Klare Zuständigkeiten für den Schutz des Schweizer Luftraums unterhalb der Kriegsschwelle

Die Motion nimmt ein wichtiges Thema auf. In der modernen Kriegsführung ist nicht mehr so klar zwischen Krieg und Nichtkrieg zu unterscheiden, sondern der Krieg hat fliessende Grenzen, wie das der Begriff der hybriden Kriegsführung ausdrückt. Und wenn diese Grenzen fliessend sind, sind auch die Grenzen zwischen Armeeeinsatz und Verantwortlichkeiten von Kantonen und Unternehmen fliessend.

Die Motion nimmt deshalb eine wichtige Frage auf, die sich im Bereich des Schutzes des Schweizer Luftraums bei einer Bedrohung unter der Kriegsschwelle tatsächlich stellt. Für die aktive Bekämpfung von verdächtigen Drohnen fehlen heute angemessene, explizite Befugnisse, klare Zuständigkeiten und Selbstschutzbefugnisse. So darf die Polizei bei unmittelbarer Gefahr zwar einschreiten, doch für präventive Abwehrsysteme, beispielsweise bei Flughäfen oder Kraftwerken, fehlt diese spezifische gesetzliche Basis oft, die auch die Haftung bei Fehlfunktionen oder Kollateralschaden regelt.

Des compétences clairement définies et des pouvoirs adéquats en matière de protection de l'espace aérien contribuent à la sécurité de la Suisse, tant en situation normale qu'en situation extraordinaire.

Vor diesem Hintergrund ist die Überprüfung und gegebenenfalls die Anpassung der rechtlichen Grundlagen sinnvoll. Entsprechende Arbeiten wurden bereits in die Wege geleitet.

Ich empfehle Ihnen im Namen des Bundesrates die Annahme der Motion.

Wir beraten hier die Motion 25.4410 der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrates, mit welcher der Bundesrat beauftragt wird, dem Parlament die notwendigen Anpassungen der rechtlichen Grundlagen zu unterbreiten, um die Zuständigkeiten beim Schutz des Luftraums in der normalen und in der ausserordentlichen Lage zu regeln. Betitelt ist die Motion folgendermassen: "Klare Zuständigkeiten für den Schutz des Schweizer Luftraums unterhalb der Kriegsschwelle".

Das Haupthindernis für einen wirksamen Schutz des Schweizer Luftraums, so die Begründung der Motion der SiK des Nationalrates, sei das bestehende Zuständigkeitschaos. Wie der Bundesrat bereits in seinem Drohnenbericht vom 2. März 2022 festhielt, ist unterhalb der Kriegsschwelle unklar, ob Polizei, Kantone, das BAKOM, das BAZL, Skyguide oder die Armee zuständig sind und wer die Koordination sicherstellt. Diese Unklarheit verhindert eine wirksame und rasche Reaktion auf Bedrohungen aus der Luft angesichts neuer Herausforderungen.

So wurde denn auch in der Debatte des Nationalrates gegenüber einer Minderheit, welche keinen Handlungsbedarf sieht, festgehalten, dass man in den letzten Monaten x-fach Überflüge von Drohnen über den Militärflugplatz Meiringen und über den Stern von Laufenburg, das europäische Stromdrehkreuz von strategischer Bedeutung, beobachtet habe. Es wurde die Frage gestellt, ob man diese Drohnen heute abschiessen dürfe oder nicht; ob das die Polizei machen dürfe oder nicht; oder ob es das VBS machen dürfe oder nicht. Wie es bei Debatten im Nationalrat üblich ist, darf man jeweils nur eine Frage stellen, aber es ist klar, dass diese Fragen den Nagel auf den Kopf treffen.

In der Schweiz ist der Betrieb von zivilen Drohnen klar geregelt. Für die aktive Bekämpfung von verdächtigen Drohnen fehlen aber teilweise explizite gesetzliche Befugnisse und klare Zuständigkeiten. So darf die Polizei zwar bei unmittelbarer Gefahr einschreiten, doch für präventive Abwehrsysteme, beispielsweise an Flughäfen oder bei Kraftwerken, fehlt oft eine spezifische gesetzliche Basis, die auch die Haftung bei Fehlfunktionen oder Kollateralschäden regelt.

