Präzisierung der Umweltverträglichkeitsprüfung und des Verbandsbeschwerderechtes im USG und NHG

Zunächst: Soeben bin ich informiert worden, dass nur noch eine Abstimmung über die Motion möglich sei, wenn der Motionär sich gegen den Antrag des Bundesrates auf Umwandlung in ein Postulat wehre. Das heisst: Das freundlicherweise erfolgte Angebot,[PAGE 818] dem Motionär mit einem Postulat in weiten Teilen entgegenzukommen, fällt hiermit offenbar eigentlich weg - so dass ich mich nun auf die Motion selbst konzentriere.

Wie Herr Hofmann jetzt gesagt hat, ist es eigentlich sein Ziel, die Verfahren zu beschleunigen, und nicht, den Umweltschutz oder die UVP zu schmälern. Diesbezüglich möchte ich Folgendes sagen: Die Beschwerden der Umweltverbände sind nicht die, welche die Verfahren in die Länge ziehen. Es ist richtig, wenn Herr Hofmann sagt, wir lebten schon langsam in einem Richterstaat. Wir sind nicht die Einzigen: Ich kenne einen Staat, da wird sogar noch die Wahl des Präsidenten letztlich von einem Gericht abhängen - und auch dort sind es nicht Umweltverbände gewesen, die an das Gericht gelangt sind.

Wir können feststellen, dass, gemäss einer Untersuchung, die wir von einem unabhängigen Institut durchführen liessen, nur gerade 1,4 Prozent der Beschwerden an das Bundesgericht von Umweltschutzverbänden gemacht werden - 1,4 Prozent! Beim ganz grossen Rest sind dies die unmittelbar Betroffenen, die "Nachbarn", die daneben wohnen.

Sodann ist eine weitere Beobachtung zu machen: Die Umweltverbände obsiegen, wenn sie ans Bundesgericht gelangen, in 63 Prozent aller Fälle - das sind zwei Drittel -, während die anderen Beschwerdeführer, eben wieder die unzufriedenen "Nachbarn", umgekehrt in 18 Prozent aller Fälle gewinnen. Das zeigt eben, dass die Beschwerden durch die Umweltverbände nicht missbräuchlich eingereicht werden - das muss ich einfach betonen. Es wäre ungerecht, die lange Verfahrensdauer, die durch Beschwerden zum Teil entsteht, den Umweltverbänden alleine in die Schuhe zu schieben. Das ist ein ungerechter "Kurzschluss", der nicht gemacht werden darf. Im Übrigen ist es so, dass bei Beschwerden an den Bundesrat ungefähr die gleichen Zahlen zu beobachten sind. Nicht nur bei den Beschwerden, die den Weg an das Bundesgericht nehmen, sondern auch bei jenen an den Bundesrat also ist es so: Die Quote beträgt dort 33 Prozent gegenüber 9 Prozent, die Gutheissungsquote 31 Prozent bzw. 85 Prozent. Also: Die Umweltverbände haben eine ungleich grössere Erfolgsquote. Das heisst ja nichts anderes, als dass die Umweltverbände bei ihren Beschwerden im grossen Ganzen Recht haben - sofern Sie in der materiellen Rechtsprechung dem Gericht oder dem Bundesrat glauben!

Deswegen kann man das Verfahren und den Inhalt gar nicht trennen; das können Sie in diesem Umfang nicht einfach trennen. Es kommt dazu, dass überall dort, wo auf unterer Stufe zusammen mit den Umweltverbänden eine verträgliche Lösung gefunden wurde, auch die "Nachbarn" keine Beschwerden mehr gemacht haben. Wir konnten beobachten, dass andere Betroffene das Verhandlungsergebnis, das Umweltverbände für sie erreicht haben, als eine faire Lösung akzeptieren und nicht mehr ans Bundesgericht gehen.

