Erhöhung der Wirksamkeit des NFA-Ressourcenausgleichs durch Einführung einer neutralen Zone

Je conclus ce débat en faisant trois remarques. La première a trait au refus formel de la Commission des finances, qui a été relevé par notre collègue Föhn. Quand peut-on donner suite à une initiative cantonale? Quand elle remplit les conditions formelles fixées dans la loi sur le Parlement! Je peux très bien concevoir qu'elles ne vous plaisent pas, mais dès lors il vous faudrait déposer des propositions de modification de manière à ce que nous puissions modifier aussi nos us et coutumes.

Ma deuxième remarque a trait de manière plus générale à la péréquation financière même. Cette péréquation financière, il a fallu plus de dix ans pour la mettre sur pied, et elle a fixé des objectifs à long terme; l'un d'eux - fixé, je le rappelle, à l'article 2 lettre b de la loi fédérale sur la péréquation financière et la compensation des charges - consiste à "réduire les disparités entre cantons en ce qui concerne la capacité financière et la charge fiscale". On se trouve donc ici face à un objectif à long terme à caractère structurel; or il a déjà été rappelé dans cette salle ce matin, notamment par notre collègue Bieri, que la problématique à laquelle doit faire face le canton de Schwytz est due au fait qu'un des cantons contributeurs - le canton de Zurich - a été touché de plein fouet ces dernières années par un problème conjoncturel, la crise financière, et donc par la baisse de son potentiel de ressources. Finalement, par le principe de solidarité entre les cantons contributeurs, ce sont les autres cantons qui sont appelés à combler la part "manquante" du canton de Zurich dans le fonds péréquatif.

Faudrait-il aujourd'hui, à un problème conjoncturel, apporter une réponse structurelle? C'est ce que propose l'initiative du canton de Schwytz, à savoir modifier dans sa structure le fonctionnement de la péréquation financière. Si nous étions très près des objectifs fixés par la péréquation pour le long terme, nous pourrions certainement nous poser cette question avec beaucoup plus d'acuité. Mais j'aimerais ici rappeler les derniers chiffres connus en ce qui concerne le potentiel de ressources des différents cantons, et vous dire que par exemple pour le canton de Schwytz, le potentiel de ressources par habitant s'élève à 44 742 francs, que celui de Zoug est de 74 493 francs, alors que pour les cantons les plus faibles ce potentiel s'élève à 17 563 francs pour Uri et 18 979 francs pour le Jura.

Le canton de Zoug, donc, a un potentiel par habitant 4,25 fois plus important que celui du canton d'Uri. Tout cela, bien sûr, est à mettre en relation avec le poids de la charge fiscale respective dans les différents cantons. Vous conviendrez avec moi que la charge fiscale des cantons de Zoug et de Schwytz est parmi les plus basses de Suisse, contrairement à la charge fiscale supportée dans les cantons à très faible potentiel de ressources.

Tout cela pour vous dire que les objectifs fixés par la péréquation ne sont pas atteints après quelques années de fonctionnement, car ce sont des objectifs à long terme d'ordre structurel qui ne doivent pas être influencés par des décisions à court terme d'ordre conjoncturel.

Ma troisième réflexion, qui a été abordée par Monsieur Recordon, porte sur notre compétitivité fiscale. Vous savez que cette dernière doit être consolidée au niveau européen dans les années à venir, que la fiscalité des cantons est attaquée au niveau international. Dans les années qui viennent - avant 2015 -, nous aurons certainement à prendre des décisions pour garantir notre fiscalité et la rendre plus pérenne au niveau de sa capacité concurrentielle. Ces décisions auront à coup sûr une influence importante sur l'équilibre en ce qui concerne le potentiel de ressources des cantons. Elles auront de l'influence non seulement entre les cantons donateurs et les cantons receveurs, mais également à l'intérieur même des groupes de cantons entre cantons donateurs et entre cantons receveurs. Cela justifie encore une fois de plus la nécessité d'attendre 2015 pour pouvoir apporter des modifications à la péréquation financière, modifications qui se voudront certainement d'ordre structurel et non pas conjoncturel.

C'est la raison pour laquelle je vous demande de bien vouloir suivre votre commission, qui vous propose de ne pas donner suite à la présente initiative cantonale.

