen, hier dem Nationalrat zu folgen.

Je vais parler au nom du groupe UDC et, en même temps si vous me le permettez, défendre ma proposition de minorité.

Dans les premiers temps qui ont suivi la déclaration d'indépendance, les relations entre la Suisse et le Kosovo, dans le domaine de la sécurité sociale, ont reposé tacitement sur la Convention du 8 juin 1962 entre la Confédération suisse et la République populaire fédérative de Yougoslavie relative aux assurances sociales, qui restait en vigueur. Cependant, en décembre 2009, le Conseil fédéral a décidé de suspendre l'application de cette convention dans ses relations avec le Kosovo à compter du 1er avril 2010. Les déficiences dans le fonctionnement de l'administration au Kosovo, la difficile collaboration ainsi que l'impossibilité de coordonner le système de sécurité sociale kosovar avec le système suisse ont motivé cette décision. De plus, l'exécution des mesures de lutte contre la fraude s'est révélée problématique.

Onze ans après son indépendance, le Kosovo demeure un Etat fragile et, surtout, inachevé. Selon le Département fédéral des affaires étrangères, sur le plan intérieur, les anciens combattants, vétérans de l'Armée de libération du Kosovo - l'UCK -, dirigent le Kosovo depuis la fin de la guerre en s'appuyant sur des réseaux familiaux, claniques et clientélistes, parfois proches du crime organisé. Ce système de gouvernance étatique favorise la corruption et freine le développement du pays vers un Etat de droit et une économie de marché inclusive.

La mainmise des vétérans sur le pouvoir kosovar est néanmoins remise en cause par une population lassée de l'incurie des autorités et du manque de perspectives, comme en témoignent les lourdes défaites subies par les représentants du pouvoir aux dernières élections parlementaires et locales organisées en 2017. Toutefois, l'opposition se montre incapable de capitaliser sur ce recul des partis gouvernementaux, elle qui est divisée et ne parvient malheureusement pas à offrir une alternative crédible pour le pays.

Cette impasse se manifeste, d'une part, par un exécutif pléthorique, résultat d'un compromis entre vétérans résolus à s'accrocher au pouvoir coûte que coûte, en dépit de leurs fortes divisions internes. Ainsi, le gouvernement actuel est composé de 23 ministres et 80 vice-ministres, une taille largement disproportionnée par rapport aux quelque 1,8 million d'habitants et à la superficie du pays quatre fois inférieure à celle de la Suisse. D'autre part, ce qui est très important et qui concerne cette convention, le parlement est dysfonctionnel, car très peu de lois parviennent à être adoptées en raison de la majorité ténue et hétérogène de la coalition gouvernementale.

Par conséquent, le Kosovo se retrouve, depuis de nombreux mois, dans une ambiance de paralysie préélectorale, ceci alors qu'aucun parti n'a intérêt à ce que de nouvelles élections aient lieu. Pour mémoire, la situation que je viens de décrire émane du Département fédéral des affaires étrangères et non de l'imagination de membres de notre groupe.

Il n'est pas surprenant que, dans ce contexte, des réformes impératives, visant par exemple à l'amélioration des systèmes de l'éducation et de la santé sociale - les deux se trouvant dans un état déplorable - n'aient pas été entreprises. Comment voulez-vous, dans ce contexte et malgré une base légale permettant de demander une assistance administrative aux autorités kosovares, que cette coopération[NB]étroite[NB]fonctionne? Nous émettons les plus grands doutes à ce sujet.

Il me semble dès lors plus raisonnable que de telles conventions soient désormais sujettes au référendum facultatif. Du reste, le Conseil des Etats, lors de la session de printemps de cette année, a soutenu cette convention soumise au référendum facultatif. Même le représentant du Conseil fédéral, lors des débats au Conseil des Etats, ne s'est pas opposé à cette règle: "Dès le moment où c'est une règle générale qui doit s'appliquer à l'ensemble de ces textes, nous ne voyons plus de raison de nous opposer ... C'est conforme à ce qui a été décidé lors de l'examen de la révision partielle de la loi sur la partie générale du droit des assurances sociales par les deux conseils", loi que nous venons de traiter cet après-midi. (BO 2019 E 222)

Ainsi, je vous invite à accepter ma proposition de minorité. Enfin, le groupe UDC rejettera l'arrêté portant approbation de cette convention avec le Kosovo.

Merci pour votre question, Monsieur Büchel. On ne parle pas de la même chose. La question qui se pose dans le cas d'une convention de sécurité sociale ne consiste pas à juger la situation du Kosovo, qui est un Etat souverain. La seule chose qui doit nous intéresser est de savoir si nous sommes en mesure, avec les informations et les accès que nous avons et avec les structures qui existent, notamment en ce qui concerne l'état civil, de garantir que notre droit peut être appliqué correctement, que les vérifications peuvent se faire correctement et que l'on peut aussi, là où c'est nécessaire, lutter contre les abus.