Ein Fall ist derjenige eines Abschnittes der "Bahn 2000", Mattstetten-Rothrist. Da haben wir unter Einbezug der Umweltverbände lange Verhandlungen geführt. Dann ist noch eine einzige Beschwerde ans Bundesgericht gegangen, und dieser wurde nicht einmal die aufschiebende Wirkung gewährt, weil sie querulatorisch war. Der Bahnabschnitt kann innert Frist fertig gestellt werden. Ein anderes Beispiel ist der Bareggtunnel - Herr Pfisterer würde das Lob sicher gerne einsacken; aber er ist gerade draussen -, dort wurde mit den Umweltverbänden auch eine Lösung gefunden, die eine sofortige Inangriffnahme der Bauarbeiten erlaubt hat. Das hat dazu geführt, dass zahlreiche andere, die auch zu einer Beschwerde legitimiert gewesen wären, diese Beschwerde nicht gemacht haben. Insofern sind die Umweltverbände, die ja in dieser Angelegenheit professionalisiert sind, durchaus ein Garant für das inhaltliche Anliegen, nämlich dass der Umweltschutz bei diesen Verfahren zum Zuge kommt. Sie betonen ja, dass Sie inhaltlich nichts gegen die Berücksichtigung des Umweltschutzes haben.

Sie haben gesagt, alle diese Verfahren gingen zu lange. Das ist richtig. Das hat zahlreiche Ursachen, und diesen Ursachen soll auch nachgegangen werden. Wir sind zu einem grossen Teil schon daran. Ich erinnere daran, dass wir am 18. Juni 1999 das Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung im Entscheidverfahren verabschiedet haben; das wird jetzt dann greifen. Ich kann Ihnen auch neidlos sagen: Bei diesem Gesetz haben wir auf den Kanton Zürich geschaut, der schon vorher ein solches Koordinationsverfahren unter Ihrer Federführung verabschiedet hat.

Ich verweise auf den Koordinationsartikel im Raumplanungsgesetz, in Kraft seit 1997. Ich verweise auf die Massnahmen zur Beschleunigung der UVP-Verfahren, da werden Fristen für die Beurteilung von Projekten durch die Umweltschutzfachstellen eingeführt, die Beschleunigung bei kantonalen Projekten, bei denen das Buwal anzuhören ist, das ist seit 1995 in Kraft. Ich verweise auf die Botschaft über die Totalrevision der Bundesrechtspflege; das kommt dann noch, da wollen wir das Verfahren abkürzen; wir wollen das auch. Das Verfahren kürzen wir aber nicht ab, indem wir das Verbandsbeschwerderecht in Frage stellen.

Zu den Beispielen aus dem Knonauer Amt oder von Eurogate: Da gab es weiss Gott noch sehr viele andere Verfahrensverzögerungen, zum Teil in den Gemeindeexekutiven - Sie kennen den Fall ja bestens -; das waren nicht alleine die Umweltverbände, die für diese Verzögerung verantwortlich waren.

Daher ersuche ich Sie leider, die Motion nicht zu überweisen. Ich hätte Ihnen gerne etwas Gutes geboten, aber Herr Hofmann will es nicht. Wir machen es aber wahrscheinlich trotzdem, denn wenn wir schon etwas Gutes im Sinn haben, dann ziehen wir das auch durch.

Der Bundesrat ist bereit, den Vorstoss in Form eines Postulates entgegenzunehmen. Innert zwei Jahren will er über die Auswirkungen der Umweltverträglichkeitsprüfung Bericht erstatten. Er will einen Bericht über die Auswirkungen auf den Vollzug der Umweltvorschriften und auf die Bewilligungsverfahren sowie über entsprechende Verbesserungsmassnahmen einschliesslich allfällig notwendiger Gesetzesänderungen machen. Auch der Bundesrat anerkennt damit Handlungsbedarf. Dafür danke ich ihm. Ich möchte aber gleich zu Beginn erklären, dass ich an der Motion festhalte. Ich möchte Ihnen auch erklären warum.

Gestatten Sie, dass ich dazu etwas zurückblende. Wir haben in den vergangenen 25 Jahren in verschiedenen Bereichen und ganz besonders auf Bundesebene immer wieder Gesetze und Verordnungen geschaffen, die verkomplizieren, verzögern, verteuern oder eben auch verhindern. Vor allem in den Achtzigerjahren ist uns das richtige Augenmass verloren gegangen. Um minimale Verbesserungen zu erzielen, haben wir maximale Vorschriften erlassen. Statt auf der Selbstverantwortung des Einzelnen aufzubauen, haben wir polizeirechtliche Vorschriften gemacht.

