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Die Empfehlungen lauten folgendermassen:

I. Allgemeines

1. Die grundsätzliche Notwendigkeit bzw. ökonomische Rechtfertigung der Regulierung von Finanzdienstleistungsunternehmen ist unbestritten. Sie dient dem Gläubiger- und Systemschutz (Abschnitt 11).

2. Die mit der Finanzmarktgesetzgebung verfolgten Ziele sollten ausdrücklich gesetzlich verankert werden (Abschnitt 114).

3. Der Gesetzgeber soll bei der Ausgestaltung regulatorischer Eingriffe darauf achten, dass die Konkurrenzfähigkeit der betroffenen Unternehmen nicht beeinträchtigt wird. Dabei ist insbesondere die Wettbewerbsneutralität zu berücksichtigen (Abschnitt 12).

4. Eine weitere Differenzierung der Finanzmarktregulierung ist unumgänglich, um den Besonderheiten einzelner Banken, Bankengruppen und anderer Finanzdienstleistungsanbieter in angemessener Weise Rechnung zu tragen. Dabei ist eine Vereinfachung der Banken- und Finanzmarktregulierung vor allem in Bezug auf die Eigenmittelvorschriften anzustreben (Abschnitte 21 und 22).

5. Die Schweiz muss im Hinblick auf Regulierung und Aufsicht im internationalen Umfeld eine proaktive und bedeutendere Rolle einnehmen (Abschnitt 123).

6. Vor grösseren regulatorischen Eingriffen sollte die Grössenordnung der sich daraus ergebenden Kosten auf allen Stufen (Beaufsichtigte, Aufsichtsbehörden, allenfalls Dritte) ermittelt und dem angestrebten Nutzen gegenübergestellt werden (Kosten-Nutzen-Analyse, Prinzip der Verhältnismässigkeit; Abschnitt 124).

7. Aspekte der Integrität und Wirtschaftsethik sollen bei der Ausgestaltung von Finanzmarktregulierung und -aufsicht berücksichtigt und am Anfang von Finanzmarktgesetzen ausdrücklich erwähnt werden (Abschnitt 13).

II. Banken

8. Im Rahmen der Eigenkapitalregulierung ist entsprechend dem Revisionsvorschlag des \"Basel Capital Accord\" anzustreben, für Banken Anreize zu schaffen, ihr Risikomanagement kontinuierlich zu verbessern. Bei Einsatz wirksamer Risikomanagementmodelle sollten die Institute auf der Stufe Eigenkapital entlastet werden (Abschnitt 21).

9. Zunehmende Bedeutung ist der Regelung der Liquiditätsvorsorge der Banken zuzumessen. Ein umfassendes Liquiditätsmanagement vermindert die Krisenanfälligkeit von Banken wesentlich und trägt damit, wie das Eigenkapital, zur Gläubigersicherheit bei (Abschnitt 216).

10. Aus der Perspektive systemischer Risiken ist darauf hinzuweisen, dass die Sicherheit der einzelnen Institution nicht genügt, um die Sicherheit des Banken- und Finanzsystems insgesamt zu gewährleisten. Vor allem aufgrund der Zusammenhänge und Abhängigkeiten verschiedener Risikotypen wird die Aufgabe der Bankenregulierung in Zukunft zunehmend auch im direkten Schutz des Systems bestehen müssen (Abschnitt 21).

11. Für die Beaufsichtigung der Grossbanken sind zwar besondere Strukturen notwendig, jedoch nicht die Schaffung einer separaten nationalen Aufsichtsbehörde. Die Bildung supranationaler Aufsichtsgremien erscheint zurzeit als unrealistisch. Hingegen empfiehlt sich eine aktive Mitwirkung der Schweizerischen Bankenaufsichtsbehörde an einer verstärkten internationalen Zusammenarbeit der Bankaufsichtsbehörden zwecks Sicherung der Stabilität des Weltfinanzsystems (Abschnitt 23).

