Krankenversicherung. Transparenz bei der Rechnungslegung und Entwicklung der Reserven

Tout d'abord, je dois donner raison à Monsieur David sur le dernier point qu'il a évoqué. Je crois que ce n'est pas une très bonne idée de vouloir évaluer les réserves à la valeur du marché, parce que le cas échéant les variations sont trop grandes. Et sur ce point, je regrette d'avoir signé cette prise de position. Je crois qu'il vaut mieux s'en tenir au système du droit des obligations. Il y a assez de variations et les assurances-maladie se justifient en disant que l'on peut finalement admettre des règles différentes, là où on est sûr qu'on n'aura pas recours à ces valeurs. C'est quand même ça, le danger. C'est pour ça qu'il faut être très pragmatique.

Vous avez vu récemment qu'une importante assurance-vie a changé ses règles d'estimation et considère qu'elle peut porter à son bilan la valeur de ses obligations à la valeur nominale dans la mesure où, premièrement, le débiteur pourra rembourser et où, deuxièmement, l'assurance ne va pas demander le remboursement anticipé ou la vente. Elle ne va pas vendre ses obligations, parce qu'elle a les moyens de tenir jusqu'au moment où ces dernières arrivent à échéance.

C'est vrai et c'est quand même la limite, de votre point de vue et de mon point de vue actuel, à savoir que les assurances-maladie peuvent être appelées à mobiliser leurs moyens pour couvrir une fausse appréciation de la situation. Elles peuvent donc être appelées à vendre assez rapidement ces obligations ou ces valeurs. Et c'est l'argument qui justifiait selon nous une évaluation liée à la valeur du marché. Mais on voit que les valeurs du marché sont tellement fluctuantes actuellement qu'il faudra trouver une solution pragmatique entre les deux.

Si vos réserves sont de 20 pour cent, on peut admettre une valeur du droit des obligations. Par contre, si vos réserves sont de 10 pour cent, il faut tenir compte de la valeur du marché, parce que autrement vous risquez d'entrer dans une zone de turbulences cumulatives: vous faites une erreur, vous tombez en dessous de 10 pour cent; puis ensuite, quand vous devez commencer à vendre vos actifs, vous les vendez à des prix inférieurs à la valeur portée au bilan. C'est vraiment très dangereux. C'est la raison pour laquelle je vous donne en partie raison, mais il faudrait être pragmatique. Et au fond, c'est la raison fondamentale pour laquelle nous nous opposons à la motion Maury Pasquier, qui préconise des changements législatifs et suggère de fixer dans la loi des principes.

On le voit bien depuis deux ans maintenant: de six mois en six mois, l'environnement change tellement qu'on a le sentiment que ce qu'on avait cru être juste il y a six mois devient faux maintenant. Et c'est l'ennui avec un changement législatif: vous opérez un changement législatif à partir d'un point de vue actuel, mais il y a six mois on aurait eu peut-être un autre avis, et dans six mois on aura peut-être encore un autre avis. Alors il vaut mieux laisser plus de compétences à l'autorité de surveillance, ce qu'on peut faire par le biais d'ordonnances, que changer la loi. (Brouhaha)

Dire que rien ne s'est passé depuis votre intervention, ce n'est pas correct, Madame Maury Pasquier. Même un combattant aussi farouche que Monsieur Pierre-Yves Maillard a dit que les choses commençaient à évoluer dans le bon sens. C'est bien la preuve que quelque chose s'est passé, et je crois que Monsieur Pierre-François Unger - qui n'est jamais en retrait par rapport à Monsieur Maillard lorsqu'il s'agit de rendre responsable le Conseil fédéral ou les assurances de tous les malheurs dans son système de santé - dit aussi qu'un certain nombre de choses évoluent. Il n'est donc pas juste de dire que rien ne s'est passé au cours de ces dernières années. Au contraire, on est en train de se rapprocher de l'objectif qu'on s'était fixé.

"Angleich" ou "Ausgleich": j'ai suivi ce débat au sujet du vocabulaire avec intérêt, mais sans être capable de voir quel est le mot exact. C'est ce qu'on veut atteindre qui importe. On veut atteindre une certaine transparence et une certaine [PAGE 1054] égalité - pas absolue, certes, mais on veut atteindre un certain rapprochement des réserves d'un canton à l'autre.

C'est la raison pour laquelle nous vous invitons à rejeter la motion Maury Pasquier tout en disant qu'on peut atteindre pratiquement ces objectifs.

