Precisazione del campo d'applicazione delle disposizioni concernenti l'inchiesta mascherata

Ich möchte Ihnen anhand eines Beispiels zeigen, worum es bei dieser Vorlage geht: Ein Drogenhändler verkauft einer Person, die er nicht kennt, Drogen. Wenig später bereut er sein Tun, weil sich herausstellt, dass es sich beim Käufer um einen Angehörigen der Polizei handelte, der aber nicht als solcher erkannt worden war. Eine solche Vorgehensweise der Polizei ist bei [PAGE 1153] der Bekämpfung des Kleinhandels mit Drogen alltäglich. Aber nicht nur im Drogenhandel muss die Polizei verdeckt tätig sein, sondern auch bei Ermittlungen in sogenannten Chatrooms im Internet; das hat die Kommissionssprecherin gesagt.

Die Vorgehensweise der Polizei in diesem Beispiel weist zwei Merkmale auf, die für die Vorlage, die Sie jetzt beraten, von Bedeutung sind: Zum einen betreiben die Angehörigen der Polizei keinen grossen Aufwand, um ihr Gegenüber darüber zu täuschen, dass sie Polizeiangehörige sind. Vielmehr verhalten sich die Polizeiangehörigen einfach so, wie sich richtige Drogenkäufer oder Chat-Teilnehmer verhalten würden. Zum andern ermitteln die Polizeiangehörigen nicht aufgrund des Verdachts, jemand habe bereits eine Straftat begangen, sondern allein aufgrund der Annahme, der Drogenhändler sei bereit, eine strafbare Handlung zu begehen. Es geht hier also um eine präventive Ermittlungstätigkeit. Das sind zwei wesentliche Elemente.

Bis ins Jahr 2008 konnte die Polizei ohne Probleme so vorgehen, wie ich es jetzt geschildert habe. Vor allem konnte sie nach der Praxis solche verdeckte Fahndungen durchführen, ohne dass sie dafür eine richterliche Genehmigung benötigte. Im Jahr 2008 hat dann das Bundesgericht festgelegt, dass jede verdeckte Ermittlungstätigkeit nur unter strengen Regeln zulässig sei, ungeachtet davon, welchen Aufwand die Polizei zur Täuschung ihres Gegenübers betreibe.

Damit bedurfte der gezielte Einsatz von Polizeiangehörigen, die nicht als solche erkennbar sind, einer richterlichen Genehmigung und durfte nur noch für bestimmte, in einem Katalog aufgeführte Delikte angeordnet werden. Das hat natürlich die Ermittlungstätigkeit eingeschränkt. Es war aber nach dem damals geltenden Recht nach wie vor möglich, verdeckt zu ermitteln, wenn noch keine Straftat begangen worden war; auch die präventive verdeckte Ermittlung war also möglich.

Mit dem Inkrafttreten der Schweizerischen Strafprozessordnung Anfang 2011 hat sich aber auch das geändert, denn die Strafprozessordnung lässt die verdeckte Ermittlung nur zu, wenn der Verdacht besteht, es sei bereits eine Straftat begangen worden. Das heisst, wir haben heute die Situation, dass jede verdeckte Ermittlungstätigkeit als verdeckte Ermittlung zu qualifizieren ist und eine richterliche Genehmigung braucht sowie dass für präventive verdeckte Ermittlungen im Bundesrecht keine gesetzliche Grundlage mehr besteht.

Wo liegt das Problem? Es sind zwei Probleme: einerseits die enge Definition des Begriffs der verdeckten Ermittlung durch das Bundesgericht und andererseits das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage für präventive verdeckte Ermittlungshandlungen, für Ermittlungshandlungen also, die durchgeführt werden, wenn noch kein Verdacht besteht, dass eine Straftat begangen worden ist.

Die parlamentarische Initiative Jositsch ist als Reaktion auf das Bundesgerichtsurteil von 2008 zu sehen. Sie nimmt sich des Problems an, dass nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung jede verdeckte Ermittlungstätigkeit als verdeckte Ermittlung zu qualifizieren ist und einer richterlichen Genehmigung bedarf. Der Nationalrat ist dieser Idee gefolgt. Er will ausschliesslich jene verdeckten Massnahmen regeln, welche die Aufklärung von bereits begangenen Straftaten bezwecken. Er hat es abgelehnt, in der Strafprozessordnung auch präventive verdeckte Massnahmen zu regeln.

Ihre Kommission beantragt Ihnen, dem Nationalrat zu folgen; sie tut das zu Recht, denn die Frage, mit welchen Mitteln künftige Straftaten verhindert oder entdeckt werden können, beschlägt das Polizeirecht, und für dessen Erlass sind grundsätzlich die Kantone zuständig. Das haben Sie in der Strafprozessordnung explizit so geregelt. Die Kantone sind daran, die notwendigen gesetzlichen Grundlagen für die präventive verdeckte Ermittlung zu schaffen. Neun Kantone haben bereits eine Regelung, in vier Kantonen sind die Gesetzesvorlagen im Parlament, vier weitere Kantone haben bereits eine Vernehmlassung gestartet. Die Kantone sind also daran, die Grundlagen zu schaffen.

Vielleicht bedauern einige unter Ihnen, dass dadurch von Kanton zu Kanton unterschiedliche Regelungen geschaffen werden, aber das ist die Folge der verfassungsmässigen Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen beim Polizeirecht. Ausserdem hat die KKJPD eine Musterregelung verabschiedet; die Kantone können also auf eine Musterregelung zurückgreifen.

Wie beurteilt der Bundesrat die Regelung, wie sie der Nationalrat beschlossen hat und Ihre Kommission beantragt? Für den Bundesrat ist die neue, engere Umschreibung der verdeckten Ermittlung eine gute Lösung: Die verdeckte Ermittlung wird wieder auf jene Handlungen beschränkt, die vor dem Bundesgerichtsurteil eben auch als verdeckte Ermittlungen qualifiziert wurden. Für verdeckte Ermittlungen ist somit charakteristisch, dass die falsche Identität von Polizeiangehörigen durch Urkunden abgesichert ist. Richtig erscheint dem Bundesrat auch, dass gleichzeitig eine neue gesetzliche Grundlage für die weniger intensiven verdeckten Massnahmen, die sogenannten verdeckten Fahndungen, geschaffen wird. Bei diesen Massnahmen sind die Polizeiangehörigen zwar nicht als solche erkennbar, ihre falsche Identität wird aber nicht mit gefälschten Ausweisen abgesichert. Die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage auch für solche verdeckten Fahndungen räumt denn auch allfällige Zweifel aus dem Weg, ob solche Massnahmen überhaupt zulässig sind.