12. Eine Abwägung der entsprechenden Vor- und Nachteile spricht für die Beibehaltung des bestehenden dualistischen bzw. indirekten Aufsichtssystems, wo anerkannte Revisoren mit Prüfungsaufgaben betraut werden (Abschnitt 24).

13. Die Selbstregulierung des schweizerischen Bankensektors hat sich als flexible und marktorientierte Regulierungsform bisher bewährt. An der Selbstregulierung als ergänzendes Element zur öffentlich-rechtlichen Regulierung soll festgehalten werden (Abschnitt 25).

14. Im Zusammenhang mit Fragen einer impliziten Staatsgarantie im Falle privater Banken empfiehlt sich die konsequente Information von Kunden und Gläubigern über Sachverhalte und Risiken. Hingegen ist die Einführung eines institutionalisierten Koordinationsmechanismus zwischen Regierung, Aufsichtsbehörden und Zentralbank nicht notwendig (Abschnitt 26).

III. Versicherungen

15. Die grundsätzliche Notwendigkeit bzw. ökonomische Rechtfertigung der Regulierung von Versicherungsunternehmen ist unbestritten. Sie soll in erster Linie dem Schutz des Versicherten dienen, aber auch eine Wirkung im Bereich des Kollektivschutzes entfalten (Abschnitt 311).

16. Die Regulierung der Versicherungen soll sich an den versicherungsspezifischen Risiken ausrichten. Dementsprechend soll in angemessener Weise den Unterschieden zum Bankgeschäft Rechnung getragen werden (Abschnitt 312).

17. Im Besonderen soll der Schutz der Versicherten durch Sicherstellung der Solvenz, nicht jedoch durch eine präventive Produktekontrolle gewährleistet werden (Abschnitte 321 und 322).

18. Eine Differenzierung innerhalb der Versicherungsbranche nach Massgabe der Grösse der Unternehmen ist, vorbehaltlich gewisser Erleichterungen in der Berichterstattung, angesichts der bestehenden Regulierung nicht erforderlich (Abschnitt 323).

19. Die Aufsicht über Versicherungsgruppen soll im Sinne des bestehenden europäischen Richtlinienrechtes verstärkt werden (Abschnitt 324).

20. Wettbewerbsneutralität soll die Haltung des Gesetzgebers hinsichtlich der Entwicklungsmöglichkeiten von Banken und Versicherungen bestimmen. Insbesondere soll den Versicherungen nicht der Zugang zum versicherungsfremden Geschäft verwehrt werden, wobei der bestehende Vertrag Schweiz/EU zu berücksichtigen ist (Abschnitt 33).

21. Eine dualistische Aufsicht durch externe Revisoren stellt kein System dar, das sich gegenwärtig aufdrängt, mag aber bei fortschreitender Erbringung weiterer Finanzdienstleistungsaktivitäten durch Versicherer zu überprüfen sein (Abschnitt 34). Es ist auch nicht erforderlich, den Anwendungsbereich der Selbstregulierung auszubauen (Abschnitt 35).

IV. Allfinanz und Finanzkonglomerate

22. Bei der Erfassung der Allfinanz und Finanzkonglomerate ist zunächst den verschiedenen Erscheinungsformen Rechnung zu tragen. Insbesondere ist festzustellen, dass neben der Distributionsallfinanz die Konglomeratsbildung fortschreitet, wobei die einzelnen Konglomerate in der Regel schwergewichtig entweder im Bank- oder im Versicherungssektor verankert sind (Abschnitt 41).

23. Die noch wenig erforschten Abhängigkeiten von Risiken in Finanzkonglomeraten sollen vertieft untersucht werden (Abschnitt 42).

24. Angesichts dieses Kenntnisstandes und der unterschiedlichen Aufsichtsinstrumente sowie der noch nicht vertieft untersuchten Abhängigkeiten von Bank- und Versicherungsrisiken in Konglomeraten soll für die kommenden Jahre hinsichtlich jedes Konglomerats mittels eines individuellen Konzepts festgelegt werden, ob und in welchem Umfang eine Aggregation oder eine Konsolidierung der Risikobetrachtung vorgenommen werden kann. Die Rechnungslegung soll indessen konsolidiert erfolgen (Abschnitt 43).