Mit der rasanten technologischen Entwicklung, so die Motion in der Begründung, werden Drohnen, elektronische Störmittel und einfache ballistische Raketen auch für nichtstaatliche Akteure verfügbar. Angriffe auf kritische Infrastrukturen wie etwa Energieanlagen oder Kommunikationszentren können mit kostengünstigen Mitteln ausgeführt werden. Der zweite Drohnenbericht des Bundesrates vom 26. September 2025 bleibt in dieser Hinsicht offen, da er sich ausschliesslich auf den Verteidigungs- und Kriegsfall konzentriert. Die aktuellen hybriden Bedrohungen, zum Beispiel Desinformation, Cyberangriffe, Sabotage oder gezielte Störungen des Luftraums, sind jedoch bereits heute Realität und betreffen in erster Linie Zuständigkeiten der zivilen Behörden. Damit die Schweiz ihren Luftraum auch in solchen Lagen wirksam schützen kann, braucht es klare rechtliche Grundlagen, verbindliche Zuständigkeiten und eine zentrale Koordination. Nur mit einer solchen institutionellen und rechtlichen Klärung, wie wir sie vornehmen wollen, lässt sich der Schutz des Schweizer Luftraums auch angesichts neuer Herausforderungen effizient sicherstellen.

Schliesslich verlangt die Motion auch die Prüfung der Schaffung eines koordinierten Drohnenabwehrzentrums, in dem Bund, Kantone, Polizei, BAKOM, BAZL und Skyguide koordiniert handeln und Informationen bündeln können. Ein nationales Drohnenabwehrzentrum, das Polizei, Armee und zivile Stellen vernetzt, könnte Informationsflüsse bündeln und die operative Zusammenarbeit verbessern.

In Ihrer Sicherheitspolitischen Kommission fiel der Entscheid zugunsten der Annahme dieser Kommissionsmotion einstimmig aus. Dem entspricht auch die Stellungnahme des Bundesrates: Er misst dem Schutz des Luftraums grossen Wert bei und hebt hervor, dass klare Zuständigkeiten in diesem Bereich zur Sicherheit der Schweiz in der normalen und in der ausserordentlichen Lage beitragen.

Eine Überprüfung und gegebenenfalls eine Anpassung der rechtlichen Grundlagen ist auch für uns sinnvoll. Die Kommission ist sich der neuen Herausforderungen für den Schutz des Schweizer Luftraums bewusst. Die schnell voranschreitende technologische Entwicklung erhöht die Wahrscheinlichkeit von Bedrohungen aus dem Schweizer Luftraum, insbesondere durch Drohnen. Die Kommission unterstützt deshalb das Anliegen, die Zuständigkeiten im Fall von Bedrohungen auch unterhalb der Schwelle des Verteidigungs- und Kriegsfalls sowie somit in der normalen und ausserordentlichen Lage zu regeln.

RLE@NDP hängt mit den Kampfflugzeugen zusammen. Es handelt sich um die Schnittstelle zur Neuen Digitalisierungsplattform (NDP). Diese Frage entspricht aber auch der Frage 26.7147, die Sie für die Fragestunde von nächster Woche gestellt haben. Wir werden sie dann dort genau beantworten. (Teilweise Heiterkeit)

Herr Bundesrat, ich habe im Zusammenhang mit dem Schutz des Luftraumes eine Frage in Bezug auf Ihre Medienmitteilung vom letzten Freitag. Können Sie trotz Problemen mit RLE@NDP sicherstellen, dass Sie die Luftraumüberwachung garantieren können? Und können Sie sicherstellen, dass Florako bis zum Anlauf von RLE@NDP weiterlaufen wird?

Angesichts der grossen Einigkeit, auch der Minderheit mit der Mehrheit, gestatte ich mir, mein Votum auch hierzu relativ kurzzuhalten.