Pour cette mission, oui, nous avons aujourd'hui l'information nécessaire - c'est à ce niveau que les choses ont beaucoup évolué depuis 2010 -, et nous avons procédé à des tests qui montrent que c'est possible. Cela ne veut pas dire que toutes les questions relatives à l'état de droit ou à la gestion de l'Etat du Kosovo sont réglées, mais il ne nous appartient pas, dans le cadre de la présente convention, de porter un jugement de valeur ou un jugement moral sur la situation au Kosovo. La seule chose qui nous intéresse, c'est de garantir que notre droit puisse être correctement appliqué, et ce sera le cas avec le Kosovo, comme c'est le cas avec une multitude d'autres Etats dans le monde.

Herr Bundesrat, ein Abkommen kann man ja nur mit einem funktionierenden Rechtsstaat abschliessen. Sie haben soeben gesagt, die Entwicklung der Situation seit 2010 sei "très favorable", also sehr positiv. Wie erklären Sie sich dann den Bericht des VBS vom 11. Dezember letzten Jahres, in dem es ganz klar heisst: "Ausserhalb der Hauptstadt Pristina gibt es in Kosovo noch keine [PAGE 887] zuverlässige und transparente öffentliche Verwaltung"? Hier will der Bundesrat ja den Swisscoy-Einsatz verlängern. Die Diskrepanz ist ja riesig. Was stimmt jetzt, das, was Sie sagen, oder das, was das VBS sagt?

Nous avons affaire, comme l'ont rappelé les deux rapporteurs, à une situation qui a beaucoup évolué depuis 2010. Jusqu'en 2010, la convention de sécurité sociale adoptée en 1962 avec la Yougoslavie était appliquée. A partir de 2010, le Conseil fédéral a suspendu cette application parce que les conditions n'étaient plus réunies pour que la convention puisse être appliquée correctement, y compris les contrôles qui étaient nécessaires. Mais il faut bien se rendre compte que cela a généré, durant cet intervalle, une certaine injustice pour les personnes concernées, des personnes qui n'y étaient personnellement pour rien, mais qui ne pouvaient plus toucher de rente si elles souhaitaient rentrer dans leur pays. Pourtant, il s'agit de personnes qui sont nombreuses à vivre dans notre pays et qui ont contribué, pendant des années, à la prospérité de la Suisse en payant des cotisations, en travaillant dans nos entreprises. Or, depuis 2010, elles ne pouvaient plus retourner au Kosovo et y toucher une rente.

La situation s'est considérablement améliorée depuis 2010. Nous avons, dès la suspension de la convention, collaboré avec les autorités kosovares, indiqué quels étaient les éléments qui, selon nous, étaient importants pour pouvoir appliquer notre droit, pour pouvoir appliquer une convention et verser des rentes. Les structures administratives se sont fortement améliorées. Nous avons également mené un essai pilote en 2016, qui a donné des résultats positifs, et nous avons constaté d'ailleurs dans le même temps que l'Union européenne avait fait les mêmes travaux, les mêmes efforts, et était arrivée aux mêmes conclusions que la Suisse, parce que, véritablement, les structures se sont beaucoup améliorées.

La convention qui vous est soumise permet de réduire une injustice qui existe aujourd'hui, d'autant plus si l'on pense à la situation prévalant avec les autres Etats successeurs de l'ex-Yougoslavie, pour lesquels la situation a été réglée soit dans le cadre des accords bilatéraux - c'est le cas de la Slovénie et de la Croatie -, soit dans le cadre de la conclusion de conventions bilatérales de sécurité sociale - c'est le cas notamment de la Macédoine du Nord. De nouvelles conventions sont entrées en vigueur avec la Serbie et le Monténégro, tandis que, en ce qui concerne la Bosnie-Herzégovine, une convention a été signée en octobre 2018 et sera soumise au Parlement tout prochainement pour approbation.

La convention que vous avez sous les yeux est une convention standard. Elle comprend ce que d'autres conventions du même type contiennent déjà. Elle garantit le versement de prestations à l'étranger et prévoit la prise en compte des périodes d'assurance accomplies dans l'autre Etat pour l'ouverture d'un droit aux prestations. De nouvelles mesures permettant de lutter contre la fraude et les abus ont été introduites, tout d'abord par le biais d'une procédure d'assistance administrative qui a été clairement définie et qui repose sur une base légale permettant justement de demander l'assistance administrative aux autorités kosovares, et ensuite grâce à un autre élément très important, à savoir la possibilité de faire procéder à des vérifications supplémentaires par une société reconnue, ce qui peut naturellement aller jusqu'à effectuer des observations sur place, à condition qu'elles puissent être réalisées selon les règles que nous connaissons dans d'autres types d'assurances sociales dans notre pays.