Il m'appartient de conclure, je l'espère du moins, la ronde des représentants des cantons contributeurs, ou généralement contributeurs, dans le cas du mien. Je vais peut-être vous surprendre, mais je vais prendre le contrepied de mes préopinants. Il me semble que cette oeuvre importante de solidarité confédérale que représentent ce fonds et ce système est une mécanique extrêmement délicate. Elle est affectée indiscutablement de défauts. Certains des critères, notamment topographiques, ne sauraient satisfaire à long terme. La relative labilité également des résultats annuels nuit à la prévisibilité budgétaire, en tout cas année après année. On ne peut donc pas contester qu'il y ait là des pistes de réflexion. Mais je trouve malgré tout frappant, après quelques années - quand même un petit nombre d'années -, que les cantons contributeurs ne se soient pas levés comme un seul homme pour dire que cela ne jouait pas et que, vraiment, cela posait des problèmes. Il n'y a pas de catastrophe interplanétaire ni même intercantonale qui se soit produite en raison de la mise en oeuvre de ce système.

Il faudra y réfléchir, et je pense que la commission, finalement, est assez sage, et je rejoins assez bien les positions de Monsieur Freitag: il faudra qu'on se penche sur ces défauts. Mais on devrait - et là, je trouve que c'est important - [PAGE 732] attendre que nombre de cantons qui auraient à considérer la nécessité d'apporter des modifications se mettent ensemble pour faire des propositions. Car partir bille en tête avec une proposition remplaçant un système bipartite, avec cette difficulté aux limites, je l'admets, qui provoque la labilité, pour entrer dans un système tripartite, c'est quand même un changement très considérable. Ce n'est peut-être pas une révolution copernicienne, mais c'est un très gros chantier à ouvrir. Or, sur le plan financier, il faut voir que les cantons, et en particulier les responsables des finances, ont beaucoup à faire, et sur des dossiers très délicats - je n'ai pas besoin de vous énumérer tous les problèmes de fiscalité internationale qui se posent. Dès lors, est-ce qu'il faut encore se charger maintenant d'ouvrir un tel chantier? Cela me paraît assez imprudent.

Donc, la position consistant à dire: "cela n'est pas définitif, mais c'est quelque chose qui a besoin de stabilité; peut-être que, justement à cause de la labilité du système, on doit pouvoir évaluer sur un grand nombre d'années l'évolution des résultats et des situations pour dégager des tendances générales assez profondes pour qu'une modification puisse avoir du sens", incite à considérer que l'initiative du canton de Schwytz est prématurée. Elle n'est pas forcément fausse. Elle est un apport à la réflexion, et il faudra peut-être accepter quelque chose comme ça plus tard, mais pas maintenant.

Vorerst danke ich einmal dem Zuger Vertreter, dass er einen Einzelantrag gestellt hat, der Standesinitiative Folge zu geben; das darf ich gleich sagen.

Meine Vorredner sind jetzt auf das gesamte System eingegangen, haben technisch tiefgehende Erläuterungen abgegeben und auch die Zahlen erläutert. Ich möchte vor allem zu den Begründungen der Kommission und des Kantons Schwyz noch zwei, drei Worte sagen. Ich glaube, dazu dürfen schon noch zwei, drei Worte vermerkt werden.

Die Kommission erachtet die Standesinitiative als formell ungeeignet. Da muss ich schon fragen: Wann ist denn eine Standesinitiative geeignet? Sie ist das einzige politische Instrument, welches ein Kanton hat, um beim Bund anklopfen zu können. Ich glaube, es ist nichts als richtig, dass sich der Kanton Schwyz da bemerkbar gemacht hat.

Ich komme zum zweiten Wirksamkeitsbericht im Jahre 2015, den die Kommission eben abwarten will. Die Kommission ist der Ansicht, dass erst dann die nötige Distanz und Erfahrung gegeben ist. Ich kann Ihnen sagen: Im Jahre 2015 werden keine neuen Erkenntnisse aufgetischt werden können, die Zahlen werden einzig noch krasser und extremer ausfallen. Das wird es einzig und allein sein. Auf der anderen Seite wurde in der Kommission ganz klar auch wieder festgehalten - wortwörtlich -, man erachte das System eigentlich schon heute als verbesserungsfähig.