In der Schweiz ist der Betrieb ziviler Drohnen detailliert geregelt. Für die aktive Bekämpfung von verdächtigen Drohnen fehlen aber teilweise explizite gesetzliche Befugnisse und klare Zuständigkeiten; darauf wurde mehrmals hingewiesen. So darf die Polizei zwar bei unmittelbarer Gefahr einschreiten, doch für präventive Abwehrsysteme, beispielsweise an Flughäfen oder bei Kraftwerken, fehlt oft eine spezifische gesetzliche Basis, die auch die Haftung bei Fehlfunktionen oder Kollateralschäden regelt.

Klare Zuständigkeiten und Bedürfnisse beim Schutz des Luftraumes tragen zur Sicherheit der Schweiz in der normalen und in der ausserordentlichen Lage bei. In seinem Statusbericht "Drohnen und deren Abwehr in der Schweiz" vom 29.[NB]Januar 2026 zuhanden der SiK-N hat das VBS diese Aspekte, Sie haben es erwähnt, ebenfalls aufgegriffen. Vor diesem Hintergrund sind eine Überprüfung und gegebenenfalls Anpassung der rechtlichen Grundlagen sinnvoll. Entsprechende Arbeiten habe ich bereits einleiten lassen.

Hier ist auch die Antwort für Nationalrat Hurter versteckt: Die Verordnung über die Wahrung der Lufthoheit, die Sie erwähnt haben, werden wir selbstverständlich auch in diesem Bereich überprüfen und schauen, ob sie angepasst werden muss bzw. ob sie der richtige Ort ist, um Anpassungen zu machen. Natürlich wird auch die Frage der Zuständigkeiten bei diesen Arbeiten geprüft, also ob das BAZL bzw. das UVEK wirklich in allen Fällen die Zuständigkeit behalten soll.

Schliesslich stellt sich auch die Frage, wer in der normalen und wer in der ausserordentlichen Lage eingreift, wer intervenieren kann. Heute ist es ja so geregelt, dass es Polizeikräfte sein müssen; Sie haben das erwähnt. Auch die Analyse dieser Frage werden wir im Rahmen dieser Überprüfung, die bereits recht weit fortgeschritten ist, in die Wege leiten.

Wir haben die Dringlichkeit erkannt und sind nun daran, die gesetzlichen Lücken, die es wahrscheinlich noch gibt, sehr schnell zu schliessen.

Herr Nause, danke für diese Frage. Aber wahrscheinlich haben Sie mir zu wenig zugehört. Wir sind ja in der Minderheit. Wir wollen keinen Bericht. Wir haben gesagt, wir brauchen diesen Vorstoss nicht, der Bericht des Bundesrates ist da. Wir warten heute auf die Ausführungen. Das ist die eine Frage. Das andere, was Sie gesagt haben, habe ich, glaube ich, auch ausgeführt. Gerade kritische Infrastrukturen haben heute nicht die Möglichkeit, Drohnen selber direkt zu bekämpfen, und dieses Problem muss gelöst werden. Da bin ich mit Ihnen einverstanden. Ich glaube, wir haben keine Differenz.

Wir haben in den letzten Monaten x-fach Überflüge über den Militärflugplatz Meiringen erlebt, wir haben Überflüge über den Stern von Laufenburg erlebt, das ist das europäische Stromdrehkreuz, das von strategischer Bedeutung ist. Ich frage Sie, Herr Hurter: Darf man diese Drohnen heute abschiessen, oder darf man das nicht tun? Dürfte das die Polizei machen, oder darf sie es nicht machen? Oder darf es das VBS machen, oder darf es das nicht machen? Mit anderen Worten: Wie viele Berichte möchten Sie denn noch abwarten? Ich denke, wir haben dringlichen Handlungsbedarf, hier klare gesetzliche Grundlagen zu schaffen.

