Andrea Caroni · PLR
Die vorliegende parlamentarische Initiative 26.425 ist Ihnen bereits aus der ersten Phase gut bekannt. Unser Rat beauftragte unsere Kommission am 11. Juni mit der Ausarbeitung einer Vorlage. Diese verabschiedete unsere Kommission Ende Juni mit 7 zu 6 Stimmen. Eine Vernehmlassung war nicht nötig. Der Bundesrat beantragt Nichteintreten, eine Minderheit ebenso. Die Kommissionspräsidentin, Kollegin Z'graggen, hat dazu das Wichtige gesagt.
Ziel der parlamentarischen Initiative ist die korrekte verfassungsrechtliche Verankerung der Bilateralen III. Im Kern steht die Forderung, dass diese Verträge in einer Verfassungsbestimmung genehmigt werden sollen. Dies hat drei Vorzüge: Erstens kann man der Bedeutung der Verträge damit auf verfassungskonforme Art und Weise gerecht werden. Zweitens löst man den Konflikt mit der bestehenden Verfassung, konkret mit Artikel 121a BV. Drittens kann man, wenn man möchte, später en passant auch die Frage der Schubert-Praxis auf Verfassungsstufe klären.
Zum ersten Punkt, dass man der Bedeutung der Verträge damit auf verfassungskonforme Weise gerecht werden kann: Wer der Meinung ist - wir haben solche Meinungen heute schon gehört -, dass die Verträge quasi eine verfassungsmässige Bedeutung haben, wie z. B. auch Professor Glaser es in unserer öffentlichen Anhörung ausführte, kann dieser Bedeutung so gerecht werden. Argumente dafür sind der starke Einfluss des Pakets auf unsere Rechtsetzung bis hinunter zu den Volksrechten, aber auch die Streitbeilegung. Man müsste, um der Bedeutung der Verträge gerecht zu werden, also nicht die wie erwähnt doch umstrittene Figur des obligatorischen Staatsvertragsreferendums sui generis herbeiziehen, sondern man könnte das entsprechende Verfahren korrekt in der Verfassung abbilden.
Denn ein solches Referendum sui generis, Sie sehen das bei jeder Durchsicht der Verfassung, steht dort nirgends. Es wurde in der Geschichte dreimal angewandt, zum ersten Mal in grauer Vorzeit, beim Beitritt der Schweiz zum Völkerbund. Damals gab es noch überhaupt kein Staatsvertragsreferendum; man betrachtete die Frage des Beitritts quasi als Verfassungsfrage. Das zweite Mal wurde es 50 Jahre später angewandt, nämlich 1972 beim Freihandelsabkommen mit der Europäischen Gemeinschaft. Damals war der Hauptgrund, dass der Bundesrat früh versprochen hatte, es gebe dann sicher eine Abstimmung; am Schluss musste er dieses Versprechen irgendwie einlösen. Das war 1972, bevor man das obligatorische Staatsvertragsreferendum überhaupt kodifizierte - dies geschah erst 1977.
Sie sehen also: Die ersten beiden Anwendungsfälle des obligatorischen Staatsvertragsreferendums sui generis stammen alle aus der Zeit vor dem Festschreiben des obligatorischen Staatsvertragsreferendums in der Verfassung.
Der dritte Anwendungsfall, das wurde auch erwähnt, war die Frage des Beitritts der Schweiz zum EWR. Dort herrschte wiederum eine spezielle Ausgangslage. Es gab nämlich gleichzeitig auch einen Beschluss zur Änderung der Bundesverfassung. In diesem Zusammenhang betrachtete man es als naheliegend, dass man die Frage des Beitritts zum EWR nur schon aus diesem Grunde damit auf eine Stufe setzte. Das geschah ebenfalls noch unter der alten Bundesverfassung.
Zur Frage, ob die Referendumsbestimmung in der Verfassung abschliessend sei oder ob es noch irgendein Notventil gebe, gingen die Voten in den Räten jeweils etwas auseinander. Der Bundesrat sagt, es gebe noch ein Notventil, aber nur in ganz aussergewöhnlichen Situationen. Manche sagen, das Parlament sei hier freier. Einen zusätzlichen Vorteil jedenfalls hat die in der Vorlage zur Umsetzung der parlamentarischen Initiative vorgesehene Verfassungsnorm, nämlich eine besonders starke Legitimität dieses Pakets, wenn es denn angenommen wird, bei zugegebenermassen höherer Hürde. Das ist ja genau der Kern eines doppelten Ja, das unsere Verfassung verlangt.