Brièvement, j'aborde maintenant les conséquences financières de la convention. Elle entraînera des dépenses qui se monteront à un total de 16 millions de francs par année: 15 millions de francs à la charge de l'AVS et 1 million de francs à la charge de l'assurance-invalidité. Mais ce type de convention, et c'est le cas de la présente convention aussi, permet en même temps, évidemment, de réaliser des économies. Mais celles-ci ne sont pas chiffrables, notamment parce que des personnes qui, pouvant percevoir leur rente au Kosovo, retourneraient dans leur pays n'auraient plus droit à toute une série de prestations payées en Suisse, notamment à l'allocation pour impotent, aux prestations complémentaires ou encore à l'aide sociale ou à des prestations de santé.

Pour conclure, nous avons eu affaire, durant ces huit dernières années, à un développement très favorable, que nous avons accompagné, que nous avons suivi avec intérêt et qui nous permet de dire aujourd'hui que les conditions sont à nouveau remplies pour pouvoir appliquer une telle convention de sécurité sociale. C'est donc parce que les conditions sont remplies que j'aimerais vous inviter, au nom du Conseil fédéral, tout comme le recommande votre commission, à approuver l'arrêté y relatif et à nous donner la possibilité d'appliquer la convention conclue avec le Kosovo.

Die SGK hat sich mit dem Sozialversicherungsabkommen mit Kosovo befasst und empfiehlt Ihnen, diese Vorlage anzunehmen.

Die sozialversicherungsrechtlichen Beziehungen der Schweiz zu Kosovo sollen mit einem neuen Abkommen wieder geregelt werden, nachdem hier über mehrere Jahre ein Unterbruch bestand. Das Abkommen koordiniert vor allem die Alters-, Hinterlassenen- und Invaliditätsvorsorge der Vertragsstaaten und regelt die Auszahlung der Renten ins Ausland. Die Vereinbarung entspricht den anderen von der Schweiz abgeschlossenen Sozialversicherungsabkommen und richtet sich nach den internationalen Standards.

Was den Inhalt anbelangt, gewährleistet das Abkommen die weitgehende Gleichbehandlung der Versicherten und regelt die Auszahlung von Renten ins Ausland. Das Abkommen enthält zudem eine Grundlage für die Bekämpfung von Missbräuchen. Kosovo ist der einzige Nachfolgestaat Jugoslawiens, mit dem die Schweiz keine vertraglichen Beziehungen im Sozialversicherungsbereich unterhält. Das soll nun mit dieser Vorlage geändert werden.

Ein wichtiger Aspekt bei diesem Entwurf ist die Tatsache, dass keine rückwirkenden Ansprüche für die Zeit vor dem Abkommen geltend gemacht werden können. Das war auch einer der Diskussionspunkte und der Fragepunkte in der Kommission.

Der Ständerat hat diese Vorlage mit 38 zu 1 Stimmen gutgeheissen.

Was waren die Argumente bei der Diskussion in der SGK? Die Mehrheit hat vor allem gewichtet, dass vor der Fertigstellung des Entwurfes, wie er hier vorliegt, ein Pilotversuch stattgefunden hat und dass der Vertrag mit Kosovo über mehrere Jahre erarbeitet und ausgehandelt wurde. Weiter hat die Mehrheit auch den Aspekt, dass mit dieser Regelung der Anreiz für die betroffenen Personen für eine Rückkehr nach Kosovo erhöht werden könnte, stark gewichtet.

Was die tatsächliche Umsetzung dieser Auszahlungen von Renten anbelangt, war es auch noch ein wichtiger Punkt, dass eine Verwaltungshilfe vorgesehen ist. Verwaltungshilfe ist nicht genau dasselbe wie Rechtshilfe. Aber mit der Verwaltungshilfe kann eben insbesondere auch Missbrauch vorgebeugt werden oder in Fällen von Missbräuchen besser zusammengearbeitet werden. Das geht so weit, dass mit diesem Abkommen auch eine Observation in Kosovo, vor Ort, möglich ist.

Die Fragen bzw. die negativen Einwände in der Kommission betrafen mehrheitlich die Tatsache, dass das System in Kosovo trotzdem noch nicht als ganz stabil bezeichnet werden kann, und dann eben auch die Skepsis gegenüber der Tatsache, dass Renten exportiert werden.