Ich fasse zusammen: Die Beschränkung auf eine Regelung zum Zwecke der Aufklärung von Straftaten und damit der Verzicht auf die Regelung präventiver verdeckter Massnahmen sind aus verfassungsrechtlichen Gründen richtig. Die Begriffsumschreibung der verdeckten Ermittlung, wie sie sich jetzt der Nationalrat und Ihre Kommission vorstellen, ist klar und ist praxistauglich. Die Schaffung einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage für die verdeckte Fahndung ist aus Sicht des Bundesrates ebenfalls wichtig.

Ich bitte Sie deshalb, dem Nationalrat und Ihrer Kommission zu folgen.

Le 10 septembre 2012, le Conseil national a adopté, par 161 voix contre 2 et 3 abstentions, le projet de loi qui vous est soumis. La commission l'a adopté à l'unanimité lors de sa séance du 15 novembre 2012, sans ajout ni modification.

La loi fédérale sur l'investigation secrète, adoptée en 2003, a créé une base légale permettant de faire intervenir des agents infiltrés. Cette loi ne s'appliquait par contre pas aux recherches secrètes, dans lesquelles les policiers n'enquêtent pas ouvertement, dans le cadre d'une intervention de courte durée, sans être munis d'une identité d'emprunt.

Dans un arrêt de 2008, le Tribunal fédéral a balayé cette distinction et a mis sur un pied d'égalité l'investigation secrète et la recherche secrète. Désormais, celle-ci n'est plus autorisée que pour les infractions mentionnées dans la loi fédérale sur l'investigation secrète. C'était notamment le cas des investigations secrètes préventives menées par la police. Cela a posé des problèmes, s'agissant notamment des mesures préventives effectuées dans le cadre des "chatrooms" sur Internet, dans les cas d'infiltrations dans les milieux de la drogue et de la vente d'alcool à des mineurs.

A l'entrée en vigueur du Code de procédure pénale, la loi fédérale sur l'investigation secrète a de surcroît été abrogée. Or, le Code de procédure pénale ne comprend pas de règle relative aux investigations préalables à une infraction pénale, de sorte que les trois problématiques mentionnées subsistent.

La Commission des affaires juridiques du Conseil national, et Monsieur Jositsch en particulier, estime qu'il ne faut pas compromettre plus longtemps l'efficacité du travail de la police et qu'il faut remédier à ces problèmes. Ce projet ne régit que les mesures secrètes visant à élucider les infractions déjà commises. Les mesures préventives prises par la police ne ressortissent en effet pas aux autorités pénales, mais relèvent du droit cantonal en matière de police.

Je vous invite à entrer en matière sur ce projet issu de l'initiative parlementaire Jositsch et à suivre les propositions de votre commission.

Präsident (Walter Hansjörg, Präsident): Die Abstimmung gilt auch für Ziffer II Artikel 73p.

[VS]

Abstimmung - Vote

[NAM]

Für den Antrag der Mehrheit ... 86 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit ... 78 Stimmen

La commission a rejeté la proposition de la minorité Rickli Natalie par 10 voix contre 7 et 4 abstentions.

Cette minorité va à l'encontre du principe de répartition constitutionnelle des compétences en matière de droit de police. Elle va également à l'encontre du principe du Code de procédure pénale, qui veut que les mesures préventives ne soient pas du ressort des autorités pénales. Et, enfin, les cantons ont effectué, ou sont en train d'effectuer, des travaux législatifs dans ce domaine, en se dotant de bases légales nécessaires aux recherches secrètes.

Je vous invite donc, au nom de la commission, à rejeter cette proposition de minorité.

Die Minderheit Ihrer Kommission will, dass die präventive verdeckte Fahndung in der Strafprozessordnung geregelt wird. Ich bitte Sie, diesen Minderheitsantrag abzulehnen und der Mehrheit zu folgen, und zwar aus folgenden Gründen:

Die Regelung, wie sie die Minderheit beantragt, steht im Widerspruch zur verfassungsmässigen Kompetenzordnung zwischen Bund und Kantonen. Die präventiven Massnahmen sind Massnahmen des Polizeirechtes, und für dessen Erlass sind weitestgehend die Kantone zuständig. Das ist nicht nur ein formaler, sondern ein verfassungsrechtlicher Aspekt.

Dann passt die von der Minderheit verlangte Regelung auch nicht ins System, das der Strafprozessordnung zugrunde liegt. Es gehört nicht zu den Aufgaben der Strafbehörden, präventive Massnahmen anzuordnen. Sie hören das schon in den Begriffen: Das Wort "präventiv" macht klar, dass keine Straftat vorliegt, deshalb ist die Strafprozessordnung nicht der richtige Ort, um solche präventiven Massnahmen zu regeln.

Frau Nationalrätin Schmid-Federer hat darauf hingewiesen, dass das frühere Bundesgesetz über die verdeckte Ermittlung verdeckte Ermittlungen zuliess, und zwar auch dann, wenn anzunehmen war, dass eine Straftat voraussichtlich begangen würde. Das stimmt. Man muss allerdings wissen, dass diese Bestimmung erst in der parlamentarischen Beratung in dieses Bundesgesetz aufgenommen wurde, also in einer sehr späten Phase, und dass man damals der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen wohl wenig Beachtung schenkte. Dazu kommt, dass die systematische Problematik damals weniger auffiel, weil sich das Bundesgesetz über die verdeckte Ermittlung nur mit dieser Massnahme befasste, nicht aber mit den ganzen prozessualen Abläufen. In der Zwischenzeit, das wissen Sie, haben wir die Strafprozessordnung verabschiedet. Sie ist seit dem 1. Januar 2011 in Kraft, und seither ist klar, dass die präventive verdeckte Fahndung nicht in die Strafprozessordnung gehört. Das sehen übrigens auch die Kantone so.