Nun stellt sich die Frage, ob es denn zulässig ist, diesen Weg der Verfassungsrevision zu wählen, wenn bereits das obligatorische Staatsvertragsreferendum sui generis umstritten ist. Ich sage Ihnen, auch namens unserer Kommission: Dies ist klar der Fall. Das kommt auch in der Stellungnahme des Bundesrates zum Entwurf der Kommission zum Ausdruck. Denn unsere Verfassung kennt fast keine Revisionsschranken. Die wenigen bestehenden Revisionsschranken sind Ihnen bekannt: zwingendes Völkerrecht, Einheit der Materie und der Form sowie die sachliche Durchführbarkeit; es gibt keine weiteren. Es gibt also keine Schranke, die sagt, man dürfe einzelne Verträge nicht zum Gegenstand einer Verfassungsrevision machen.
Im weiteren Sinne gibt es hierfür auch schon Präjudizien, allerdings nicht genau in dieser Konstellation. Aber zur Erinnerung: Der Beitritt der Schweiz zur UNO beispielsweise kam über eine Verfassungsänderung zustande. Man muss sagen, dass er auf eine Volksinitiative zurückging, daher hätte es sowieso eines obligatorischen Referendums bedurft. Er stand jedoch am Schluss als Übergangsbestimmung in der Verfassung. Auch bei der Frage des EWR-Beitritts gab es, wie vorhin erwähnt, eine Verfassungsnorm, die parallel zum Genehmigungsbeschluss daherkam. Man darf so etwas also tun.
Dann kann man sich fragen, ob man generell freiwillig einen Regelungsgegenstand auf eine höhere Normstufe als die verlangte heben darf. Kommt man zum Schluss, dass an sich ein fakultatives Referendum reicht, kann man sich also die Frage stellen, ob man den Regelungsgegenstand einfach auf eine höhere Normstufe heben darf. Dazu kann man sagen: Das tun wir in diesem Hause regelmässig. Es gibt ganz viele Gesetzesbestimmungen, die materiell eigentlich Verordnungscharakter hätten.
Um nur eine solche Bestimmung zu erwähnen: Letzte Woche schrieben wir eine Bankenverordnung ins Gesetz. Auch etwas, was nachweislich immer Verordnungsthema war, nämlich die Unterlegung einer Bank mit Eigenkapital, schrieben wir ins Gesetz. Viele unterstützten das, mit dem Gedanken, dass die entsprechende Bestimmung damit besser legitimiert ist; allenfalls könnte man dagegen sogar das Referendum ergreifen. Die Gesetzesform für einen solchen Verordnungsinhalt fanden viele deshalb attraktiv. Auch Beschaffungen von Kampfflugzeugen regeln wir regelmässig in Form von referendumsfähigen Bundesbeschlüssen, obwohl rechtlich sonnenklar ist, dass wir auf Bundesebene kein Finanzreferendum haben und man solche Beschaffungen auch einfach im Rahmen des Budgets beschliessen könnte.
Diese Beispiele sollte bedenken, wer sagt, es sei jetzt quasi ein unzulässiges Plebiszit, dass man hier die Verfassung bemühe. Man darf. Das ist der erste Punkt. Man kann der Bedeutung gerecht werden, und man darf es tun, und man hat Ähnliches auch schon öfters getan.
Der zweite von drei Vorteilen dieser Verfassungsnorm ist der folgende. Er beantwortet die Frage: Muss man denn nicht sogar eine Verfassungsnorm entwerfen? Auch hier würde ich zustimmend antworten. Wir klären damit nämlich die Frage, ob wir nicht mit der bestehenden Verfassung ein Problem haben, mit Artikel 121a Absatz 4. Unsere Vorlage löst dieses Problem. Sie muss es gar nicht explizit tun. Sie schafft eine neuere, eine jüngere, eine speziellere Verfassungsnorm, und diese würde der bestehenden in diesem Punkt, in dieser Konstellation entsprechend vorgehen. Es gibt sehr starke Gründe, die Ihre Kommission zur Annahme bewogen haben, dass hier ein Konflikt vorliegt. Aus der Anhörung sei Herr Professor Stefan G. Schmid erwähnt. Er hat das herausgeschält und gezeigt - nicht als Einziger, aber bei uns in der Anhörung -, dass Artikel 121a Absatz 4 es verbietet, Verträge abzuschliessen, die der Bestimmung selber widersprechen. Und diese Bestimmung selber verlangt in ihrem Absatz 2 Kontingente und Höchstzahlen. Und im vorliegenden Paket werden eben nachweislich neue Freizügigkeitsrechte eingeräumt, und genau das wollte Artikel 121a Absatz 4 nicht.