Schlussendlich gilt es noch zu bemerken, dass wir hier von einem Abkommen mit einem Land reden, aus dem 200[NB]000 Personen hier bei uns leben, dass diese Personen ihre Leistungen - in welcher Branche auch immer sie gearbeitet haben - hier erbracht haben, dass sie dann eben bei der Rückkehr diese Renten immer noch beziehen können und dadurch möglicherweise einen grösseren Anreiz haben, nach Kosovo zurückzugehen.

Die Kommission hat mit 17 zu 5 Stimmen beschlossen, Ihnen hier die Annahme dieses Abkommens zu beantragen.

En date du 2 mai 2019, notre commission s'est penchée sur le projet d'une nouvelle convention de sécurité sociale avec le Kosovo. Voilà un objet qui, a priori, ne semblait susciter ni enthousiasme, ni polémique. Eh bien, détrompez-vous! Le débat en commission a été nourri et il a porté sur deux aspects: d'une part, l'adoption de la convention, et d'autre part, la question du référendum facultatif.

Sur le fond, tout d'abord, il faut savoir que la Suisse a reconnu le nouvel Etat peu après sa déclaration d'indépendance en 2008 et que les relations entre la Suisse et le Kosovo, dans le domaine de la sécurité sociale, ont reposé tacitement sur une convention datant de 1962 avec l'ex-Yougoslavie. Or, depuis 2010, la Confédération a suspendu, à juste titre, l'application de cette convention en raison de corruption dans l'administration du nouvel Etat, d'une collaboration difficile et de l'impossibilité de lutter contre les fraudes et de coordonner nos deux systèmes de sécurité sociale.

Concrètement, cela signifie que les rentes des ressortissants kosovars ne sont plus versées à l'étranger. En lieu et place, on procède à un remboursement des cotisations, mais il faut savoir que les prestations en cours continuent à être versées, de même que les prestations de la prévoyance professionnelle, et cela sans contrôle possible en l'absence de convention.

Or, environ 200[NB]000 personnes sont issues de l'immigration kosovare et vivent en Suisse. Ces personnes travaillent dans notre pays, paient des impôts et des cotisations d'assurance sociale. Tant cette importante diaspora que le gouvernement de Pristina sont intéressés à la conclusion d'une nouvelle convention. Et le contexte a complètement changé en dix ans. Les conditions de collaboration administrative se sont nettement améliorées et peuvent désormais être considérées comme correctes. Pour preuve, le Kosovo est désormais doté de registres d'Etat civil correspondant aux standards internationaux, financés par l'Union européenne. En 2016, un projet pilote de six mois a permis de vérifier la qualité des informations fournies par le Kosovo à la Caisse suisse de compensation et l'office AI pour les assurés résidant à l'étranger, selon des normes équivalentes à celles appliquées pour d'autres Etats contractants.

Certes, la situation politique du Kosovo n'est pas idéale, mais elle ne l'est pas non plus pour de nombreux pays liés par convention avec la Suisse, dont certains membres de l'Union européenne.

De plus, il est contradictoire de reconnaître le Kosovo comme un Etat de droit et renvoyer, comme je l'ai vécu dans ma région l'été passé, des familles ne bénéficiant plus du statut de réfugié pour ce motif et en même temps considérer que c'est un Etat corrompu, fragile et inachevé.

Un argument aussi qui a convaincu la commission est le fait que ce type de convention - la seule qui reste à régler avec un Etat de l'ex-Yougoslavie - prévoit des mesures de surveillance et de lutte contre les abus. Rappelons que, dans le cadre de la campagne précédant la votation sur la base légale pour la surveillance des assurés, le Parlement a soutenu la mise en place de la surveillance des abus, également à l'étranger, pour les bénéficiaires issus de pays liés à la Suisse par une convention de sécurité sociale. Ce n'est donc pas en l'absence de convention que l'on arrivera à améliorer la situation.

Enfin, la commission a été sensible au fait que, sans convention, donc sans possibilité de percevoir de rente AVS ni de rente AI à l'étranger, beaucoup plus de Kosovars resteront en Suisse. Ils pourront toujours bénéficier chez nous de prestations complémentaires, d'une allocation pour impotent ou encore d'aides sociales, autant de prestations qui ne sont pas exportées. Le coût économique sera certainement plus élevé que les 15 millions de francs que représenterait l'exportation des rentes. L'établissement d'une telle convention mettra fin à ces incitations négatives.

Ainsi, la commission vous recommande, par 17 voix contre 5 et 2 abstentions, d'accepter l'arrêté fédéral portant approbation de la convention de sécurité sociale entre la Suisse et le Kosovo.