Was uns im Kanton Schwyz vor allem stört, was immer wieder betont wird und worauf wir immer wieder angesprochen werden, sind die "Probleme hinsichtlich des Steuerdumpings gewisser Nehmerkantone", wie es auch die Kommission aufgenommen hat. Man bekommt es bei uns im Kanton Schwyz dann schon ziemlich in den falschen Hals, wenn Nehmerkantone tiefere Steuern haben als die Geberkantone. Das wird bei uns ziemlich angeprangert. Wir stecken hie und da in engen Schuhen, wenn wir das erklären sollten. Ich habe von anderen Nehmerkantonen gehört, sie hätten sogar unter den Steuerfuss des Kantons Schwyz gehen können, hätten das aber aus Solidarität zum Geberkanton, dem Nachbarkanton Schwyz, nicht gemacht. Da stimmt etwas im System nicht ganz; das muss ich klar sagen.

Herr Freitag, es soll nicht unter den Teppich gekehrt werden - das sagt niemand. Aber was ich sage: Es wird zu lange kühlgestellt oder eben tiefgefroren. Meistens wird die Sache nicht besser, wenn man sie hinausschiebt oder verzögert. Ich bitte Sie dringend - ich bitte alle, da mitzuwirken -: Wenn es partout nicht geht, den Wirksamkeitsbericht jetzt anzugehen, dann kann man ihn zumindest vorbereiten; man kann zumindest jetzt die Zahlen aufbereiten und frühzeitig darangehen, die Fakten zu sammeln. Herr Stadler hat in sein Postulat einige Sachen aufgenommen, die man angehen darf; wir haben es heute angenommen.

2015 ist für mich, ist für den Kanton Schwyz einfach sehr spät - oder zu spät. Der Kanton Schwyz wird das Problem ohne Steuererhöhung nicht meistern können; das sehen wir heute schon. Für uns ist Handlungsbedarf gegeben.

Ich bitte Sie, der Standesinitiative Schwyz Folge zu geben.

Bei neuen Ideen zum Ressourcenausgleich könnte man als Kantonsvertreter versucht sein, nur auf die Veränderung der Position des eigenen Kantons zu schauen und sogleich zu entscheiden. Doch das wäre allzu kurzsichtig und würde auch unserer Rolle als Bundesbehörde nicht gerecht. Der Umstand, dass die finanzschwachen Kantone gemäss dieser Standesinitiative künftig mehr Geld erhalten, darf für mich nicht allein entscheidend sein. Ich möchte dazu drei Überlegungen anstellen:

1. Man darf die Anreizeffekte nicht vergessen. Der Ressourcenausgleich wurde so angelegt, dass jeder Kanton einen [PAGE 731] Anreiz haben soll und hat, sich aus eigener Kraft zu verbessern. Aus diesem Grund wurde zum einen die Mindestausstattung von 85 Prozent nicht als Garantie, sondern als anzustrebende Zielgrösse definiert. Des Weiteren hat man die Auszahlung so festgelegt, dass die Rangfolge der Kantone im Ressourcenindex - das ist sehr wichtig - nicht verändert wird. Das bedeutet nun, dass ein Kanton, dessen Ressourcenpotenzial pro Einwohner steigt, zwar weniger Ressourcenausgleich erhält, aber auch, dass diese Reduktion seinen Anstieg beim Ressourcenpotenzial nur zu einem Teil kompensiert. Der Kanton profitiert also davon, dass er sich finanziell verbessert hat. Mit der Initiative des Kantons Schwyz fiele dieser Effekt für Kantone, welche unter 87 Prozent liegen, weg, denn jeder Franken, um den sie sich aus eigener Kraft verbessern, würde ihnen im Finanzausgleich zu 100 Prozent weggenommen. Im Sozialhilfewesen kritisieren wir diesen Schwelleneffekt, dort wollen wir ihn nicht.

2. Man muss die unsicheren Folgen beachten. Der Kanton Schwyz hat in Zusammenhang mit dieser Standesinitiative eine Medienmitteilung verfasst. Er spricht dort von einem Gewinn von 250 Millionen Franken für die Geber und den Bund. Dieser Gewinn von 250 Millionen Franken ist aber nur durch die gegenwärtige Konstellation bedingt. Es ist gut möglich, dass bei höheren Disparitäten eine garantierte Mindestausstattung von 87 Prozent für den Bund und die ressourcenstarken Kantone sehr teuer würde. Von besonderer Bedeutung ist dabei, wie sich im Mittelfeld die grossen Kantone positionieren, nicht zuletzt der Kanton Aargau. Wäre das gemäss Standesinitiative vorgeschlagene System - ich habe das ausrechnen lassen - schon im Jahr 2011 in Kraft gewesen, hätte es keine Einsparung, sondern sogar Mehrkosten für den Bund und die ressourcenstarken Kantone in der Höhe von rund 300 Millionen Franken gegeben. Zudem müssen wir Artikel 135 Absatz 3 der Bundesverfassung beachten, der sagt: "Die Leistungen der ressourcenstarken Kantone betragen mindestens zwei Drittel und höchstens 80 Prozent der Leistungen des Bundes." Hier wird also eine verfassungsmässige Bandbreite vorgegeben, das heisst, die besagten 250 Millionen könnten gar nicht vollumfänglich den ressourcenstarken Kantonen gutgeschrieben werden.