Maintenant, permettez-moi encore une remarque sur la transparence. Celle-ci est le maître mot. Partout, on a le sentiment que s'il y avait eu plus de transparence on aurait évité les catastrophes et que, grâce à elle, on évitera tous les problèmes futurs. Trop de transparence nuit à la transparence. Lisez certains rapports d'entreprise. C'est tellement transparent qu'à la fin on ne sait plus ce que cela veut dire!

Dans l'assurance-maladie, vous aurez toujours des zones d'"intransparence", qui ne sont pas malhonnêtes. Vous avez les réserves, puis les provisions, et lorsque vous aurez fini d'établir la transparence impossible dans les réserves, vous aurez une discussion sur les provisions. Vous savez que les assurances-maladie ont entre 25 et 30 pour cent de provisions en fin d'année pour les cas en cours, pour l'année suivante. Et il y a probablement, dans ces 25 à 30 pour cent, une part de réserves. Mais combien? Personne ne peut le dire, parce que les assurances elles-mêmes, en principe, ne savent pas combien elles recevront de factures en fin d'année, sauf si elles font leurs comptes suffisamment tard, alors qu'elles ont déjà reçu toutes les factures de l'année précédente.

Par ailleurs, Monsieur Stadler - il n'est plus là - a un peu remis en cause l'affirmation de Monsieur David, qui a dit tout à l'heure que l'on se dirige vers des augmentations de primes de 5 à 10 pour cent. Je n'en sais rien, mais ce que je sais, c'est que si les assurances annoncent de tels chiffres, c'est une invitation à entrer dans la danse pour tout le monde, parce que si les assurances commencent à dire qu'il y aura en 2009 ou 2010 des augmentations de 5 à 10 pour cent, on choisira 10 pour cent. En effet, tout le monde se dit que, s'il doit y avoir une augmentation de cette importance, c'est le moment de présenter telle ou telle revendication, telle augmentation de salaire: "C'est le moment d'introduire une nouvelle prestation, car sur les 10 pour cent, mon petit avantage va disparaître!"

Et je le dis, Monsieur David, c'est peut-être vrai. Je souhaite que ce ne soit pas le cas, mais personne ne peut le dire. En tout cas, ce dont je suis sûr, c'est que si vous continuez à répéter qu'il y aura des augmentations de 5 à 10 pour cent en 2009, eh bien, il y en aura, parce que vous aurez invité tous les partenaires à la danse et, croyez-moi, ils n'attendent que cela pour essayer d'avoir tous une petite partie du "bonanza", du trésor que vous avez fait miroiter, en disant: "10 pour cent d'augmentation, alors pourquoi pas 0,5 pour mon secteur, 0,5 pour le tien, 0,5 pour le sien?" Et on finit à la fin à coup sûr à 10 pour cent.

Les assurances portent aussi leur part de responsabilité. Elles ont la responsabilité de faire en sorte de ne pas être à 10 pour cent d'augmentation, ni à 8 pour cent, mais en dessous de 5 pour cent. Si elles ne disent pas qu'elles veulent être en dessous de 5 pour cent, on ira alors vers des difficultés. Il faut se battre tous les jours avec toutes les factures et ne pas dire: "A la fin, vous avez échoué. On avait toujours dit que cela arriverait!"

Mais, pour l'instant, nous sommes d'accord pour dire non à Madame Maury Pasquier, c'est-à-dire pour rejeter sa motion.

Ich möchte auch hier darauf hinweisen, dass sich die Zahlen, die jetzt noch in der Begründung stehen, natürlich verändert haben. Diese 4 Milliarden Franken per Ende 2007 haben sich nach meiner Schätzung effektiv um rund 1 bis 1,5 Milliarden Franken reduziert, sodass die Reserven jetzt im Landesdurchschnitt nahe am gesetzlichen Minimum sind. Es wird auch zahlreiche Versicherungen geben, die unter das gesetzliche Minimum fallen. Von daher gilt gegenüber dieser Motion das Gleiche: Die Hoffnung, wie sie Frau Kollegin Maury Pasquier ausgedrückt hat, man könne mit dem Aufbrauchen der Reserven die inhärenten Probleme der Krankenversicherung lösen, ist eine Illusion. Man kann kurzfristig einmal eine solche Lösung treffen, aber dann ist das Geld aufgebraucht. In dem Sinn werden die Probleme aufgeschoben, aber nicht aufgehoben. Ich behaupte sogar: Dieser Mechanismus führt dazu, dass sich die Probleme in den Folgejahren verschärfen werden.