Quant au référendum facultatif, même si le Conseil des Etats l'a souhaité, la majorité de la commission estime que rien ne justifie le fait de l'introduire pour cette convention standard, alors que nous n'avons pas fait de même pour celles conclues avec les autres Etats de l'ex-Yougoslavie. Même si, dans le projet de révision de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, le Parlement a souhaité soumettre les traités internationaux au référendum facultatif - article 153b du projet 18.089, article pour lequel nous venons de régler la dernière divergence, dont l'entrée en vigueur est prévue au 1er janvier 2021 seulement -, il s'agit d'être cohérent et de suivre la même procédure.

Pour ces raisons, la commission vous recommande, par 16 voix contre 7 et 1 abstention, de suivre le Conseil fédéral et de ne pas soumettre l'arrêté, selon l'article 2 de l'arrêté dans la version du Conseil des Etats, au référendum. [PAGE 886]

Effectivement, le Conseil fédéral a suspendu l'application de l'exportation des rentes au Kosovo en 2009. Depuis le 1er avril 2010, en fait, cette convention n'est plus appliquée, parce que des problèmes avaient été relevés, qui rendaient l'application concrète de cette convention difficile. Dans l'intervalle, il s'est passé beaucoup de choses. Mais avant de décrire en détail ce qui s'est produit, et avant de rappeler la proposition qui vous est faite aujourd'hui, j'aimerais rappeler les faits.

Nous avons, dans notre pays, une diaspora kosovare importante. On estime qu'il y a, dans notre pays, environ 200[NB]000 personnes issues de l'immigration kosovare. Ce sont des gens qui vivent dans notre pays, qui ont travaillé, qui ont payé ici, pendant des années, des impôts et des cotisations aux assurances sociales, et qui ont contribué à la prospérité de notre pays. Depuis 2010, en l'absence d'une convention, il leur est beaucoup plus difficile - voire, dans certains cas, impossible, alors même qu'ils peuvent le souhaiter - de retourner au Kosovo, par exemple au moment de la retraite, parce qu'il n'est pas possible, aujourd'hui, de toucher une rente; le système de récupération des cotisations payées est, effectivement, nettement moins favorable pour les personnes concernées et ne constitue pas une solution équivalente. Comme le rapporteur l'a rappelé, les Kosovars sont les seuls ressortissants de l'ex-Yougoslavie qui perdent leur droit à une rente suisse lorsqu'ils rentrent dans leur pays d'origine, la situation s'étant réglée pour ce qui concerne l'ensemble des autres ressortissants.

Que s'est-il passé depuis 2010? Il s'est passé beaucoup de choses. D'abord, la situation au Kosovo s'est considérablement améliorée. Les structures administratives, qui sont nécessaires pour l'application d'un accord, ont été mises en place. Nous ne sommes d'ailleurs pas les seuls à faire ce constat, l'Union européenne a fait presque au même moment un constat similaire. Ensuite, nous avons de notre côté procédé à un essai pilote en 2016, qui a démontré que la situation avait passablement changé et que les conditions étaient remplies pour pouvoir garantir la bonne application d'un accord avec le Kosovo.

Quel est le contenu de la convention? Elle règle la question de l'exportation des rentes, celle de la prise en compte des périodes d'assurance accomplies dans l'autre Etat pour ouvrir un droit aux prestations. Elle pose le principe de l'assujettissement au lieu de l'exercice de l'activité lucrative, avec des règles qui permettent de déterminer l'Etat compétent lorsque l'activité lucrative concerne les deux Etats. Bref, c'est une convention de sécurité sociale assez standard, si on peut le dire ainsi. Il y a toutefois des mesures qui sont nouvelles dans [PAGE 222] le cas du Kosovo, notamment pour lutter contre la fraude et les abus. L'assistance administrative a été étendue. Il y a maintenant une base légale permettant de demander une assistance administrative aux autorités kosovares. Il y a aussi la possibilité de faire des vérifications supplémentaires, lorsque c'est nécessaire, effectuées pas une entreprise reconnue. Cela peut aller jusqu'à inclure la question des observations. C'est un débat que nous avons aussi eu dans notre pays.

Les conséquences financières de la convention, selon les estimations actuelles, s'établissent à 16 millions de francs par année, soit 15 millions à la charge de l'AVS et 1 million à la charge de l'assurance-invalidité. Comme vous le savez, 3 millions sont financés par la Confédération.

Mais avec la simplification du retour au Kosovo, pour celles et ceux qui le souhaitent, ce sont aussi des droits aux prestations en Suisse qui peuvent s'éteindre. Aujourd'hui, si les personnes sont contraintes de rester en Suisse, elles ont naturellement accès à des assurances ou à des moyens qui ne sont pas disponibles lorsqu'elles sont au Kosovo. Vous savez par exemple que si quelqu'un quitte la Suisse pour se rendre dans un autre pays, il n'a plus droit aux allocations pour impotent, aux prestations complémentaires, à l'aide sociale ou à des prestations de santé. Ce sont donc aussi des éléments qu'il faut prendre en compte.