Ich weise Sie nochmals darauf hin, dass die Kantone daran sind, solche Regelungen in ihr Polizeirecht aufzunehmen. Einige Kantone haben das bereits getan. Ich bin auch der Meinung: Es gibt keinen Grund, dass die Kantone eine Frage, für die sie zuständig sind, eine Frage des Polizeirechtes, nicht selber regeln können und selber regeln sollen.

Zum Vorschlag von Herrn Nationalrat Schwander, der gesagt hat, man soll das jetzt einmal so verabschieden, die ständerätliche Kommission oder der Ständerat könne sich dann noch darum kümmern, die Tatbestände aufzulisten: Eine solche Liste gehört, das muss ich Ihnen sagen, gerade nicht in die Strafprozessordnung. Wir sprechen hier von Artikel 286 der Strafprozessordnung. Diesen Artikel wollen Sie ja gar nicht ändern. Er zählt ja schon abschliessend die Tatbestände auf, bei denen eine verdeckte Ermittlung zulässig ist. Aber für die verdeckte Fahndung wollen wir bewusst keinen solchen Deliktskatalog vorsehen, weil diese Massnahme sich ja auf einfache Täuschungen beschränkt, die auch auf kurze Dauer angelegt sind. Damit greift man auch weniger tief in die Grundrechte ein, und deshalb wollen wir da eben keinen Deliktskatalog. Was die verdeckte Ermittlung anbelangt, gibt es den Deliktskatalog bereits, den müssen Sie nicht mehr erstellen.

Ich bitte Sie hier wirklich, der Mehrheit Ihrer Kommission zu folgen und damit klarzustellen, welches die Kompetenzen des Bundes sind; diese haben Sie mit der parlamentarischen Initiative Jositsch jetzt ja geregelt. Die Kantone bleiben hier in der Pflicht, ihre Aufgaben zu erfüllen.

Die SVP-Fraktion unterstützt mehrheitlich den Antrag der Kommissionsminderheit.

Was will die Minderheit? Sie will, dass in der Strafprozessordnung die verdeckte Fahndung auch zur Erkennung von allfälligen Delikten vorgesehen wird. Die Kommissionsmehrheit vertritt dagegen die Ansicht, dies stehe im Widerspruch zur verfassungsmässigen Kompetenzordnung. Dieser Argumentation können wir zwar folgen, aber sie hinkt. Im Bereich der verdeckten Ermittlung lag schon in der früheren Lösung eine spezielle Situation vor: Vor Inkrafttreten der Schweizerischen Strafprozessordnung wurde nämlich auch die verdeckte Ermittlung im Rahmen des Bundesgesetzes über die verdeckte Ermittlung geregelt, und zwar auch für die Vorfeldermittlungen der Polizei. Es macht nun wenig Sinn, die Vorfeldermittlungen der Polizei neu anders bzw. jetzt auf kantonaler Ebene zu regeln. Das Internet stellt den Gesetzgeber vor neue Herausforderungen. Es gilt daher, möglichst einfache, praktikable und schweizweit einheitliche Lösungen zu finden; vor allem, wenn es auch darum geht, Vorfeldermittlungen zum Beispiel gegen Pädophile zu lancieren.

Wenn nun der Einwand vorgebracht wird, die Regelung gemäss dem Antrag der Minderheit Rickli Natalie sei zu weit gefasst oder zu ungenau bzw. formell falsch, so kann man entgegnen, dass der Ständerat doch die Möglichkeit erhält, den Vorschlag der Minderheit zu präzisieren und allenfalls auch einen Katalog zusammenzustellen.

Ich bitte Sie dringend, hier dem Ständerat die Möglichkeit zu geben, über diesen Punkt nochmals zu debattieren. Er soll darüber beraten, ob diese Bestimmung zu weit geht, ob wir eine schweizweit einheitliche Lösung brauchen und wo es allenfalls zusätzliche Schranken braucht. Wir sind überzeugt, dass wir in diesem Bereich, insbesondere wenn es ums Internet geht, neue Lösungen suchen müssen.

Wir bitten Sie daher, dem Antrag der Minderheit Rickli Natalie zuzustimmen, damit der Ständerat nochmals über diese Frage eingehend diskutieren kann.

Ich beantrage Ihnen, diesen Minderheitsantrag abzulehnen.

Es ist mir schleierhaft, wie die Kantone respektive einige Kantonspolizeien der Meinung sein können, der Bund sei zuständig. Ich verstehe das Gejammer der Kantone, ehrlich gesagt, gar nicht. Warum handeln sie denn nicht selbst? Die Kantone können ja nicht im Ernst sagen, sie handelten nicht, weil sie nicht zuständig seien. Diese Zuständigkeit ergibt sich seit Jahren aus der Verfassung. Dieses Scheingefecht halte ich für übel. Wenn die Kantone meinen, sie sollten etwas machen, dann sollen sie sich ihren kantonalen Parlamenten stellen.

Wir sind aber auch aus materiellen Gründen dagegen. Hier sind wir im Bereich der Vorfeldermittlung. Es ist übrigens nicht ganz richtig, wenn immer gesagt wird, es gehe um präventive Ermittlung. Präventive Ermittlung ist heute schon zulässig - im Sinne einer gerichtspolizeilichen Ermittlung, wenn bei schwerer Kriminalität eine Vorbereitungshandlung zur Frage steht. Es ist nicht so, dass die Polizei nicht schon nach heutiger Strafprozessordnung die Möglichkeit hat, präventiv Straftaten zu verhindern. Hier geht es aber darum, diese polizeiliche Vorfeldermittlung in dem Sinne auszuweiten, dass auch ermittelt werden kann, wenn kein individuell-konkreter Tatverdacht vorliegt. Es ist eigentlich ein unbestrittener Grundsatz, dass dies nicht zulässig sein soll. Gegen diesen Grundsatz wird hier verstossen.

Ich ersuche Sie deshalb, diesen Minderheitsantrag abzulehnen. Er ist falsch in formeller Hinsicht, und er geht materiell zu weit. Er entspricht nicht unserem rechtsstaatlichen Verständnis von gerichtspolizeilicher und sonstiger polizeilicher Tätigkeit. Es kommt hinzu: Hier gäbe es einen weiten Katalog von Straftaten; es geht also nicht um Vorfeldermittlung bei schwerer oder schwerster Kriminalität. Aber generell: Lehnen Sie das ab, schaffen Sie kein rechtsstaatliches Unheil!