Vor allem während der Hochkonjunktur sind wir insbesondere in der Umweltpolitik zu weit gegangen. Wir konnten es uns ja leisten, es herrschte Vollbeschäftigung, und wir hatten eine gute Ertragslage. Dazu kommt, dass damals - wegen des "Waldsterbens" - der Umweltschutz in der Hitparade der politischen Themen mit Abstand an der Spitze stand und hohe Wähleranteile versprach. Damit sage ich nichts gegen den Umweltschutz, dieser ist wichtig und auch absolut nötig. Aber gerade in den vergangenen Rezessionsjahren wurde deutlich, dass wir vor allem bei den Umweltschutzverfahren - nicht in der Sache selbst, aber bei den Verfahren - über das Ziel hinaus geschossen haben.

Viele Beispiele dafür kenne ich aus eigener Erfahrung. Sie alle hier anzuführen würde jedoch den Rahmen meines Votums bei weitem sprengen. Aber ich gebe jederzeit und gerne Auskunft, wo immer dies gewünscht wird. Es sind die Verfahren, welche heute bei fast allen wichtigen und grossen Bauvorhaben den grössten Teil der gesamten Realisierungszeit in Anspruch nehmen. Nur ein Beispiel, die Nationalstrasse N4 im Knonauer Amt: 10 Jahre Projektierungs- und Bauzeit, 25 Jahre Verfahren. Das können wir ohne Schaden nicht mehr länger verkraften - es gibt auch Beispiele aus der Privatwirtschaft -, weder die Privatwirtschaft noch die öffentliche Hand. Zu diesen schon viel zu komplizierten und kostspieligen Bewilligungsverfahren kommen - nicht nur, aber auch wegen des weit gefassten Verbandsbeschwerderechtes - einfach noch zu viele Rechtsmittelmöglichkeiten über zu viele Rechtsmittelinstanzen. Nach meinem staatspolitischen Empfinden ist es nicht Aufgabe der Rechtsprechung zu entscheiden, ob eine Strasse - von der Nationalstrasse bis zum regionalen Radweg -, ob die fünfte Ausbauetappe des Flughafens oder ob das Eurogate über dem Zürcher Hauptbahnhof gebaut werden soll oder nicht.

Es gäbe sicher auch Infrastrukturbauten in anderen Kantonen, die angeführt werden könnten. Die Frage der Notwendigkeit einer Gemeinschaftsaufgabe muss auf der politischen Ebene - von der Exekutive, vom Parlament und allenfalls vom Souverän - abschliessend entschieden werden. Je mehr wir aber die Gerichte über die Realisierung von Gemeinschaftsaufgaben entscheiden lassen, desto weniger sind wir ein Rechtsstaat, und desto mehr werden wir zum Richterstaat.

Wenn wir im europäischen Umfeld, im europäischen Wettbewerb, bestehen wollen, dann dürfen wir uns nicht weiter selbst diskriminieren. Das gilt unabhängig von unserer Einstellung zur Europäischen Union: Die bilateralen Verträge basieren auf dem Prinzip der Nichtdiskriminierung unter den Staaten auch in Wirtschaftsbelangen. Das gilt natürlich auch für eine allfällige EWR- oder EU-Mitgliedschaft. Staatssekretär Jakob Kellenberger hat es einmal sehr deutlich gesagt: Verträge mit der EU schützen uns vor einem mit Sicherheit nicht - vor der Selbstdiskriminierung! Als Beispiel kommt mir da jeweils die Sportdisziplin des Eiskunstlaufs mit Pflicht und Kür in den Sinn. Die Pflicht, das ist unbestritten, müssen und wollen wir sauber und gut erfüllen. Für die Kür aber ist im heutigen Umfeld und bei der heutigen Wettbewerbssituation kein Platz mehr. Trotzdem führen wir nicht nur Pflicht und Kür durch, sondern absolvieren mit unserem Verfahrensperfektionismus auch noch ein Schaulaufen.