Comme le rapporteur l'a fait, j'aimerais dire quelques mots sur la question du référendum facultatif. Comme cela, on aura peut-être aussi déjà résolu ce point. Le Conseil fédéral a proposé de ne pas assujettir cette convention au référendum facultatif, appliquant ainsi non seulement une pratique du Conseil fédéral, mais aussi - en tout cas pour ce qui concerne les conventions de sécurité sociale - une pratique reconnue et appliquée par le Parlement. En effet, parce que cette convention est standard et qu'elle ressemble à celles que nous avons conclues avec d'autres pays - et qui ont déjà été approuvées par le Parlement -, nous avons proposé de ne pas soumettre le texte au référendum facultatif.

Mais le débat a évolué. Il n'a pas évolué dans le cadre des conventions de sécurité sociale, mais dans celui du projet de révision de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales. Maintenant, alors que ce n'était pas le cas au moment où le Conseil fédéral avait fait sa proposition, nous constatons que les deux conseils ont exprimé la volonté que de telles conventions soient désormais sujettes au référendum facultatif. Alors, même si le vote final sur le projet de révision de la loi sur la partie générale du droit des assurances sociales n'a pas encore eu lieu, nous tenons naturellement compte de la volonté affirmée du Parlement dans ce cadre. Donc, dès le moment où c'est une règle générale qui doit s'appliquer à l'ensemble de ces textes, nous ne voyons plus de raison de nous opposer à ce que ce texte aussi - c'est conforme à ce qui a été décidé lors de l'examen de la révision partielle de la loi sur la partie générale du droit des assurances sociales par les deux conseils - puisse être assujetti au référendum facultatif.

Je vous demande, à l'instar du rapporteur, d'adopter le projet d'arrêté fédéral portant approbation de la convention de sécurité sociale entre la Suisse et le Kosovo. Comme l'a rappelé Monsieur Bischof, nous avons discuté de cet objet à deux reprises: d'abord, nous avons tenu le débat d'entrée en matière et posé quelques questions à l'administration fédérale; ensuite, nous avons demandé un certain nombre d'éclaircissements concernant la situation et les conditions-cadres qui règnent au Kosovo. Ils ont montré qu'un travail très sérieux était effectué par l'administration fédérale afin de créer des conditions-cadres adéquates pour que, enfin, une convention de sécurité sociale entre notre pays et le Kosovo puisse exister.

On peut signaler, même si Monsieur Bischof l'a déjà dit, que des mesures contre des abus ou des fraudes éventuels sont prévues par des vérifications des certificats de vie, d'état civil et de naissance. Le cas échéant, les prestations pourront être suspendues à titre provisoire, des instructions pourront également être menées par une unité spéciale de l'AI dont a parlé Monsieur Bischof. Une procédure d'entraide administrative est aussi prévue. En cas de besoin, je le rappelle aussi, des contrôles complémentaires pourront être confiés à une entreprise reconnue. Enfin, il sera également possible de comparer les données des actes de décès et de contrôler l'existence d'un revenu ou d'une fortune au Kosovo en cas de versement de prestations complémentaires. Cela signifie donc que la gouvernance du Kosovo s'est grandement améliorée.

Depuis 2010, le Kosovo a développé de manière déterminante sa législation en matière d'assurances sociales et a mis sur pied une nouvelle infrastructure. De plus, la Suisse a réalisé un projet pilote dont les résultats sont concluants, ce qui signifie, je le répète, que les choses se sont beaucoup améliorées depuis 2010, date à laquelle la Suisse avait suspendu l'accord avec l'ex-Yougoslavie concernant ces questions de sécurité sociale.

Je rappellerai, cela a déjà été dit par Monsieur Bischof, que le Kosovo est le seul Etat successeur de l'ex-Yougoslavie avec lequel notre pays n'a plus de relations juridiques en matière de sécurité sociale. En effet, depuis le 1er avril 2010, les ressortissants kosovars qui rentrent dans leur pays - donc qui quittent définitivement la Suisse - ne peuvent plus toucher de rentes, mais uniquement un remboursement de leurs cotisations. Un nombre important de ces personnes est d'ailleurs touché dans sa santé car, vous le savez, ces personnes ont travaillé dans des professions pénibles, par exemple sur les chantiers de barrages, de tunnels, d'infrastructures importantes. Il est clair que, souvent, elles rentrent dans leur pays avec de graves problèmes de santé. Très souvent, ces personnes, qui ont consacré une partie importante de leur vie, souvent loin de leur famille, à l'essor économique de notre pays, se trouvent dans le dénuement - un reportage diffusé sur RTS[NB]1 il y a quelques mois a d'ailleurs été consacré à ce thème - et cela provoque, bien entendu, des drames humains.