3. Es wurde schon verschiedentlich angesprochen, man solle das sogenannte Gesamtkunstwerk beachten. Man hat ja über zehn Jahre an diesem NFA gearbeitet, x Gremien haben sich um Transparenz, Effektivität, Effizienz, Gerechtigkeit, was immer diese Begriffe bedeuten, bemüht. Letztlich aber hat man sich dann gefunden. Man ist hinter einer gesamtheitlichen Lösung gestanden. Nicht eine perfekte neue Ordnung ist entstanden, aber sicher wurde ein grosser und ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung eingeleitet. Die Neuordnung besteht erst seit 2008. In den ersten Jahren mussten noch Daten aus der Zeit vor dem NFA verwendet werden, mit anderen Worten: Unsere Erfahrungen mit diesem neuen System sind eigentlich extrem kurz.

Zugegeben, der Gedanke, 85 oder sogar 87 Prozent statt mit einer blossen Zielgrösse mit einer Garantie zu verbinden, ist natürlich für die Nehmerkantone sehr attraktiv. Aber eine zu wenig auf theoretische Überlegungen und praktische Erfahrungen abgestützte Veränderung nur eines Elementes des Gesamtsystems wird leicht weitere Ungleichgewichte hervorrufen und damit nach weiteren Veränderungen rufen, die wir heute noch gar nicht absehen.

Es wurde heute verschiedentlich gesagt: Es steht der zweite Wirksamkeitsbericht aus. Es ist erst der zweite. Angesichts all dessen einen wichtigen Pfeiler der neuen Ausgleichsordnung, eben den Ressourcenausgleich, bereits heute zu verändern schiene mir grundsätzlich verfrüht. Das ist nicht bloss ein Argument für eine Verschiebung auf den Sankt-Nimmerleins-Tag, ganz abgesehen vom konkret beantragten Inhalt, der gewisse systemische Mängel aufweist.

Es ist mir bewusst, dass trotz der steigenden Anzahl von Vorstössen, die in diesem Rat in Bezug auf den nationalen Finanzausgleich in letzter Zeit eingereicht wurden, die Chancen auf eine Veränderung vor dem Erscheinen des nächsten Wirksamkeitsberichtes nicht grösser werden. Ich bin auch sehr skeptisch, dass sich nach 2015 überhaupt etwas verändern wird. Die doch recht hohe Zahl von parlamentarischen Vorstössen zeigt jedoch auf, dass bei einigen Eckwerten Handlungsbedarf vorhanden ist. Die Geberkantone bekunden je länger, je mehr Mühe damit, dass ihre Anteile in den letzten Jahren massiv angestiegen sind und sie immer weiter belastet werden, während andere Kantone trotz höherer NFA-Beiträge immer noch höhere Defizite einfahren.

Auch die nun vorliegende Standesinitiative meines Kantons bringt die im ganzen Kanton tiefverankerte Meinung zum Ausdruck, dass insbesondere in Bezug auf die Wirksamkeit des Ressourcenausgleichs ein echter Handlungsbedarf besteht und dringend Korrekturen vorgenommen werden müssen. Es herrscht die Meinung, dass Ineffizienz und Fehlanreize im System vorhanden sind und korrigiert werden müssen. Gefestigt ist diese Grundhaltung, insbesondere in allen Fraktionen im Kantonsparlament, auch darum, weil vom kantonal budgetierten Staatsdefizit von rund 100 Millionen Franken 80 Millionen auf die seit der Inkraftsetzung des NFA verdoppelten Beiträge zurückzuführen sind. Dabei stellt sich je länger, je mehr die Frage - was nicht gerade positiv ist -, was es denn überhaupt bringt, sehr sparsam, im Vergleich zu anderen Kantonen schon fast spartanisch haushälterisch zu sein, wenn die dadurch erzielten finanzpolitischen Erfolge durch die Erhöhung des NFA-Beitrags, somit durch das Wegfressen des Eigenkapitals, immer wieder zunichtegemacht werden. Immer öfter wird deshalb auch die Frage in den Raum gestellt, wie wirksam denn die durch den NFA via Ressourcenausgleich den Kantonen zugeführten Mittel eingesetzt werden. Es kommen Fragen auf: Warum beispielsweise geben Kantone neben den ordentlichen Mitteln der Spitalfinanzierung zusätzliche, strukturerhaltende Beiträge für ihre Spitäler in dreistelliger Millionenhöhe aus, oder warum leisten sie sich weitere Investitionen, die alles andere als notwendig erscheinen? Diese Fragen lassen die Unzufriedenheit über das System wachsen.