25. Die Erfahrungen aus den individuellen Konzepten sollen laufend analysiert werden. Im Besonderen ist auch die Frage zu behandeln, ob gleiche Tätigkeiten mit denselben Risiken und Rahmenbedingungen entweder gleich oder bewusst unterschiedlich behandelt werden sollen. Im Anschluss daran sollen allgemeine Regeln geschaffen werden (Abschnitt 44).

V. Nicht regulierte Finanzdienstleistungsanbieter

26. Die oben stehend formulierten allgemeinen Empfehlungen finden auch Anwendung im Bereich der bisher nicht regulierten Finanzdienstleistungsanbieter. Die Empfehlungen der Wettbewerbsneutralität (funktionaler Ansatz, Empfehlung 3) sowie der Differenzierung (Empfehlung 4) sind hier von besonderer Bedeutung. Der Gesetzgeber wird für jeden Dienstleistungstyp, den er zu regulieren und beaufsichtigen entscheidet, ein spezifisches rechtliches Regime entwickeln. Dieses Prinzip gilt im Besonderen für die unabhängigen Vermögensverwalter; es gilt ebenfalls für die bereits regulierten Effektenhändler (Abschnitt 51).

27. Jede neue Regulierung kann nur auf Bundes- und nicht auf Kantonsebene erfolgen (Abschnitt 525).

28. Die Regulierung der Effektenhändler hat bereits positive Wirkungen gezeigt. Dennoch wird es notwendig sein, die Mittel zu verstärken, welche den Behörden zur Bekämpfung von unzulässigem und schädlichem Verhalten zur Verfügung stehen (Abschnitt 532).

29. Gegenwärtig fehlt eine Regulierung der Introducing Brokers; der Gesetzgeber sollte diese Lücke schliessen (Abschnitt 533).

30. Seit Inkrafttreten des Börsengesetzes haben sich die Fälle von unzulässigen und schädlichen Finanzdienstleistungen teilweise auf die Devisengeschäfte (spot) konzentriert. Die Devisenhändler sollten einer Regulierung (mit Bewilligungspflicht) und Aufsicht unterstellt werden (Abschnitt 534).

31. Nach Meinung einer Mehrheit der Expertengruppenmitglieder rechtfertigt sich eine Regulierung und Beaufsichtigung der unabhängigen Vermögensverwalter: Das aktuelle Regime entspricht nicht mehr dem internationalen Standard; es besteht ein Bedürfnis, die Kunden vorsorglich zu schützen, obwohl diese eine spezifische Beziehung zu ihrem Vermögensverwalter unterhalten und ihre Guthalben bei Banken deponiert sind; im Interesse des Schweizer Finanzplatzes ist es notwendig geworden, die Qualität der Dienstleistungen zu garantieren, welche die unabhängigen Vermögensverwalter erbringen; das Prinzip der Wettbewerbsneutralität bedingt, dass alle Unternehmen, welche das Vermögensverwaltungsgeschäft in der Schweiz betreiben, fortan den gleichen Regeln unterstellt sind (Abschnitt 54).

32. Eine Regulierung und Beaufsichtigung der anderen Finanzdienstleistungsanbieter drängt sich nicht auf, weil in Bezug auf einzelne Typen dieser Dienstleistungen weder ein Schutzbedürfnis von Kunden noch ein Bedürfnis des schweizerischen Finanzplatzes nachgewiesen werden kann. Trotzdem sollte die (bestehende oder vorgesehene) Regulierung für die verschiedenen Vertriebsträger von Finanzprodukten längerfristig zu einer einzigen Kategorie zusammengefasst und demselben materiellen Regime unterworfen werden (Abschnitt 55).

33. Eine Regulierung von Introducing Brokers, Devisenhändlern sowie unabhängigen Vermögensverwaltern kann (nach Anpassung des Titels) im Rahmen des Bundesgesetzes über die Börsen und den Effektenhandel erfolgen; ein neues allgemeines Finanzdienstleistungsgesetz ist nicht notwendig (Abschnitt 56).