Malheureusement, les règles juridiques ne permettent pas de rétroactivité, et cette génération sera en quelque sorte sacrifiée, ce qui veut dire que les personnes qui rentrent au Kosovo depuis le 1er avril 2010 jusqu'à l'entrée en vigueur de la convention de sécurité sociale, ne peuvent pas toucher de rente: il n'y aura pas d'exportation des rentes; elles pourront simplement toucher les cotisations qu'elles ont payées au cours de leur vie active.

Je vous demande donc de faire en sorte que notre Parlement adopte rapidement cet arrêté afin que la convention de sécurité sociale puisse entrer en vigueur le plus vite possible pour les futures générations. Car, vous le savez, nos liens avec le Kosovo, avec 200[NB]000 personnes issues de l'immigration kosovare vivant en Suisse, sont très bons, et il serait urgent de pouvoir enfin régler cette situation.

Sie haben das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Republik Kosovo über soziale Sicherheit vor sich. Ihre Kommission beantragt Ihnen letztendlich einstimmig, dem Abkommen zuzustimmen. Das kann aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass sich die Kommission überdurchschnittlich eingehend mit diesem Abkommen befasst hat. Sie brauchte zwei Sitzungen, um das Abkommen zu beraten.

Die Republik Kosovo ist der einzige Nachfolgestaat des ehemaligen Jugoslawien, mit dem die Schweiz keine sozialversicherungsrechtlichen Beziehungen mehr pflegt. Der Bundesrat beschloss 2009, das Sozialversicherungsabkommen mit dem ehemaligen Jugoslawien, das aus dem Jahre 1962 stammte und an sich immer noch gültig war, ab dem 1. April 2010 mit Kosovo nicht mehr weiterzuführen. Das war bedeutend, weil in der Schweiz eine grosse Kolonie von Kosovaren lebte und lebt. Etwa 200[NB]000 Menschen mit kosovarischen Wurzeln leben in der Schweiz. Es gibt auch etwa 110[NB]000 kosovarische Rückkehrer, die aus der Schweiz in ihr Heimatland zurückgekehrt sind.

Der Bundesrat beschloss 2009, diese sozialversicherungsrechtliche Vertragsbeziehung nicht weiterzuführen. Er rügte eine mangelhaft funktionierende Verwaltung in Kosovo, und die Durchführung von Massnahmen zur Betrugsbekämpfung war problematisch. Inzwischen hat in Kosovo eine gewisse Entwicklung stattgefunden. Der Bundesrat schlägt uns heute vor, neu mit der Republik Kosovo ein Sozialversicherungsabkommen zu schliessen und damit den gesamten Raum von Ex-Jugoslawien wieder in einen einheitlichen sozialversicherungsrechtlichen Rahmen im Verhältnis zur Schweiz zu bringen.

Ihre Kommission hat sich mit dem Abkommen aus zwei Gründen eingehender befasst. Zum einen ist es wegen der eben beschriebenen Situation im Zusammenhang mit Kosovo, zum andern geht es um eine staatsrechtliche Überlegung betreffend Referendum; ich komme gleich darauf zurück.

Nach den Gründen, die dazu geführt haben, dass der Bundesrat 2009 beschloss, die sozialversicherungsrechtlichen Beziehungen - wenn Sie so wollen - mit Kosovo nicht weiterzuführen, hat die Kommission von der Verwaltung einen eingehenden Bericht darüber verlangt, wie die Situation betreffend Korruption und Rechtsstaatlichkeit in Kosovo heute aussieht. Der Bericht datiert vom 18. Januar 2019. Er hat im Wesentlichen ergeben, dass heute die Voraussetzungen aus der Sicht des Bundesrates wieder erfüllt sind, um diese Beziehungen wiederaufzunehmen.

Die EU hat im Jahre 2018, in einem Bericht vom 18. Juli 2018, bestätigt, dass die Republik Kosovo die von der EU geforderten Voraussetzungen für eine Visaliberalisierung erfüllt. Es sind gemäss EU genügend Bestrebungen zur Bekämpfung der Korruption und des organisierten Verbrechens vorhanden. Die Verwaltung habe sich konsolidiert, und auch die Zivilregister seien heute auf einem Stand, dass sich das Risiko von Rentenbezügen für verstorbene Personen stark gesenkt habe.