Seit Beginn der Neunzigerjahre heisst das allseits unbestrittene Schlagwort deshalb Deregulierung - im Parlament, in der Wirtschaft, bei allen politischen Parteien, im Volk und auch beim Bundesrat. Der Bundesrat erwähnt in seiner Antwort auf die Motion, was in dieser Hinsicht schon alles unternommen wurde. Die Resultate sind, leider, vor allem auf dem Papier ersichtlich; an der Front hat sich wenig verändert. Gerade die viel gerühmte Verfahrenskoordination bedeutet für die kantonalen Stellen ganz klar Mehraufwand. Sie dient vor allem den Beschwerdeführern und den Gerichten, die nun alle für ein Bauvorhaben notwendigen Bewilligungen auf einem Silbertablett serviert erhalten. Für den Bauherrn - ob öffentliche Hand, Wirtschaft oder Privater - spielt es dagegen keine Rolle, ob er die erforderlichen Bewilligungen einzeln oder getrennt erhält. Hauptsache, er erhält sie schnell.

Verschiedentlich hat der Bundesrat auch die Verwaltung beauftragt, die entsprechenden Verordnungen und Ausführungsrichtlinien zu überprüfen und zu überarbeiten mit dem Ziel, die Bewilligungsverfahren zu beschleunigen und auf das Notwendige zu beschränken. Das ist sehr lobenswert. Aber diese Übungsanlage muss scheitern. Man kann nicht jene, die etwas selbst geschaffen haben, damit beauftragen, es zu beseitigen oder einzuschränken. Das ist menschlich absolut verständlich. Wer möchte schon seinen Aufgabenbereich und damit seinen eigenen Arbeitsplatz "wegderegulieren"? Mit dem Ziel der Deregulierung wurden auch diverse Verordnungen geändert. Meines Erachtens aber aus der falschen Optik. Gerade die Änderung der UVP-Verordnung im Jahr 1995, also mitten in der Rezession, ist ein klassisches Beispiel dafür.

Eine von den Kantonen vehement geforderte Konzentration auf das Wesentliche, auf das zwingend Notwendige, hat nicht stattgefunden. Man hat sich kaum gefragt, ob all die Verfahren wirklich nötig sind und, wenn ja, ob die Schwellenwerte, die eine UVP auslösen, nicht da und dort zu tief angesetzt sind. Im Gegenteil, man hat der UVP neue Tatbestände unterstellt. Sozusagen zur Beruhigung des Gewissens hat man dafür Behandlungsfristen eingeführt. Dies wiederum hat das Buwal sofort dazu veranlasst, mehr Personal zu fordern. Verzeihen Sie mir bitte diese Worte: Wo mehr Beamte sind, ist sicher nicht weniger Staat, da wird nicht dereguliert.

Genau das Gleiche beweist der Verwaltungsbericht, welcher aufgrund des überwiesenen Postulates David zu den administrativen Belastungen (96.3607) oder der Motion Forster betreffend die Auswirkungen auf KMU (96.3618) unter der Federführung des BWA erstellt wurde.

Der Bericht wurde vom Bundesrat am 17. Februar 1999 gutgeheissen und trägt den Titel "Inventar und Evaluation der wirtschaftsrechtlichen Verfahren in der [PAGE 817] Bundesgesetzgebung". Der Bundesrat beruft sich unter anderem in der heute zur Diskussion stehenden Antwort auf diesen Bericht. Der Bericht kommt zum Schluss, dass von den rund 350 untersuchten Bundesverfahren und Bundesbewilligungen zwei sofort und acht weitere demnächst abgeschafft werden können; Sie hören richtig. Das sind keine grösseren Sachen, das geht von der Filmverleihbewilligung über die Bewilligung für Brennereiangestellte oder die Ausweiskarte für Handelsreisende, bis zur ohnehin obsolet werdenden Ausfuhrbewilligung für elektrische Energie.