Wenn Sie sich erinnern wollen: Ich war damals wie viele von Ihnen gegen diese Initiative, die sogenannte Masseneinwanderungs-Initiative. Aber sie steht in der Verfassung, und eines ihrer Ziele war, keine Ausdehnung der Personenfreizügigkeit als Mechanismus zulassen. Wir haben nun in diesem Paket eine solche Ausdehnung, und ich räume gleich vorweg schon ein, dass sie, wie sie daherkommt, quantitativ überschaubar ist. Aber qualitativ geht es um verschiedene Kategorien. Es geht um gleichgeschlechtliche Partner, die man nachziehen kann. Es geht um deren Familiennachzug. Es geht generell um den Familiennachzug ohne ausreichende Wohnung - heute wird diese noch verlangt - und auch um den erleichterten Familiennachzug im Allgemeinen. Wenn man sagt, das seien zahlenmässig sehr wenige Leute, dann muss ich darauf hinweisen, dass die Bestimmung von Artikel 121a Absatz 4 der Bundesverfassung nicht von Mengen spricht, sondern von einem Mechanismus, dass man eben keine Freizügigkeitsrechte als Ansprüche geben möchte, egal, wie viele oder wie wenige Personen es dann sind. Wenn man dann sagt, dass es trotzdem sehr wenige sind, dann möchte ich noch auf die Dynamik verweisen. Denn mit diesen neuen Abkommen unterschreiben wir nicht irgendein Memorandum of Understanding (MOU), wo wir dann sagen, dass wir mal schauen, was künftig vielleicht noch passiert. Nein, wir versprechen im Grundsatz, dass wir künftige Änderungen nachführen. Ich sage nicht, die liegen schon auf dem Tisch - und wenn sie das täten, wären sie ja gar nicht mehr künftig. Aber irgendwann können sie kommen, und wir haben im Grundsatz zugesagt, sie dann zu übernehmen. Natürlich können wir nach unseren Mechanismen das dann nicht übernehmen, und dann sind wir im Vertragsverletzungsverfahren. Das können Sie bei allen Verträgen. Sie können Verträge immer verletzen. Neu ist, dass quasi der Gerichtsmechanismus auch schon definiert ist. Es ändert nichts daran, dass Sie im Grundsatz beschliessen, auch künftige Anpassungen in diesem Bereich zu übernehmen. Und wenn Sie das nicht tun, hat es Konsequenzen, und das hat eine neue Qualität. Also wenn Sie auch das berücksichtigen, kommen Sie zum Schluss, dass es hier mit der bestehenden Verfassung eng wird. Und von den Daueraufenthaltsrechten habe ich noch gar nicht gesprochen.
Der Bundesrat findet nun erstens, es seien eben nur untergeordnete Ausweitungen, und das sei zulässig. Er findet dazu auch einige Lehrmeinungen, die ihm das bestätigen. Ich muss sagen, diese Lehrmeinungen finde ich äusserst generös. Sie wischen diese Pflicht aus Artikel 121a Absatz 2, dass alle Bewilligungen durch Kontingente und Höchstzahlen begrenzt werden, die ich Ihnen beschrieben habe, mit einem Verweis auf Absatz 1 weg. Dort steht, dass der Bund die Zuwanderung von Ausländerinnen und Ausländern eigenständig steuern soll. Und Sie sagen, wenn nur wenige Leute kommen, ist das in der Sache immer noch eigenständig; es geht ja nur um wenige. Aber man kann nicht das konkrete Instrument mit Verweis auf das allgemeine im Absatz 1 weginterpretieren. Es gibt auch viel strengere Lehrmeinungen. Ich verweise auf die St. Galler Kommentare oder den Verfassungskommentar von Professor Giovanni Biaggini.