34. Die Beaufsichtigung dieser drei Anbietertypen von Finanzdienstleistungen sollte derselben Behörde anvertraut werden, welche für die Banken und Effektenhändler zuständig ist. Diese Behörde sollte nicht nur die prudentielle Aufsicht sicherstellen, sondern auch diejenige mit Bezug auf die Bekämpfung der Geldwäscherei (Abschnitt 562 und 623ff.).

35. Der Gesetzgeber sollte die Interventionsmöglichkeiten verstärken, über welche die Aufsichtsbehörde im Falle von unzulässigem und schädlichem Verhalten verfügt, sowie die Möglichkeiten der kantonalen Strafbehörden verbessern, um mit dieser Aufsichtsbehörde zusammenzuarbeiten. Ebenso sollten die verwaltungsrechtlichen Sanktionen entwickelt werden (Abschnitt 564).

VI. Organisation der gesamten Aufsicht

36. Es ist eine integrierte Finanzmarktaufsichtsbehörde zu schaffen, welche die heutigen Aufsichtsfunktionen der Eidgenössischen Bankenkommission und des Bundesamtes für Privatversicherungen übernimmt (Abschnitt 62).

37. Der neuen Aufsichtsbehörde ist auch die Aufsicht über die neu einer prudentiellen Aufsicht zu unterstellenden Finanzdienstleistungsanbieter zu übertragen (vergleiche vorne Empfehlung 34; Abschnitt 623).

38. Die neue Aufsichtsbehörde überwacht die Einhaltung des Geldwäschereigesetzes durch die von ihr prudentiell überwachten Finanzdienstleistungsanbieter. Die für diese heute bestehenden Selbstregulierungsorganisationen sollen bei der Formulierung der entsprechenden Regulierung mitwirken, aber keine Aufsichtsfunktionen mehr wahrnehmen (Abschnitt 625).

39. Die neue integrierte Finanzmarktaufsichtsbehörde ist institutionell so auszugestalten, dass sie von der Politik und den Beaufsichtigten unabhängig ist. Ihr sollte Ressourcenhoheit zukommen. Sie ist professionell auszugestalten und international auszurichten. Die neu zu schaffende integrierte Finanzmarktaufsichtsbehörde ist mit hoheitlichen Funktionen, aber administrativ selbständig auszugestalten (Abschnitt 63).

40. Es sind klare Kontrollstrukturen, eine (nachträgliche, nicht begleitende) Rechenschaft gegenüber dem Parlament sowie ein sachgerechter Rechtsschutz gegen Entscheide der Behörde vorzusehen (Abschnitt 63).

41. Es wird empfohlen, unmittelbar nach einem Grundsatzentscheid des Bundesrates eine integrierte Finanzmarktaufsicht anzustreben und die Integration der bestehenden Aufsichtsbehörden im Rahmen der Befugnisse des Bundesrates administrativ, personell und räumlich so weit umzusetzen, als es die bestehenden Gesetzesgrundlagen erlauben (Abschnitt 64).

42. Es ist ein Bundesgesetz zu schaffen, welches einzig die Organisation, die Stellung, die Kontrolle, die Finanzierung, die Befugnisse und die Verantwortlichkeiten der neuen Aufsichtsbehörde regelt, die materiellen Regeln der Aufsicht für die verschiedenen Bereiche aber grundsätzlich nicht ändert (Abschnitt 64).

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Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung und Artikel 21bis des Geschäftsverkehrsgesetzes reiche ich folgende Parlamentarische Initiative in der Form der allgemeinen Anregung ein:

Die Empfehlungen der Expertengruppe Finanzmarktaufsicht (Zufferey, Schlussbericht November 2000, Empfehlungen Nr. 1 bis 42) seien vom Parlament möglichst rasch durch geeignete gesetzgeberische und administrative Massnahmen integral umzusetzen.

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