Ich möchte noch auf einen Punkt aufmerksam machen, den der Bundesrat anführt und der für mich kritisch ist: Der Bundesrat schreibt, er wolle vom Vorsichtsprinzip weg, das heute gelte, also weg vom Prinzip "Bewertung zum Anschaffungswert, ausser der Marktwert ist tiefer" - das ist die aktienrechtliche Bewertungsregel. Er schreibt, er wolle zur Market-to-Market-Regel übergehen. Das heisst, der Marktwert muss dauernd ausgewiesen werden. Wenn wir die heutige Finanzkrise anschauen, ist es nach meiner Meinung auch eine Ursache dieser Krise, dass immer zu Marktwerten verbucht wurde. Die UBS wäre in einer ganz anderen Situation, wenn diese Regel nicht gegolten hätte. Es wird, wenn man diese eigentlich von den USA herkommende Market-to-Market-Regel für die Krankenversicherer einführt, in der Krankenversicherung zu grossen Volatilitäten führen, also zu Schwankungen. Es wird hinauf- und hinuntergehen, so, wie die Bewertungen hinauf- und hinuntergehen, so, wie wir das auch sehen. Damit wird die Instabilität des Systems weiter vorangetrieben. Ich persönlich würde das nicht tun, das muss ich ehrlich sagen; ich glaube, das Vorsichtsgebot ist in diesem System Krankenversicherung wichtiger als der Vorschlag, der Marktwert müsse wie bei den Banken jederzeit ausgewiesen werden, und es müssten die entsprechenden Korrekturen in der Erfolgsrechnung vorgenommen werden.

In dem Sinne bitte ich den Bundesrat - er lehnt die Motion ab, was ich auch richtig finde, will aber trotzdem diesen Punkt neu einführen -, nochmals sorgfältig zu überprüfen, ob das für das Krankenversicherungssystem wirklich der richtige Ansatz ist oder ob wir bei der OR-Bewertungsregel, wie sie für die Krankenversicherung heute gilt, bleiben sollen.

Cet automne, une fois de plus, la fixation des primes d'assurance-maladie pour l'an prochain a donné lieu à des querelles "bruyantes" entre l'OFSP, les assureurs-maladie et les cantons. Tout le monde a vu ces respectables acteurs se disputer publiquement sur le montant réel des coûts de la santé et sur celui des réserves constituées par les divers assureurs. Ces bagarres de cour de récréation discréditent le système suisse de santé, et en particulier les autorités de surveillance, ce qui n'est plus admissible.

Pour mettre fin à ce grabuge, je demande par ma motion en premier lieu que la transparence soit faite dans la comptabilité des caisses-maladie. Les méthodes de calcul des coûts doivent être uniformisées et, surtout, les réserves doivent être comptabilisées à leur valeur réelle. Actuellement en effet, les assureurs-maladie déclarent leurs placements à la valeur historique la plus basse, ce qui laisse planer des incertitudes sur leur situation financière effective et qui pourrait tendre à justifier un besoin de réserves surdimensionné.

Cet excès d'appétit se nourrit d'augmentations de primes infondées et il engendre des réserves anormalement élevées. Ainsi, fin 2007, les divers assureurs cumulaient des réserves totales de 4 milliards de francs, soit 1,135 milliard de plus que le minimum légal. Dans le canton de Genève à la même date, les réserves engrangées atteignaient plus du double de l'estimation faite par les assureurs en 2006, et la moitié des caisses-maladie détenaient des réserves supérieures de plus de 30 pour cent au minimum légal, ce qui est loin de correspondre à la volonté déclarée de notre ministre de la santé, Monsieur Couchepin.

Bien sûr, en ce qui concerne le montant des réserves, la situation a sans doute évolué à l'heure actuelle, mais ce n'est pas une raison pour maintenir cette opacité, cette "intransparence". L'exception assurance-maladie n'a pas lieu d'être. Toutes les autres assurances sociales, de l'AVS à la SUVA, en passant par le deuxième pilier, connaissent des pratiques comptables qui permettent de connaître leur situation financière réelle.