[PAGE 1268]

Laut Bundesgesetz über die verdeckte Ermittlung von 2003 konnte eine verdeckte Ermittlung auch dann angeordnet werden, wenn eine besonders schwere Straftat voraussichtlich begangen würde. Dieser Passus betreffend verdeckte Ermittlung ist mit der neuen Strafprozessordnung per 2011 weggefallen. Die Minderheit Rickli Natalie will diesen Wegfall partiell wieder rückgängig machen: Die präventive verdeckte Fahndung soll weiterhin auf Bundesebene gelöst bzw. zugelassen werden.

Schon heute setzen Kantone und Bund im Bereich des Monitorings und der verdachtsunabhängigen Recherche auf eine zentrale Stelle, die Kobik. Nun ist es aus unserer Sicht legitim, dass namentlich Kobik die Rechtsgrundlage bekommt, die mit dem Antrag der Minderheit Rickli Natalie vorliegt. Im Vernehmlassungsverfahren zu dieser Frage wird von verschiedenen Teilnehmern, namentlich von FDP und CVP oder beispielsweise von den Kantonen Basel-Stadt, Glarus und Zürich, die Regelung von präventiven verdeckten Massnahmen auf Bundesebene gewünscht. Die CVP hat diese Forderung bereits im Jahr 2008 als erste Partei aufgestellt.

Was die Zuständigkeit in diesem Bereich angeht, so war der Bund durchaus zuständig, als er das Bundesgesetz zur verdeckten Ermittlung 2003 erliess. Seit er angeblich nicht mehr zuständig ist - was verschiedene Kantone bestreiten -, gibt es riesige Probleme in der Praxis. Sie haben sicher den Medien entnommen, dass wichtige polizeiliche Massnahmen gerade im Bereich Internet nur noch erschwert durchgeführt werden können; wer sich an der Front orientiert, bekommt dies eins zu eins bestätigt. An dieser Stelle möchte ich auch Herrn Kollege Vischer sagen, dass er wohl Recht hat, wenn er sagt, dass morgen nicht viel über unsere heutige Debatte berichtet wird. Aber spätestens dann, wenn es wieder einen konkreten Fall gibt, wird man die Debatte auch in den Medien führen.

Um das Problem praktisch lösen zu können, müssten alle Kantone eine entsprechende Gesetzesrevision abschliessen, und zwar wenn möglich die gleiche. Die zentralen Vorbereitungsarbeiten durch die KKJPD sind sorgfältig erledigt worden. Einige Kantone haben Regelungen geschaffen. Nur sind die Kantone leider uneins, ob und, wenn ja, wie sie das zur Debatte stehende Problem lösen wollen. Wir können davon ausgehen, dass es nicht zu einer flächendeckenden Schliessung dieser Lücke kommen wird.

Wir haben es hier mit einem Gelehrtenstreit zu tun. Unseres Erachtens ist die Frage aber vor allem politisch: Wollen wir das Problem endlich lösen oder nicht? Ich bin nicht gegen Föderalismus, aber unser Hauptanliegen, das Fahnden im Internet, kennt halt keine Grenzen. Es ist eine anerkannte Tatsache, dass die Polizei durch geschickte verdeckte Arbeit im Vorfeld schwerer Straftaten ebensolche verhindern konnte, und es ist sinnvoll, hier einheitliche Regeln zu schaffen. Wer sich in Chaträumen bewegt, arbeitet teilweise präventiv und teilweise repressiv, und die Minderheit Rickli Natalie versucht, hier eine Unterscheidung vorzunehmen.

Im Namen der Mehrheit der CVP/EVP-Fraktion bitte ich Sie deshalb, die Minderheit Rickli Natalie zu unterstützen.

Il y a un domaine actuel où la recherche secrète, sous pseudonyme, en masquant sa vraie identité par une autre afin d'obtenir des confidences dans un milieu criminogène, prend de l'importance, et tous les policiers de Suisse le savent: c'est celui de l'internet. On y avance masqué et si l'on peut récolter des informations en acquérant la confiance et en amenant quelqu'un à se livrer à des confidences à propos de crimes déjà commis qu'il s'agit d'élucider dans le cadre de poursuites pénales, on peut aussi, au même endroit et par les mêmes moyens, découvrir des infractions qui sont en train d'être commises ou qui seront très vraisemblablement commises dans un proche avenir, puisque les sites Internet sont des endroits où des prédateurs recrutent leurs victimes ou des endroits où s'échangent des savoir-faire criminels de différentes natures.

Les codes de procédure étaient des objets cantonaux; nous avons rassemblé tout cela dans un objet fédéral. Certains cantons ont réglé l'investigation secrète, qui est une activité policière, avant la commission d'infractions dans le cadre de leur loi cantonale sur la police, mais tous ne l'ont pas fait. La minorité Rickli Natalie souhaite cependant qu'il existe pour toute la Suisse et en tout temps une base légale qui donne à l'activité policière masquée un fondement et qui lui permette de continuer. Bien sûr, si tous les cantons avaient réglé la question dans leur loi cantonale sur la police, la minorité Rickli Natalie n'aurait pas à avoir cette préoccupation. Certains diront qu'un code de procédure fédérale n'est pas forcément le lieu pour abriter une telle disposition: ce n'est pas faux. Cette critique, je l'ai entendue et elle se comprend très bien, mais elle ne répond pas à la préoccupation qui est de fournir une base légale. Des crimes et des délits sont en préparation - et de manière visible - sur Internet, et aujourd'hui, tous les cantons n'ayant pas légiféré, le législateur fédéral doit le faire. Le débat que nous allons avoir à ce sujet aura au moins le mérite, quelle que que soit son issue, de rappeler aux cantons leur devoir en cette matière.

Je vous remercie de soutenir la proposition de la minorité Rickli Natalie.