Ich gebe Ihnen hier die Position meiner Minderheit bekannt. Sie haben von den Kommissionssprechern ausgeführt erhalten, dass es hier um den Schutz im unteren Luftraum geht. Wir von der SVP-Fraktion haben in der Kommissionssitzung im letzten Herbst von Bundesrat Pfister gefordert, dass er uns eine Strategie vorlegt, wie er bezüglich Drohnenbedrohungen usw. vorgehen möchte, wie wir diesem Problem gegenüberstehen, wie wir es bekämpfen, ob wir dazu eigene Mittel aufbringen wollen, also eine - ich sage jetzt einmal - sogenannte Drohnenstrategie. Herr Bundesrat Pfister war damals in der Kommission der Meinung, dass er dies gleich übernehmen und innert kürzester Zeit einen Bericht präsentieren könnte. Im Anschluss wurde diese Motion angenommen. Deshalb haben wir in der Kommission natürlich gesagt: Es macht keinen Sinn, diese Motion jetzt auf den Weg zu schicken, weil wir zuerst den Bericht abwarten und schauen sollten, was der Bundesrat macht, und dann entscheiden.

Nun liegt, wie ausgeführt worden ist, der Bericht vor. Im Bericht werden klar drei Dinge erwähnt, die korrigiert werden müssen. Es geht um das Polizeigesetz, um das Fernmeldegesetz und um das Militärgesetz. Ich möchte natürlich heute vom Bundesrat hören, wie er diese Korrekturen anbringen möchte; dann könnte man logischerweise auch diesen Vorstoss zurückziehen. Aber ich vertrete ja hier die Minderheit. Wir werden je nachdem, welche Ausführungen der[NB]Bundesrat[NB]macht, hier unsere Minderheit zurückziehen, weil wir der Meinung sind, dass unser Antrag nicht mehr notwendig ist.

Ich möchte allerdings noch drei Punkte erwähnen:

1.[NB]Etwas, was noch nicht besprochen worden ist, ist die Verordnung über die Wahrung der Lufthoheit. In dieser Verordnung werden die besondere Lage und der eingeschränkte Luftraum geregelt. Aber - ich sage es etwas plakativ - die Verteidigung ist eigentlich nicht geregelt, also wie die Luftwaffe wirken kann oder soll. Wir sind der Meinung, dass das eben auch ein Punkt ist, der hier aufgenommen werden muss.

2.[NB]Diese Verordnung ist aktuell beim BAZL im UVEK angesiedelt. Wir sind der Meinung, dass es aus strategischen Gründen sinnvoll wäre, dass Sie, Herr Bundesrat, vielleicht einmal mit Ihren Kolleginnen und Kollegen im Bundesrat diskutieren, ob es noch Sinn macht, dass diese Verordnung beim UVEK statt bei Ihrem Departement angesiedelt ist.

3.[NB]Der Schutz der kritischen Infrastrukturen ist auch etwas, was nicht aufgenommen worden ist. Ich mache hier ein Beispiel: Die Flughäfen in der Schweiz haben ein Drohnendetektionssystem, aber wenn sie eine Drohne erkennen, dürfen sie diese nicht bekämpfen - das kann nur die Polizei oder die Armee. Ich glaube, wir müssen in Zukunft auch regeln, [PAGE 375] dass diejenigen kritischen Infrastrukturen in der Schweiz, die ein Detektionssystem haben, auch selber entsprechende Massnahmen ergreifen können. Sie wissen selber, wie es mit der zeitlichen Dringlichkeit steht.

Zusammengefasst: Ich werde die Minderheit zurückziehen, wenn Herr Bundesrat Pfister hier ausführt, wie er gedenkt, in Zukunft diese Verbesserungen vorzunehmen.

Beim Schutz des Schweizer Luftraums sind die Kompetenzen für den Kriegsfall und für die normale Lage klar geregelt. Unterhalb der Kriegsschwelle bestehen jedoch grosse Unklarheiten hinsichtlich der Zuständigkeiten. So hat der Bundesrat in seinem Drohnenbericht im Jahr 2022 festgehalten, dass unterhalb der Kriegsschwelle unklar sei, ob die Polizei, die Kantone, das BAKOM, das BAZL, die Skyguide oder die Armee zuständig ist und wer die Koordination sicherstellt. Wir werden aber schon heute regelmässig hybrid angegriffen, und ein realistisches Bedrohungsszenario sind Angriffe aus der Luft.