La motion 07.3051 déposée par le groupe socialiste au Conseil national il y a près de deux ans, et pour laquelle j'ai été porte-parole, demande que les caisses-maladie procèdent elles aussi à l'évaluation de leurs réserves à la valeur du marché, une nouveauté qui pourrait se concrétiser par le biais d'une modification de l'article 81 de l'ordonnance sur l'assurance-maladie (OAMal). Le Conseil fédéral s'est montré favorable à cette idée et il a proposé d'accepter la motion. Mais la discussion a été renvoyée au Conseil national et cette motion risque fort d'être frappée très prochainement - c'est même certain - par la "limite d'âge", puisqu'au mois de mars 2009, cela fera deux ans qu'elle aura été déposée.

Dans sa réponse à la présente motion, le gouvernement réitère son soutien à l'introduction d'une comptabilité liée à la valeur du marché, afin - et je cite là la réponse du Conseil fédéral - "notamment de révéler les réserves immobilisées en titres participatifs et en biens immobiliers". Je remercie le Conseil fédéral de son soutien; j'aurais souhaité qu'il propose d'adopter la première partie de la motion, puisqu'elle concerne ce point-là. Le Conseil fédéral affirme aussi que l'administration a d'ores et déjà "entamé les travaux correspondants", mais bien évidemment nous n'en avons encore rien vu. A ce stade, la seule manière de signifier au Conseil fédéral le soutien du Parlement à l'introduction d'une comptabilité transparente dans les caisses-maladie est donc d'adopter la présente motion.

Un mot encore sur les vertus de la transparence. Une fois connue la situation financière réelle des caisses, l'autorité de surveillance sera mieux à même de garantir l'adéquation économique de l'évolution des réserves, autrement dit de faire respecter l'article 78 alinéa 1 OAMal, selon lequel "les assureurs doivent assurer l'équilibre des charges et des produits".

Pour assurer l'adéquation entre coûts et bénéfices, pour éviter le gonflement local des réserves et des primes, la transparence comptable devrait aller de pair avec de nouveaux procédés de régulation des réserves. Ma motion, soutenue d'ailleurs par des membres de notre conseil de tous bords politiques, demande notamment au Conseil fédéral d'envisager que les assureurs soient tenus par la loi de prendre en compte, au même titre que les coûts, les réserves cantonales et régionales pour échelonner les primes. En contenant l'explosion des réserves dans certains cantons et en les augmentant dans d'autres, ce mécanisme n'affaiblit pas la solidarité nationale, mais permet d'atteindre un niveau de réserves adéquat au plan national.

Un autre moyen de réguler les réserves pourrait consister en l'inscription dans l'ordonnance, en complément du seuil minimal, d'un taux maximal de réserves, tout en laissant une marge suffisante entre le minimum et le maximum pour faire jouer la concurrence entre les caisses, et partant les inciter à une gestion efficace. [PAGE 1053]

Soit dit en passant, ces différents moyens de régulation rejoignent le mandat donné par l'OFSP aux assureurs d'abaisser leurs réserves, en particulier dans les cantons de Genève, de Vaud et de Zurich, mandat que les caisses n'ont pour l'instant pas mis en oeuvre.

Dans sa réponse à ma motion, le Conseil fédéral note qu'une modification des exigences relatives à l'évaluation comptable n'aurait pas grande influence sur les réserves fixées par la loi et que l'introduction d'un taux de réserve maximal a déjà été rejetée par le Conseil fédéral. Mais alors, quelle solution le Conseil fédéral propose-t-il pour que les réserves correspondent mieux aux besoins? L'expérience a montré que le seuil minimal ne suffit pas à faire baisser le taux de réserves là où c'est nécessaire, et que le rôle purement calculatoire des réserves cantonales dans la fixation des primes - qui sont cantonales, elles aussi - n'est pas déterminant. Or la situation des assurés en Suisse est, elle, loin d'être purement calculatoire. Chaque franc bloqué dans les réserves est un franc qui manque aux ménages, en particulier aux familles avec enfants, dont les primes d'assurance-maladie grèvent le pouvoir d'achat, surtout dans les périodes de crise telles que celle qui s'amorce.

Selon un sondage commandé par Santésuisse déjà avant cette crise, 20 pour cent des habitants et des habitantes de ce pays payaient des primes insupportables pour leur revenu et 47 pour cent jugeaient leurs primes trop élevées. C'est là une réalité vécue et une réalité que je trouve personnellement inadmissible.

C'est pourquoi je vous invite à adopter ma motion.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.