Was die Deregulierung anbetrifft, so wird in diesem Bericht bedauert, dass es in der Schweiz noch kein Konzept für eine Regulierungsfolgeabschätzung gebe, welche sich praktisch anwenden liesse. Wörtlich heisst es dann:

"Zu diesem Zweck sollten organisatorische Strukturen geschaffen werden, die sich eingehend mit der Frage befassen, welche Aspekte untersucht werden sollen, mit welchen Ergebnissen gerechnet werden darf und wie diese Ergebnisse zu beurteilen sind (zahlenmässige Angaben oder nur Angaben qualitativer Natur, Schwellenwerte usw.). Dies sollte nach wohldefinierten Methoden geschehen, damit im Rahmen der Vernehmlassung Ergebnisse eingehen, die so genau sind, dass sie sich für eine wissenschaftliche, neutrale Beurteilung eignen. Zum Beispiel erscheint es als unabdingbar, will man in Fragen der Dereglementierung weiter vorankommen, dass mit mehr Genauigkeit festgelegt wird, welche Risiken der Gesellschaft erwachsen dürfen, damit eine Regulierung noch als wirksam und kostengünstig gilt.

Die Durchführung solcher Wirkungsanalysen und die Einführung eines besonderen KMU-Verträglichkeitstests sind für die nähere Zukunft vorgesehen (Bundesratsbeschluss vom 21. Oktober 1998). Diese Abklärungen werden auf der Ebene des einzelnen Erlasses, ja der einzelnen Gesetzesbestimmung erfolgen müssen. In der nachfolgenden Untersuchung gehen wir nicht so weit."

Sie sehen es: Man erstellt einen Bericht, dann lässt man sich den Auftrag für einen neuen oder einen Folgebericht geben usw. Auch in der heutigen Antwort des Bundesrates wird wieder ein Bericht in Aussicht gestellt. Das ist der typische Reflex, nicht des Bundesrates, sondern der Verwaltung. Nicht nur beim Bund; ich kenne das auch von der kantonalen Verwaltung. Ich hörte oft die Worte: "Wir werden Ihnen dazu einen Bericht verfassen."

Mit Berichten, und mögen sie noch so interessant sein, wird nicht dereguliert, wird nichts verändert. Solange man Untersuchungen macht und Berichte verfasst, geschieht in der Praxis nichts. So darf es nicht weitergehen. Darum sage ich auch hier, was ich schon oft gesagt habe: "Man kann nicht von unten nach oben deregulieren." Das funktioniert nicht. Der Tatbeweis ist zur Genüge erbracht. Der einzige Erfolg versprechende Weg ist der, auf dem der ganze Deregulierungsprozess in Gang gesetzt worden ist, nämlich von oben nach unten. Wir müssen diesem übertriebenen Perfektionismus, der im Laufe der Jahre auf unterer Stufe entstanden ist und den der Gesetzgeber so auch gar nicht wollte, auf Gesetzesstufe etwas entgegentreten. Mit der unteren Stufe meine ich nicht unbedingt die Bundesstellen. Auch bei den betroffenen Ämtern und Fachstellen der Kantone wird oft übertrieben - nicht nur in Einzelfällen, wie der Bundesrat schreibt -, und es werden im Rahmen einer UVP unnötige Untersuchungen gefordert. Dies, weil die gesetzlichen Leitplanken zu viel Spielraum lassen.

Genau diesem Umstand möchte ich mit meiner Motion entgegentreten und damit - zusammengefasst - Folgendes erreichen:

1. Dass eine UVP nur dann durchgeführt werden muss, wenn Vorschriften zum Schutz der Umwelt verletzt werden können, und nicht schon, wenn Anliegen des Umweltschutzes berührt werden.

2. Dass sich eine UVP auf das zwingend Notwendige beschränken muss. Eigentlich eine Selbstverständlichkeit, die aber leider ins Gesetz muss, weil die Praxis ein anderes Bild zeigt.

3. Dass dadurch auch eine Untersuchung über Massnahmen entfällt, die eine weitere, über das gesetzliche Mass hinausgehende Verminderung der Umweltbelastung herbeiführen könnten.