Der in der Standesinitiative aufgeworfene konstruktive Vorschlag einer möglichen neutralen Zone mit gleichzeitiger Erhöhung der Wirksamkeit des Ressourcenausgleichs wäre meines Erachtens ein Weg, der im Rahmen des Wirksamkeitsberichtes und der daraus zu ziehenden Schlüsse in Betracht gezogen werden sollte. Es ist nicht nur eine Standesinitiative mit der Absicht der Verbesserung der eigenen Situation, sondern ein innovativer Ansatz zu einer effektiven Verbesserung des an sich guten Regelwerks mit der Schaffung eines Anreizes zu mehr Ressourceneffizienz.

Dabei greift mir die Bemerkung im Rahmen der Erwägungen der Kommission zu kurz, dass es sich hier inhaltlich primär um den horizontalen Lastenausgleich handle, um den sich primär die Kantone in der KdK und der Finanzdirektorenkonferenz kümmern sollten. Die Bemerkung "formell ungeeignet" ist meines Erachtens falsch, weil auf der Stufe der Kantone und der Kantonsparlamente gar kein anderer Weg als derjenige der Standesinitiative zur Verfügung steht. Sie sind ja nicht imstande, eine Motion hier im Parlament des Bundes einzureichen.

Es ist zwar erfreulich, dass von der Kommission in Richtung dieser Institutionen ein Brief zu lancieren ist, und ich danke Ihnen dafür. Es ist ein erster Schritt zur Verbesserung des NFA seitens des eidgenössischen Parlamentes. Wir haben uns jedoch als Bundesgesetzgeber zum gegebenen Zeitpunkt darüber zu unterhalten, wir haben die Wirksamkeit und die möglichen Auswirkungen gesetzgeberisch zu hinterfragen, zu prüfen und auch entsprechende Änderungen vorzuschlagen und vorzunehmen. Ich bin der Meinung, dass der Vorschlag dieser Standesinitiative ein möglicher und gangbarer Weg ist, und ich bitte die zuständige Kommission schon heute, das Begehren dieser Standesinitiative und die angestrebte Stossrichtung zur Effizienzverbesserung sehr genau und intensiv zu prüfen. In diesem Sinne bin ich mit der Kommission nicht gerade vollumfänglich zufrieden, habe aber heute auch keine Illusionen mehr, dass dieser Rat dieser Initiative Folge geben wird.

Ich werde trotzdem den Antrag meines Kollegen aus dem Kanton Zug unterstützen und dieser parlamentarischen Initiative Folge geben.

Der NFA - da bin ich gleicher Meinung - ist eine wesentliche Komponente für den Zusammenhalt unseres Landes. Da sind natürlich beide Seiten zu beachten, die Geber wie auch die Nehmer. Sie wissen es, ich bin Vertreter eines Nehmerkantons. Mein Kanton würde übrigens sogar von der Lösung "Schwyz", wie sie hier vorliegt, profitieren. Trotzdem unterstütze ich im Moment das Anliegen nicht.

Wir haben im letzten Jahr entschieden - und das nach ausgiebigen Diskussionen, es ist nicht so, dass wir jetzt das erste Mal diskutieren, damals war ein prominenter Vertreter der anderen Seite mein Tischnachbar -, mit Änderungen zuzuwarten, bis der nächste Wirksamkeitsbericht vorliegt. Das ist im Jahr 2015. Jetzt sind wir noch nicht im Jahr 2015. Wenn wir auf dieser Linie bleiben wollen, dürfen wir im Moment dieser Standesinitiative Schwyz keine Folge geben. Aber in dieser Problematik sind ernsthafte Anliegen auch ernsthaft anzuschauen. Wenn ich die Belastung des Kantons Schwyz in diesem speziellen Fall anschaue, dann sehe ich, dass das durchaus eine ernsthafte Frage ist, weshalb ich hier auch Verständnis habe.