Die Mehrheit der Kommission ist deshalb der Meinung, dass es höchste Zeit ist, das Zuständigkeitschaos im Bereich der Luftabwehr endlich zu klären, und genau das möchte diese Kommissionsmotion. Denn bei einem Angriff aus der Luft muss ab dem ersten Moment klar sein, wer dafür zuständig ist. Unklarheiten kosten Zeit, die wir im Ernstfall nicht haben. Deshalb ist es notwendig, dass der Bundesrat die gesetzlichen Grundlagen überprüft und dem Parlament die nötigen Anpassungen der rechtlichen Grundlagen vorlegt, um die Kompetenzen in der normalen und in der ausserordentlichen Lage klar festzulegen.

Die Minderheit der Kommission stellte den Handlungsbedarf nicht grundsätzlich infrage, wollte jedoch den Bericht des Bundesrates zur Drohnenabwehr abwarten und erst dann entscheiden, ob und, wenn ja, in welchen Bereichen tatsächlich gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht.

Unterdessen haben wir diesen Bericht erhalten. Der Bundesrat kommt darin, wie die Mehrheit der Kommission, zum Schluss, dass es unterhalb der Kriegsschwelle klare Eskalationslogiken, definierte Befugnisse und abgestimmte Mittelzuweisungen brauche und aktuell eine Grauzone bei hybriden Bedrohungen bestehe. Damit sich die Schweiz wirksam schützen kann, braucht es nicht nur Drohnenabwehrsysteme, sondern auch klare und verbindliche Zuständigkeiten, Anpassungen der rechtlichen Grundlagen und Koordination.

Aus all diesen Gründen beantragt Ihnen die Mehrheit der Kommission, diese Motion anzunehmen.

La motion proposée aujourd'hui par votre Commission de la politique de sécurité a pour origine le fait que la Suisse dispose, dans la protection de l'espace aérien en dessous du seuil de guerre, de compétences floues et parfois contradictoires. Cette situation avait déjà été mise en évidence dans le rapport du Conseil fédéral sur les drones en 2022, sans que des adaptations juridiques substantielles n'aient été apportées depuis lors.

Face au développement technologique rapide des formes de menaces hybrides, la question se pose de savoir comment la Suisse peut réagir de manière rapide, coordonnée et juridiquement correcte en cas de situation d'urgence. Parmi les défis à relever figure notamment le fait que, lors des violations de l'espace aérien par des drones, il n'est pas clair de savoir si ce sont en premier lieu les acteurs civils ou les instances militaires qui doivent intervenir. L'armée n'intervient en dessous du seuil du conflit armé que lorsque les autorités civiles lui ont demandé un appui. Il en résulte que quand survient une menace, on ne sait pas immédiatement qui doit intervenir. Des exemples concrets illustrent bien l'urgence de la situation. Des drones ont été repérés près des sites militaires et la question de savoir qui avait le droit de les neutraliser s'est posée.

Au sein de la commission, la discussion a mis en évidence une tension entre la nécessité d'agir et la retenue procédurale. D'un côté, il a été souligné que la menace était réelle et aiguë et que vu les processus politiques, attendre davantage ne serait pas responsable. Il a été relevé que le Conseil fédéral lui-même avait déjà confirmé l'existence de lacunes et qu'une motion de commission exprimerait clairement la volonté politique de les combler. D'un autre côté, certains ont plaidé pour une suspension dans l'attente du rapport annoncé du Conseil fédéral sur la défense contre les drones. Il a été souligné que certaines compétences étaient déjà réglées et qu'il conviendrait d'abord d'examiner en détail où des adaptations législatives s'avèrent réellement nécessaires.

Les conséquences fédéralistes ont également été discutées, notamment la participation des cantons, dont la souveraineté en matière policière demeure centrale. Un consensus s'est toutefois dégagé sur le fait que le flou actuel constituait un risque pour la sécurité de la Suisse. La commission s'est montrée unanime sur la nécessité de clarifier les compétences afin d'assurer efficacement la protection de l'espace aérien.

La majorité de la commission a néanmoins suivi, par 13 voix contre 12, la proposition de transmettre la motion au Conseil fédéral. Entre-temps, ce fameux rapport sur la protection des drones a été publié, et la commission a également pu délibérer. On a donc encore un peu avancé dans le traitement de cet objet ce qui pourrait éventuellement avoir un impact sur le vote en plénière.