Sie beschäftigen sich heute mit der parlamentarischen Initiative Jositsch 08.458 und damit einerseits mit den Auswirkungen des Bundesgerichtsentscheides aus dem Jahr 2008 und andererseits mit den Folgen der Strafprozessordnung, die seit dem 1. Januar 2011 in Kraft ist. Die Folge dieser beiden Umstände ist, dass heute jede verdeckte Ermittlungstätigkeit als verdeckte Ermittlung zu qualifizieren ist und dass für die präventive verdeckte Ermittlung und für selbstständige polizeiliche verdeckte Ermittlung seit dem Inkrafttreten der Strafprozessordnung eben keine gesetzliche Grundlage mehr im Bundesrecht besteht. Das führt uns zu zwei Problemkreisen:

1. Die strenge Definition des Begriffs der verdeckten Ermittlung wegen dieses Bundesgerichtsentscheides.

2. Das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage für präventive verdeckte Ermittlungshandlungen.

Hier ist die parlamentarische Initiative Jositsch die Reaktion auf das Bundesgerichtsurteil und nimmt sich des ersten Problemkreises an. Auch Ihre Kommission beschränkt sich in ihrem Entwurf darauf, verdeckte Massnahmen zu regeln, welche die Aufklärung von begangenen Straftaten bezwecken. Dagegen sieht der Entwurf keine Regelung für präventive verdeckte Massnahmen vor. Das ist auch richtig so, denn das Strafprozessrecht soll nicht regeln, mit welchen Mitteln Straftaten verhindert werden können. Die präventive verdeckte Ermittlung - das sagt ja das Wort - soll eben Straftaten verhindern. Im Strafprozessrecht geht es aber um Straftaten, die bereits begangen worden sind.

Die präventive verdeckte Ermittlung beschlägt das Polizeirecht, und zu dessen Erlass sind grundsätzlich die Kantone zuständig. Die Kantone sind denn auch daran, die notwendigen gesetzlichen Grundlagen für die präventiven verdeckten Massnahmen zu schaffen. Mehrere Kantone haben bereits Gesetzgebungsarbeiten abgeschlossen. Es gibt einige von Ihnen, die auch in der Kommission bedauert haben, dass mit dieser Regelung dann die Regeln von Kanton zu Kanton etwas unterschiedlich sind - das ist die Folge der klaren, verfassungsmässigen Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen auf dem Gebiet des Polizeirechts. Ausserdem sind wir überzeugt, dass sich die Verschiedenheiten zwischen den Kantonen in Grenzen halten, weil die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren ein Musterreglement verabschiedet hat, das auch die Schnittstellen zu den Regelungen berücksichtigt, die Ihre Kommission jetzt vorschlägt.

Wie beurteilt der Bundesrat die Regelung, wie sie heute Ihre Kommission vorschlägt? Der Bundesrat erachtet die neue, engere Umschreibung der verdeckten Ermittlung als gute Lösung, wonach die verdeckte Ermittlung wieder auf jene Handlungen beschränkt wird, die eben vor dem Bundesgerichtsurteil als verdeckte Ermittlungen qualifiziert worden sind. Dem Bundesrat erscheint es auch richtig, dass gleichzeitig eine neue gesetzliche Grundlage für die weniger intensiven verdeckten Massnahmen, also die sogenannten verdeckten Fahndungen, geschaffen wird. Damit werden auch allfällige Zweifel, ob solche Massnahmen überhaupt zulässig sind, aus dem Weg geräumt.

Ich möchte zusammenfassend Folgendes festhalten:

1. Die Beschränkung auf eine Regelung zum Zwecke der Aufklärung von Straftaten und damit der Verzicht auf eine Regelung von präventiven verdeckten Massnahmen sind aus verfassungsrechtlichen Gründen richtig.

2. Die Begriffsumschreibung der verdeckten Ermittlung, wie sie Ihre Kommission vorgenommen hat, ist klar und praxistauglich.

3. Die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage, die ausdrücklich für die weniger eingriffsintensive verdeckte Fahndung gilt, ist sachlich richtig.

Aus diesen Gründen bitte ich Sie, den Änderungen, wie sie von der Mehrheit Ihrer Kommission vorgeschlagen werden, zuzustimmen.

Le groupe socialiste se réjouit que notre collègue Jositsch ait eu la promptitude de déposer l'initiative parlementaire à l'origine de cette réforme qui, naturellement, résulte d'une situation insatisfaisante générée par une décision du Tribunal fédéral qui a été confronté à un [PAGE 1266] recours contre des mesures qui avaient été entreprises sous le couvert de l'investigation secrète.

Ce qui est important aujourd'hui, et c'est pour cela que le groupe socialiste entrera en matière, c'est qu'il s'agit de clarifier de manière définitive - on l'espère - la problématique de savoir ce qui relève de l'investigation secrète, ce qui est de la compétence des polices cantonales ou de la procédure pénale. Ceci est, comme l'a souligné un de mes préopinants, quelque chose de favorable non seulement pour les citoyennes et citoyens, mais également pour les autorités qui sont chargées d'élucider et de prévenir les délits. Cela permet au ministère public, ainsi qu'à la police, de savoir quel est leur rôle et de mieux savoir quel est le rôle des autorités judiciaires en charge des mesures de contrainte. Il est donc positif que notre conseil entre en matière aujourd'hui et adopte ce projet.

Le groupe socialiste a également examiné ce projet sous l'angle de la protection des personnes et estime qu'il garantit la protection des libertés individuelles de manière cohérente.

Je me prononce tout de suite sur la proposition de la minorité Rickli Natalie à l'article 298b. Je vous invite, au nom du groupe socialiste, à rejeter cette proposition. Il s'agit d'une extension beaucoup trop large qui n'est pas acceptable dans un Etat démocratique, dans la mesure où elle va jusqu'à prendre en considération la pensée de ceux qui pourraient un jour commettre une infraction. La rédaction est contraire à une saine et juste interprétation de l'Etat de droit.

Je vous invite donc à entrer en matière sur ce projet, à rejeter la proposition de la minorité Rickli Natalie et à accepter la réforme de la loi fédérale sur l'investigation secrète.