Der Bundesrat sagt nicht nur, man könne das generöser interpretieren, sondern zweitens auch, dass wir auch sonst schon eine grosszügige Praxis mit den Freihandelsabkommen hätten. Da habe es auch Freizügigkeitsrechte drin, und das hätten wir auch schon akzeptiert. Aber wenn man diese Beispiele anschaut, sieht man, dass diese entweder fast alle älter als diese Verfassungsbestimmung sind - dann sind sie hier irrelevant - oder keine neuen Freizügigkeitsrechte vorsehen. Beispiele, die man genauer anschauen muss, sind Kroatien, das UK und China. Das sind allesamt Sonderfälle. Bei Kroatien hat der Bundesrat ausgeweitet, und das Parlament hat ihm gesagt, dass er immer verfassungskonform bleiben muss. Beim UK ging es nur um bestehende Rechte für Leute, die schon im Lande waren, also nicht um neue Rechte für künftige Einwanderer. Es ging also nur um den Status quo, nicht um künftige Migration. Bei China hatte der Erstrat schon zugestimmt, bevor die Initiative angenommen wurde. Da war man quasi nicht genügend schnell auf der Bremse. Seither respektieren sämtliche Freihandelsabkommen ohne Weiteres diese Bestimmung, mit einer Ausnahme. Beim Freihandelsabkommen mit der Türkei von 2018, scheint mir, hat man den Vorbehalt bezüglich der Kontingente vergessen. Das würde man künftig bestimmt nicht mehr tun. Denn die Wirtschaft wirft eine wichtige Frage auf: Haben wir dann nicht ein Problem mit künftigen Freihandelsabkommen?
Wenn wir bei diesen Migrationsbestimmungen so streng sind, gehören diese dann nicht immer auch in die Verfassung? Ich glaube, ich kann hier mit Kollege Zopfi sagen: Fürchtet euch nicht. Denn problemlos sind Freihandelsabkommen, die gar keine Aufenthaltsrechte vorsehen, und das ist fast der Normalfall. Dann gibt es Freihandelsabkommen, die kurze Aufenthaltsrechte von bis zu drei Monaten vorsehen, z. B. für einen Serviceeinsatz als Werktätiger; das ist juristisch nicht als Zuwanderung zu werten und ist deshalb auch kein Problem. Ebenfalls problemlos sind schliesslich Freihandelsabkommen, die für längere Aufenthaltsrechte einen Kontingentvorbehalt vorsehen, wie die meisten das tun. Das wird flächendeckend eingehalten, und zwar auch bei den so gewichtigen Abkommen, die wir aktuell bei uns hatten oder haben - beim Abkommen mit Indien, mit dem Mercosur oder auch beim neuen Abkommen, wie es mit China verhandelt wird. Darüber habe ich mich ebenfalls informieren lassen. Diese Abkommen bewegen sich alle im Rahmen dessen, was die Verfassung heute schon zulässt. Es ist also wirklich kein Problem; man muss das mit dem Kontingentvorbehalt nur richtig machen. Das Elegante bei diesem rechtlichen Punkt ist aber - und damit schliesse ich meine Ausführungen zum zweiten Vorteil einer Verfassungsänderung -, dass man gar nicht abschliessend wie ein höchstes Gericht klären muss, ob jetzt eine Verfassungsverletzung vorliegt oder nicht; man ist einfach auf der sauberen, auf der korrekten, auf der sicheren Seite.
Noch zum dritten Vorteil einer Verfassungsänderung: Wenn man die BV schon anfasst, kann man en passant auch gleich sicherstellen, dass der Übersteuerungsmechanismus auch wirklich zum Tragen kommt und nicht vom Bundesgericht ausgebremst werden kann. Stichwort ist die Schubert-Praxis; sie wurde schon das eine oder andere Mal angesprochen. Angesichts seiner bisherigen Praxis lässt das Bundesgericht nicht unbedingt zwingend darauf vertrauen, dass es unsere allfälligen Abweichungen dereinst auch akzeptieren wird. Dies kann man deshalb auch gleich, en passant, sicherstellen; wir wurden auch von der WAK darum gebeten. Ihre Kommission - die Kommissionspräsidentin hat es ausgeführt - hat dazu die parlamentarische Initiative separat losgeschickt, weil es dafür eine Vernehmlassung braucht. Wenn wir dann zum Schluss kommen, jawohl, wir wollen die Schubert-Praxis auf Verfassungsstufe verankern, dann würde die vorliegende Verfassungsnorm vielleicht den Anknüpfungspunkt dazu bieten, um beides in einer Norm zu vereinen. Diese Norm ist also auch anschlussfähig.