Ich möchte aber jetzt auch noch schnell diesen Teil des Finanzausgleichs ein bisschen einordnen: Der gesamte Finanzausgleich in unserem Land im Jahr 2012 umfasst knapp 4,7 Milliarden Franken, die ausgetauscht und verteilt werden. Zwei Drittel dieses Geldes kommen vom Bund. Gelegentlich wird gesagt, der eine Kanton bekomme pro Kopf der Bevölkerung soundso viel Geld und der andere bezahle pro Kopf soundso viel Geld. Gerade in diesem Zusammenhang scheint es mir wichtig, nicht zu vergessen - ich sage es noch einmal -: Zwei Drittel des Geldes beim Finanzausgleich kommen vom Bund, und zum Bund gehören alle Kantone, da sind gewissermassen alle auf der Geberseite.

Das Schwyzer Anliegen betrifft den Ressourcenausgleich. Das ist ein Teil des grössten Gefässes in diesem ganzen System, also der horizontale Ressourcenausgleich zwischen den Kantonen. Da sprechen wir von etwa 1,45 Milliarden Franken. Das ist etwas weniger als ein Drittel. Weil genau in diesem Bereich Geld von starken Kantonen an schwache umverteilt wird, finde ich es gut, dass die Kantone selbst hier auch angefragt werden. So hat denn Ihre Kommission beschlossen, die Standesinitiative abzulehnen, mit dem Hauptargument, dass das unserer Linie entspricht. Wir warten jetzt wirklich, bis dieser nächste Wirksamkeitsbericht und damit genauere und bessere Zahlen vorliegen. Wir haben es ja gesagt und geschrieben, nicht hin und her, sondern vorläufig nur von der Finanzkommission an den Bundesrat, an die Konferenz der Kantonsregierungen, an die Finanzdirektorenkonferenz. Wir haben die Bitte geäussert, dieses Anliegen - und übrigens von mir aus allenfalls [PAGE 730] andere, es gibt ja in dem Zusammenhang noch andere Gedanken - bereits im Zusammenhang mit der Erarbeitung dieses kommenden Wirksamkeitsberichtes zu berücksichtigen. Damit ist auch die Idee verbunden, jetzt nicht bis 2015 zu warten und mit weiteren Gedanken erst dann zu beginnen. Das heisst auch, dieses Anliegen wird, mindestens nach meiner Lesart, nicht, wie es, so glaube ich, gesagt wurde, unter den Teppich gekehrt. Da wäre dann wahrscheinlich die Meinung, dass es nie mehr hervorkommt. Vielmehr ist damit sichergestellt, dass es wieder auf unseren Tisch kommt, eben quasi im Zusammenhang mit dieser Gesamtsicht. Das scheint mir schon wichtig, weil der Finanzausgleich zusammen mit der neuen Aufgabenteilung ein feinaustariertes Ausgleichssystem in diesem Land ist, das sich übrigens bisher auch nach der Meinung der Konferenz der Kantonsregierungen als Ganzes bewährt. Man kann schon sagen, dass gewisse Ziele erreicht werden. Bei anderen ist das noch nicht klar sichtbar. Und es ist eben noch etwas zu früh.

Weil das System doch relativ komplex und fein austariert ist, ist es auch wichtig, dass man Änderungen gut prüft. Aber noch einmal: Ich bin der Meinung, dass auch Änderungen in diesem System möglich sein müssen.