Allerdings käme, sagt der Bundesrat, wenn man eine vollständige Rechtsstaatlichkeit im schweizerischen Sinne voraussetzen würde, eine entsprechende Beziehung mit Kosovo wahrscheinlich auf Jahre hinaus nicht infrage. Die Massstäbe dürften nicht die gleichen sein. In dieser Situation, führt der Bundesrat an, seien die Massnahmen zur Bekämpfung von Missbrauch und Betrug im Falle von Kosovo wieder beispielhaft überprüft worden. Hier sei die Situation so, dass heute im Fall von Rentenbezügen mindestens einmal im Jahr Lebensbescheinigungen, Zivilstands- und Geburtsbescheinigungen eingeholt werden, und in vielen Fällen müssen diese durch die offizielle Behörde in Kosovo bestätigt werden.

In manchen Fällen werden andere in- oder ausländische Institutionen gebeten, die Richtigkeit von Angaben zu bestätigen, etwa die schweizerische Fremdenpolizei, das Migrationsamt, aber auch Institutionen im Ausland wie Bildungseinrichtungen oder Aufsichtsbehörden für Pflegekinder. IV-Renten werden regelmässig, das heisst in der Regel alle fünf Jahre, überprüft. Es gibt eine spezielle IV-Einheit in Genf, die individuelle Überprüfungen vornimmt und die aus fünf Personen besteht. Diese Einheit ist also nicht nur für Kosovo eingerichtet, sondern ihr obliegen generell solche IV-Überprüfungen.

Wenn die hohe Wahrscheinlichkeit besteht, dass eine Berechtigung nicht mehr vorliegt, dann kann eine Rentenleistung bereits im Falle der Wahrscheinlichkeit vorsorglich eingestellt werden. Seit 2010 wurden in Bezug auf Kosovo etwa hundert Fälle durch diese spezielle Einheit überprüft. In 27 Fällen hat sich der Verdacht bestätigt, die Renten wurden gekürzt oder die Bezahlung eingestellt. In 14 dieser Fälle wurden Observationen vorgenommen, und insgesamt führte dies zu einem Rentenkorrekturvolumen von 4 Millionen Franken.

Neue Massnahmen, die das Abkommen jetzt vorlegt, um hier eine gewisse Betrugs- oder Missbrauchsbekämpfung vorzusehen, sind die beidseitigen Verpflichtungen der Behörden der zwei Vertragsstaaten gemäss Artikel 23. Dieser sieht vor, dass sich die Vertragsstaaten gegenseitig unterstützen, etwa wenn es darum geht, ob ein tatsächlicher Wohnsitz besteht oder ob Angaben zur Ausbildung der Kinder, die rentenbildend wäre, bestätigt werden können.

Es ist auch ein spezieller Artikel über die Amts- und Verwaltungshilfe aufgenommen worden. Die Schweiz kann etwa in IV-Fällen Berichte von in Kosovo tätigen Ärzten einfordern, um Überprüfungen vorzunehmen, und auch weitere Untersuchungen vornehmen. Es wird ein sogenannter [PAGE 221] Sterbedatenabgleich vorgenommen - das ist im Abkommen auch ausdrücklich geregelt -, um Rentenbezüge für nicht mehr lebende Rentenbezüger zu verhindern.

Unter dem Strich ist Ihre Kommission auch der Meinung, dass die Voraussetzungen für ein Sozialversicherungsabkommen mit Kosovo heute als genügend zu beurteilen sind. Ihre Kommission empfiehlt Ihnen einstimmig die Genehmigung des Abkommens.

Ein zweiter Punkt, der in der Kommission zu reden gab, ist die Frage des Referendums. Der Bundesrat, Sie sehen das auf Seite 119 der Botschaft, schlägt Ihnen vor, dieses Abkommen nicht dem fakultativen Staatsvertragsreferendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 der Bundesverfassung zu unterstellen. Der Bundesrat begründet diesen Antrag mit der bundesrätlichen Praxis betreffend die sogenannten Standardabkommen. Nach Auffassung des Bundesrates sollen sogenannte Standardabkommen, die ungefähr den gleichen Wortlaut wie Verträge mit anderen Vertragsstaaten haben, nicht mehr dem Staatsvertragsreferendum unterstehen. Unser Rat hat - nicht bei Sozialversicherungsabkommen, sondern im Fall von Doppelbesteuerungsabkommen und Freihandelsabkommen - mehrfach bekräftigt, dass er diese Praxis des Bundesrates nicht akzeptiert und dass er auch im Fall von Standardabkommen im Einzelfall überprüfen möchte, ob die Referendumsklausel in den Bundesbeschluss eingefügt werden soll oder nicht. Aus diesem Grund beantragt Ihnen Ihre Kommission mit 8 zu 1 Stimmen bei 3 Enthaltungen, im Fall des Abkommens mit Kosovo den entsprechenden Artikel 2 des Entwurfes abzuändern und auch das vorliegende Abkommen dem fakultativen Referendum zu unterstellen.

In diesem Sinn beantrage ich Ihnen, dem Abkommen mit dieser Änderung zuzustimmen.