Ganz zum Schluss möchte ich im Kontrast dazu noch einen Blick auf das Referendum sui generis werfen. Sie sehen, Ihre Kommission hat beide Punkte mit unterschiedlichen Mehrheiten verabschiedet. Ich lege Ihnen auch offen, dass die Enthaltung beim Abstimmungsresultat zur Frage, ob ein obligatorisches Referendum sui generis gegebenenfalls dem fakultativen Referendum vorzuziehen sei, auf mich zurückgeht, weil ich das Resultat zwar unterstütze, aber das Vorgehen nicht ideal finde. Die vorliegende Verfassungsnorm hat gegenüber dem Referendum sui generis folgende Vorteile:
Erstens, sie ist klar zulässig. Unsere Verfassung sieht Teilrevisionen explizit vor. Für ein Referendum sui generis finden Sie diese Grundlage nicht.
Zweitens klärt die Verfassungsnorm die Frage mit Artikel 121a Absatz 4 BV auf korrekte und saubere Art, und zwar in Form einer späteren, spezialisierten Verfassungsnorm im genau gleichen Verfassungsdokument. Beim Referendum sui generis bliebe diese Frage irgendwie offen.
Drittens, Sie können darin, wie soeben erwähnt, die Schubert-Praxis modular einbauen. Das können Sie beim Referendum sui generis nicht; dort müssten Sie dafür eine separate Verfassungsnorm lancieren.
Viertens, die Verfassungsnorm hat den Vorteil, dass es nur eine Abstimmung braucht. Ich muss das noch kurz erläutern: Wir beantragen - inspiriert vom Ansatz des Bundesrates bei der EWR-Abstimmung -, im Verfassungstext festzuhalten, dass, wenn man dieser Verfassungsnorm zustimmt, die Gesetzesregeln, wie wir sie in der Schlussabstimmung verabschieden, ohne nochmaliges Referendum gleich mitgenehmigt sind. Dieses "Ja zu allem" - also zu allen Verträgen, allen Gesetzen - hat der Bundesrat damals auch beim EWR so skizziert, und dies ist auch jetzt im bundesrätlichen Entwurf genauso vorgesehen. In unserer Kommission gab es den Wunsch, dass dieses "Ja zu allem" mit der Umsetzungsgesetzgebung nicht auseinanderfalle; das wäre mit dieser Verfassungsnorm also gewährleistet. Beim Referendum sui generis gäbe es einen separaten Bundesbeschluss, der später ebenfalls noch dem Referendum unterstellt würde. Man müsste dann mit der Ratifikation warten, bis dieses zweite Referendum durch wäre. Die Vorlagen wären also schon auch verknüpft, aber sie würden auf zwei Abstimmungen aufgeteilt. Das einmalige Abstimmen wäre also ein weiterer Vorteil dieser Verfassungsbestimmung aus einem Guss.
Ich anerkenne natürlich, dies ist noch mein letzter Gedanke, dass, wenn man im Resultat auf jeden Fall ein doppeltes Mehr erreichen will - egal, wie dieses zustande kommt, sei es via ein Referendum sui generis oder via eine Verfassungsanpassung -, es sich aus taktischen Überlegungen heraus in der Tat anbietet, sich bei einer Gegenüberstellung zuerst einmal für das Referendum sui generis zu entscheiden, denn dann wird dieses auf der Fahne aufgeführt, und dann kann man später noch Ja zur Verfassungsbestimmung sagen. Was die Fahne betrifft, ist das ein möglicher Ablauf; das lege ich transparent offen. Wenn Sie aber, wie ich, etwas puristischer sind und finden, dass es nur diese Verfassungsbestimmung geben soll, so nehmen Sie diese schon beim ersten Mal an.
Wir haben auch eine Minderheit, die sehr gross und stark ist; sie besteht aus sechs Mitgliedern. Sie wird dann durch Herrn Jositsch verkörpert werden und ihre Argumente selbst begründen.
Ich möchte zusammenfassend nur noch einmal sagen: Die Vorteile der Verfassungsbestimmung liegen auf der Hand. Man wird damit erstens der Bedeutung der Verträge gerecht und stärkt ihre Legitimität, ohne das Referendum sui generis bemühen zu müssen; man klärt zweitens alle Bedenken im Hinblick auf Artikel 121a Absatz 4 BV; man kann drittens, en passant, die Schubert-Praxis regeln, und viertens kommt so alles aus einem Guss.
In diesem Sinne bitte ich Sie, dieser Vorlage, wo immer Sie können, spätestens am Schluss, zuzustimmen und sie so zu verabschieden.