Ich wiederhole nicht die ganze Geschichte dieser Vorlage, die uns seit 2008 verfolgt und uns quasi genötigt hat, die frisch eingeführte Strafprozessordnung nun schon wieder zu ändern. Ich möchte nur ganz kurz auf zwei Dinge eingehen: Erstens wollen wir alle Sicherheit, und zweitens sind wir auch alle dazu bereit, hierzu die Polizei einzusetzen. Daher müssen wir der Polizei auch die nötigen Mittel geben; wir müssen der Polizei auch die Rechte geben, damit sie unsere Sicherheit gewährleisten kann; dies gilt nicht nur für die Sicherheit im Strassenverkehr, sondern auch für die Sicherheit in den dunklen Ecken unseres Lebens - in den Chatrooms oder auf der Strasse, wo Kleindealer handeln. Mit dieser Vorlage haben wir diese Möglichkeit geschaffen.

Ich möchte nun nicht noch weiter auf die verdeckte Fahndung, die verdeckte Ermittlung und die präventive Ermittlung eingehen. Um diese Massnahmen und um die Frage, wo sie zugelassen werden, ranken sich schon heute Legenden. Ich möchte Sie aber bitten, der Vorlage, so, wie sie hier ist, zuzustimmen und die Minderheitsanträge abzulehnen.

Es ist wichtig, dass wir in diesem Bereich Rechtssicherheit - und zwar für alle Beteiligten - schaffen. Es ist auch wichtig, dass wir hier die Grenzen genau ziehen zwischen den Kompetenzen des Bundes und jenen der Kantone. Wir sollten den Kantonen dort, wo sie ihre Hoheit haben, auch ihre Hoheit belassen. Ich möchte ein einfaches Beispiel anführen, damit Sie sich vorstellen können, worum es eigentlich geht: Das Streifefahren der Polizei ist eine Sache der Kantone; diese regeln das, diese haben dafür Reglemente, gemäss welchen das zu geschehen hat. Kommt es dann zu einer Straftat, zählt wieder die Strafprozessordnung des Bundes. Doch bis zu diesem Moment liegt das Beobachten, das Aufnehmen einer Situation in der Kompetenz der Kantone.

Aus diesem Grund bitte ich Sie namens der Grünliberalen, einzutreten und der Kommissionsmehrheit zu folgen.

Wie schon mehrfach ausgeführt, hat diese parlamentarische Initiative eine Vorgeschichte. Es gibt erstens das Bundesgerichtsurteil von 2008; dieses hat die verdeckte Fahndung präzisiert und in einem konkreten Fall als nicht zulässig erkannt. Zweitens haben wir eine neue Strafprozessordnung eingeführt. In dieser gibt es eine klare Trennung zwischen gerichtspolizeilicher Zuständigkeit und polizeilicher Zuständigkeit und in diesem Sinne auch eine Abgrenzung zwischen Bund und Kantonen. Es war vor zwei Jahren etwa um die gleiche Zeit, als eine zum Teil hysterisch geführte Diskussion losbrach, durch die neue Strafprozessordnung könnten x Täterinnen und Täter nicht mehr gefasst werden, die Ermittlung sei erschwert usw. Zum Teil waren Bedenken angebracht, zum Teil waren sie masslos überhöht. Interessant ist, dass von dieser Diskussion inzwischen nichts mehr zu hören ist. Selbst die "Arena" fühlte sich damals bemüssigt, eine Sendung zu machen. Heute haben die Gleichen wohl vergessen, dass das überhaupt ein Thema ist. Wir werden ja dann morgen sehen, ob über das, worüber wir heute reden, überhaupt eine Berichterstattung stattfindet, was mir nur zeigt, wie schnell die Wogen in strafrechtlich heiklen Fragen wechseln.

Was ist nun geschehen? Wir haben einen neuen Begriff eingeführt, Herr Jositsch hat das erklärt. Wir haben die verdeckte Fahndung neu konzipiert. Damit ist letztlich auch eine Ausweitung der verdeckten Ermittlung in dem Sinne passiert, dass es eine verdeckte Fahndung gibt, für die keine gerichtliche Zustimmung mehr nötig ist. Das ist rechtsstaatlich ein heikles Thema. In der Kommission hat man dem nachgegeben. Ich denke, auch hier ist das unbestritten, die Grünen werden keinen Nichteintretensantrag stellen.

Lustigerweise kamen jetzt Bedenken von jemandem, von dem man das gar nie gedacht hätte, nämlich vom schweizerischen Gastroverband. Der hat jetzt eigentlich moniert, man solle nicht eintreten, weil durch die Scheinkäufe eine in rechtlicher Hinsicht unstatthafte Ausweitung stattfinde. Gut, ich bin kein Lobbyist des Gastroverbandes. Er hat offenbar niemanden gefunden, der für ihn einen Antrag einreicht. Immerhin wäre es auch überprüfenswert gewesen, ob man einen einengenderen Katalog verlangt. Aber manchmal ergeben sich die Zustimmungen auch aufgrund politischer Opportunitäten. In diesem Sinne ist die Vorlage, wie sie ist. Die Fraktion der Grünen ist dafür, aber ich habe weiterhin meine rechtsstaatlichen Bedenken. Es hat jedoch keinen Sinn, dann zum Teil auch mit falschen Fronten gegen etwas zu kämpfen.

Es gibt zwei Gründe, warum die CVP/EVP-Fraktion in Sachen verdeckte Ermittlung Handlungsbedarf sieht: erstens, weil eine umstrittene Bundesgerichtspraxis seit vier Jahren erhebliche Probleme schafft, namentlich bei Scheinkäufen, Drogenkleinhandel und Ermittlungen in Chatrooms; zweitens, weil die genannten Probleme durch das Wegfallen des Bundesgesetzes über die verdeckte Ermittlung weiter verschärft wurden.

Seit vier Jahren ist die Problematik bekannt. Die vorliegende Initiative ist zwar nicht perfekt, aber sie geht in die richtige Richtung. Sie führt eine engere Definition der verdeckten Ermittlung ein, und sie schafft für die verdeckte Fahndung eine gesetzliche Grundlage. Beides erachten wir als Teilziel, welches wir unterstützen.

Mit der Initiative soll nun endlich der sogenannte "Manuela 13"-Entscheid von 2008 nachgebessert werden, der den Spielraum der Polizei unnötig erschwert hat. Damals wurde ein 26-Jähriger freigesprochen, der in einem Chatroom für Kinder mit einem 13-jährigen Mädchen zwecks eines realen Treffens für sexuelle Handlungen Kontakt aufgenommen hatte. Das Mädchen, "Manuela 13", war aber die Polizei. Das Bundesgericht sprach den Mann vom Vorwurf der versuchten sexuellen Handlung mit einem Kind frei: Trotz kurzer Dauer und einfachem Vorgehen gelte die Verwandlung des Polizisten zu "Manuela 13" als verdeckte Ermittlung. Dafür wäre eine richterliche Bewilligung nötig gewesen.