4. Dass die Bewilligungsbehörde, obwohl das Projekt der Sache nach von der abstrakten Liste über die UVP-Pflicht erfasst wird, aufgrund eines summarischen Berichtes direkt entscheiden kann, wenn im konkreten Fall keine erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu erwarten sind. Auch das ist lediglich, aber aus guten Gründen, ein Anheben auf Gesetzesstufe, damit es endlich auch so gehandhabt wird.

5. Dass über die Notwendigkeit eines öffentlichen Bauvorhabens, einer Gemeinschaftsaufgabe, die politischen Behörden oder gegebenenfalls die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger zu befinden haben und nicht die Umweltschutzfachstellen und die Gerichte.

6. Das Verbandsbeschwerderecht soll auch ein wenig eingeschränkt werden; auch hier sind die Ergebnisse der vom Bundesrat zitierten Cetel-Studie vor allem auf dem Papier richtig. In der Praxis sind die Auswirkungen gerade für die Umwelt oft auch kontraproduktiv. Es geht hier aber nicht um die Aufhebung des Verbandsbeschwerderechtes. Wird dieses Recht aber mit den von den Organisationen wahrzunehmenden wichtigen Interessen begründet, sollte es auch dort seine Grenze finden, wo es über diese wichtigen Interessen hinausgeht. Beschwerden im Bereich des Umweltschutzgesetzes sind auf Vorbringen zu beschränken, die sich auf das Gesetz und die ausführenden Verordnungen stützen.

7. Eine Beschwerde darf den Baubeginn und den Baufortgang nicht hindern, wenn der Ausgang der Verfahrens die Bauausführungen nachweislich nicht beeinflusst, d. h., wenn der Umwelt durch den Bau kein nicht wieder gutzumachender Schaden zugefügt würde. Das ist mir ein sehr wichtiges Anliegen. Eine zu hohe Lärmbelastung, beispielsweise bei Bahn oder Strasse, kann allenfalls zu einer Verminderung des Strassenverkehrs mittels flankierender Massnahmen wie Umfahrungen, Einbahnstrassen, Verkehrsbewirtschaftung usw. oder - wie sie derzeit auch bei der Bahn in Angriff genommen werden - zu Lärmschutzmassnahmen auf dem Ausbreitungsweg oder an betroffenen Gebäuden führen. Solche Beschwerden können aber den Bau zwingend notwendiger Infrastrukturanlagen nicht verhindern, also sollten sie den Bau auch nicht verzögern. Das Gleiche gilt im Bereich von zonenkonformen, wirtschaftlich wichtigen Dienstleistungs- oder Gewerbebauten, bei denen der VCS eine zu hohe Zahl von Parkplätzen rügt. Eine solche Beschwerde darf doch nicht das ganze Bauvorhaben über Jahre verzögern, denn der Ausgang der Beschwerde kann höchstens dazu führen, dass die allenfalls zu viel erstellten Parkplätze nicht genutzt werden können oder umgenutzt werden müssen.

Das sind die Ziele, die ich mit meiner Motion erreichen möchte. Da ich nicht Jurist bin, habe ich in der Begründung klar zum Ausdruck gebracht, dass der Bundesrat nicht an meine Formulierungen gebunden ist und dass zur Zielerreichung möglicherweise auch noch andere Wege oder andere Anpassungen nötig sind.

Abschliessend möchte ich Folgendes nochmals betonen: Ich befürworte die Verbandsbeschwerde, aber sie muss massvoll angewendet werden, und die Auswirkungen müssen verhältnismässig sein. Ich finde die Umweltverträglichkeitsprüfung ein gutes und wertvolles Instrument, aber es muss sich auf das Wesentliche und Notwendige beschränken und darf nicht zu langen Verzögerungen und zu unverhältnismässigen Kosten führen. Entschuldigen Sie, wenn ich für einmal etwas lange gesprochen habe, aber das Problem der Deregulierung im Bereich der Baubewilligungsverfahren ist mir aus vielfältiger, eigener Erfahrung zu einem grossen Anliegen geworden.

Ich bitte Sie, den Vorstoss als Motion zu überweisen.