Die Problematik dieses Urteils ist ein grundsätzliches Problem: Das Internet wird als "kriminelles Umfeld" taxiert, was automatisch dazu führt, dass die Polizei hier, analog zum Drogenmilieu, verdeckte Ermittlung betreibt. In Chaträumen stellt aber eine Falschangabe der Polizei zum Nickname, was bekanntlich an der Tagesordnung ist, eine Täuschung dar. Diesen Missstand wird die Initiative beheben.

Bei allem Respekt vor den vielen juristischen Diskussionen, welche in den vergangenen Jahren geführt worden sind: Wir reden hier immer von realen Problemen, von Internetfahndern, welche in ihrer Polizeiarbeit behindert werden. Wir reden hier auch von Jugendschutz.

Der Initiant weiss es: Unsere Fraktion hat gewisse Bedenken zur realen Umsetzung der Initiative im virtuellen Raum. So braucht beispielsweise eine Legende in der virtuellen Welt keine Beurkundung, sondern besteht z. B. aus komplizierten Lügengebilden, allenfalls einem computergenerierten Foto. Der Text der Initiative ist uns zu wenig cybertauglich, es sei denn, man unterstützt die Minderheit Rickli Natalie. Aber wir stehen klar hinter der Initiative. Die Initiative ist das Ergebnis einer breitabgestützten Vernehmlassung.

Im Namen der CVP/EVP-Fraktion bitte ich Sie, auf die Vorlage einzutreten.

Die BDP-Fraktion ist entschieden für die verdeckte Ermittlung. Die ausdrückliche Regelung der verdeckten Ermittlung und die Aufnahme der verdeckten Fahndung ins Strafprozessrecht sind zu begrüssen, das haben die Vorredner und Kommissionssprecher ausführlich erwähnt respektive werden das noch erwähnen.

Umstritten in dieser Vorlage sind die zwei Minderheitsanträge, welche verlangen, dass die Staatsanwaltschaft respektive der Untersuchungsrichter eine verdeckte Fahndung anordnen können, wenn der Verdacht besteht, ein Verbrechen werde voraussichtlich begangen. Die BDP-Fraktion zeigt grosse Sympathie für das Anliegen. Es macht Sinn, dass man versucht, Verbrechen zu verhindern. Es ist viel besser, wenn man dafür sorgt, dass es keine Opfer gibt, als nur nach der Tat die Täter zu überführen und zu bestrafen. Solche präventiven Massnahmen gehören jedoch systematisch nicht zu den Aufgaben der Strafbehörden und damit auch nicht in die Strafprozessordnung. Die verdeckte [PAGE 1265] Ermittlung und die Observation zur Verhinderung von Straftaten gehören ins Polizeirecht und sind damit eine kantonale Aufgabe. Mehrere Kantone wie Aargau, Bern, Obwalden, Schwyz, Thurgau und Zug haben dafür bereits gesetzliche Grundlagen geschaffen. In weiteren Kantonen sind diese Erlasse in Vorbereitung.

Auch wenn wir das Anliegen der Minderheit im Grunde genommen unterstützen, können wir ihm nicht zustimmen, weil es systematisch eben nicht in die Strafprozessordnung gehört.

J'abonde totalement dans le sens des rapporteurs. Je félicite en particulier Monsieur Hiltpold parce que, évidemment, pour Monsieur Jositsch, c'est son pain quotidien, tandis que, pour Hugues Hiltpold, qui est architecte, arriver à aussi bien maîtriser les méandres du Code de procédure pénale, eh bien, je dis: "Chapeau! Félicitations!" J'aimerais donc abonder dans le sens de tout ce qui a été dit jusqu'à maintenant.

Le groupe libéral-radical est évidemment très soucieux, très préoccupé par la lutte contre la criminalité, et on sait que le Code de procédure pénale est un élément essentiel pour permettre de poursuivre les personnes qui commettent des infractions, qu'elles soient graves ou qu'elles ne le soient pas, et que, dans un Etat de droit, le Code de procédure pénale est probablement la loi la plus importante. En effet, c'est l'intérêt de tous, de la société, c'est l'intérêt aussi de la personne qui est poursuivie, que les règles du jeu soient clarifiées dès le départ.

Or, depuis 2008, en raison d'une décision du Tribunal fédéral, il régnait un flou juridique autour de cette question. En l'occurrence, les moyens mis à disposition de la police pour les recherches secrètes ont été limités de manière telle qu'il a fallu que le législateur prenne ses responsabilités, et le législateur les prend sur la base de l'initiative parlementaire Jositsch et du projet de mise en oeuvre élaboré par la Commission des affaires juridiques - je précise que la commission est entrée en matière par 21 voix contre 0 et 2 abstentions. On le voit, nous avons affaire à un parlement responsable qui prend ses responsabilités dans le domaine de la lutte contre la criminalité.

Il est très important aussi de faire une distinction entre l'investigation secrète et la recherche secrète - l'investigation secrète nécessitant le recours à des moyens beaucoup plus intrusifs ou à des moyens trompeurs; c'est ce que prévoit la loi. Les bases légales que nous sommes en train de mettre en place permettent de clarifier la situation et permettent aux autorités de poursuite pénale, que ce soit le tribunal des mesures de contrainte, les procureurs ou la police, de se mouvoir dans un système juridique et judiciaire qui est extrêmement clair. Cela est aussi valable pour les accusés: on peut se dire finalement que les accusés pouvaient d'une certaine façon profiter du système actuel qui n'est pas tout à fait satisfaisant. Or, grâce à la distinction que nous sommes en train de faire dans la loi de manière très claire entre l'investigation secrète et les conditions auxquelles elle peut être admise et les recherches secrètes, cela va dans le sens du respect de l'Etat de droit et de la compréhension par tous des règles de procédure pénale, qui sont absolument fondamentales.

La majorité de la commission - et cela est aussi important - souhaite que le Code de procédure pénale s'occupe des infractions qui sont commises ou qui sont en train d'être commises et non pas de la recherche éventuelle de futures infractions, parce que nous devons laisser aux cantons leur compétence dans ce domaine et aux polices cantonales leur possibilité de manoeuvre et d'action dans ce domaine. D'ailleurs, un certain nombre de cantons ont déjà légiféré dans ce domaine ou sont actuellement en train de le faire.

Bref, nous sommes en train - et c'est peut-être regrettable - de modifier le Code de procédure pénale peu de temps après son entrée en vigueur. Mais nous le faisons parce que nous pensons tous que c'est utile, c'est la raison pour laquelle le groupe libéral-radical vous demande d'adopter ce projet, sans donner droit à la minorité qui est, nous semble-t-il, une mauvaise minorité, dans le sens où elle pourrait accaparer une compétence cantonale et nous n'y sommes évidemment pas favorables.

Nous vous demandons donc d'adopter ce projet, c'est-à-dire de suivre la majorité de la commission.

Cette initiative parlementaire de notre collègue Jositsch fait suite à un arrêt du Tribunal fédéral de 2008 qui a placé sur pied d'égalité les recherches secrètes et l'investigation secrète. Jusqu'alors, les praticiens n'appliquaient les dispositions strictes de la loi qu'à l'investigation secrète, ce qui a eu pour conséquence de limiter fortement les possibilités d'enquêter secrètement. Il n'était plus possible par exemple à la police de procéder à des achats fictifs de drogue pour débusquer des trafiquants. Le problème a encore empiré après l'abrogation de la loi fédérale sur l'investigation secrète, qui était la base légale fondant les mesures préventives d'investigation secrète et l'entrée en vigueur du Code de procédure pénale. Les policiers qui enquêtaient dans les "chat rooms" ont vu leur travail entravé par cette nouvelle situation juridique. La Commission des affaires juridiques estime qu'il faut remédier à ces défauts et éviter de compromettre encore davantage l'efficience du travail des forces de l'ordre. Conformément au champ de compétence de la Confédération, elle demande donc que le Code de procédure pénale et la procédure pénale militaire soient modifiés en conséquence.

La Commission des affaires juridiques du Conseil national a donné suite unanimement à l'initiative parlementaire Jositsch le 4 mai 2009, suivie par sa commission soeur le 22 avril 2010, et ceci sans opposition. En 2011, elle a approuvé à l'unanimité un avant-projet qui a ensuite été mis en consultation entre le 30 mai et le 16 septembre 2011. Elle a pris acte des résultats de la consultation le 3 février 2012 et adopté à l'unanimité le projet qui nous est soumis, après y avoir apporté quelques modifications mineures. S'agissant de la notion d'investigation secrète, la réglementation qui est proposée décrit l'investigation secrète de manière plus limitée que la jurisprudence du Tribunal fédéral et réduit son [PAGE 1264] champ d'application aux cas que le législateur avait l'intention de soumettre à la loi fédérale sur l'investigation secrète (LFIS). Ce sont donc deux nouveaux articles ajoutés au Code de procédure pénale, l'article 285a qui définit l'investigation secrète, et l'article 288 alinéas 1 et 2 relatif à l'identité d'emprunt.

Ce sont également deux nouveaux articles ajoutés à la procédure pénale militaire (PPM) - les articles 73 et 73c alinéas 1 et 2 - selon la même structure que dans le Code de procédure pénale (CPP).

Le Conseil fédéral a proposé, à l'article 285a CPP et à l'article 73 PPM, que les adjectifs "active" et "ciblée" soient biffés de façon que la loi soit plus claire et parce qu'il serait difficile de distinguer nettement entre une relation de confiance normale et une relation de confiance particulière.

La commission a, à l'unanimité, adopté le 13 juin dernier la proposition faite par le Conseil fédéral dans son avis.

Une minorité, emmenée par Madame Natalie Rickli, demande à l'article 298b alinéa 1 lettre a CPP et à l'article 73p alinéa 1 lettre a PPM d'inscrire les recherches secrètes préventives dans le droit fédéral sur le modèle de l'article 4 alinéa 1 lettre a de la loi fédérale sur l'investigation secrète de façon que toute la Suisse applique la même règle en la matière.

Une majorité de commissaires a rejeté cette proposition le 3 février dernier, par 10 voix contre 7 et 4 abstentions, compte tenu du fait que la Confédération n'a pas la compétence législative nécessaire et que sept cantons ont terminé des travaux dans ce domaine.

Le projet prévoit également une base légale pour la forme moins intrusive, en l'occurrence pour les recherches secrètes. La réglementation des recherches secrètes proposées par la commission crée des dispositions sur les recherches secrètes analogues à celles des articles 282 et suivants du Code de procédure pénale, dans la mesure où ces recherches se rapprochent de l'observation.

Contrairement à l'investigation secrète, les recherches secrètes ne nécessitent pas l'autorisation du juge. Elles sont ordonnées par la police et doivent obtenir l'autorisation du ministère public, ou d'un juge dans la procédure pénale militaire, et cela dans un délai d'un mois. Cela n'aurait aucun sens que le juge doive autoriser aussi les recherches secrètes, dans la mesure où l'atteinte à la situation juridique de la personne visée est inférieure en matière de recherches secrètes en comparaison de ce qu'elle est dans le cas de l'investigation secrète.

Ce sont donc quatre nouveaux articles qui sont ajoutés au Code de procédure pénale: l'article 298a alinéas 1 et 2 qui définit les recherches secrètes; l'article 298b alinéas 1 et 2 qui fixe les conditions; l'article 298c alinéas 1 et 2 qui définit les qualités requises de l'agent; et enfin l'article 298d alinéas 1 à 4 relatif à la fin des recherches et à la communication. Ce sont également quatre nouveaux articles ajoutés à la procédure pénale militaire, et cela selon la même structure que pour le Code de procédure pénale.

Je vous invite donc, au nom de la commission, à adopter ce projet de modification du Code de procédure pénale et de la procédure pénale militaire, à soutenir la proposition présentée par le Conseil fédéral dans son avis aux articles 285a CPP et 73 PPM et, enfin, à rejeter la proposition de la minorité Rickli Natalie à l'article 298b CPP et 73p PPM.