Dabei gilt es, so scheint mir, noch etwas ganz Wichtiges zu beachten: Man kann in einem vorgegebenen Rahmen, aufgrund von Kennzahlen, auch berechnen, wer dann wieder wie viel zahlen soll, und damit auch, wer wie viel erhält. Aber die entscheidende Frage in diesem System ist, wo man den Rahmen absteckt. Ich erwähne drei Stichworte: Es wird gelegentlich gesagt, man sollte die Wasserzinsen da mitnehmen; ich könnte Ihnen gut begründen, warum es falsch wäre, das zu tun. Wir könnten aber auch sagen, es gibt Agglomerationsprogramme bei der Verkehrsinfrastruktur, welche ja den städtischen Regionen zugutekommen, was in diesem Ausgleichssystem nicht mitberücksichtigt wird. Es gäbe noch weitere Fragen, bei denen man sich überlegen kann, ob jetzt etwas mit einbezogen wird oder nicht: Wir haben dann wieder eine Bildungsdebatte. Wir wissen ja, dass grosse Bundesmittel zum Beispiel in den ETH-Bereich fliessen. Da kann man sagen, dass beispielsweise mein Kanton aktuell zwar den Präsidenten des ETH-Rates stellt, aber sonst, mindestens direkt, von diesen Mitteln nicht allzu viel kriegt. Am Schluss sind das aber immer politische Fragen.

Es ist eine ganz wesentliche Frage, wo man bei diesem ganzen System den Rahmen zieht. Weil das so ist - noch einmal! -, müssen diese Fragen auch gut vorbereitet und überlegt sein. Die Aufnahme des Themas im nächsten Wirksamkeitsbericht, gemäss Brief der Kommission, entspricht genau dem, was ich gesagt habe. Dann hat man auch konkrete Zahlen und noch etwas verlässlichere Angaben über die bisherigen Auswirkungen. Dann kann man auf dieses Thema eingehen. Für eine sofortige Zustimmung zur Initiative fehlt jetzt die saubere Basis.

Ich beantrage Ihnen mit der grossen Mehrheit der Kommission, der Standesinitiative im Moment keine Folge zu geben.

Die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen ist ein gesamtschweizerisches Solidaritätswerk, das auch der Kanton Zug, den ich hier zusammen mit Peter Bieri vertrete, mitträgt. Anpassungen und Optimierungen sind allerdings dringend notwendig. Wegen den vorhandenen Schwächen stösst die grösste Föderalismusreform seit Bestehen des Bundesstaates zunehmend an ihre Grenzen. [PAGE 729] Wer dies nicht wahrhaben will, verkennt die Realität und läuft Gefahr, die Solidarität der Behörden, aber auch der Bevölkerung in den ressourcenstarken Kantonen, den sogenannten Geberkantonen also - gegenwärtig sind es Baselland, Basel-Stadt, Genf, Nidwalden, Schwyz, Waadt, Zug und Zürich -, zunehmend zu strapazieren und diese Solidarität dann letztlich gar zu verlieren. Dies wäre für den Zusammenhalt in unserem Land bedauerlich.

Gerade vor diesem Hintergrund habe ich Mühe mit den Erwägungen der Finanzkommission. Zwar wird Handlungsbedarf erkannt. Es wird gesagt: "Eine Mehrheit der Kommission erachtet das System ... als verbesserungsfähig." Es wird sogar grosses Verständnis für das Anliegen des Kantons Schwyz zum Ausdruck gebracht. Die Standesinitiative wird dann aber für "formell ungeeignet" erachtet und der Zeitpunkt als verfrüht dargestellt.

Diese und ähnliche Sätze höre und lese ich nicht das erste Mal. Sie wurden bereits bei der früheren Standesinitiative Zug betreffend Einführung einer Belastungsobergrenze (06.307) und bei weiteren parlamentarischen Vorstössen zum NFA - so u. a. von Kollega Alex Kuprecht - ins Feld geführt. In der Sommersession lehnte die Mehrheit dieses Rates mit dem Postulat Fetz 12.3162, "Für einen fairen NFA", sogar einen Prüfauftrag ab. Dasselbe Schicksal - Sie haben es von meinem Vorredner gerade gehört - widerfuhr im Zusammenhang mit der vorliegenden Standesinitiative einem entsprechenden Postulatsbegehren in der Kommission.

Dafür entschied die Finanzkommission, sich mit einem Schreiben an den Bundesrat, an die Konferenz der Kantonsregierungen und an die Finanzdirektorenkonferenz zu wenden, um sie zu bitten, bereits im Rahmen des zweiten Wirksamkeitsberichtes die Optimierungswünsche der Kantone im Allgemeinen und jene der Geberkantone im Speziellen zu prüfen. Ich frage Sie: Ist es in unserem Staat wirklich der richtige Weg, einander Briefe hin und her zu schreiben, anstatt konkrete Schritte zu unternehmen und entsprechende Lösungen für die offensichtlichen Schwächen und Systemmängel zu suchen? Ist es politisch wirklich redlich, bei jedem Vorstoss auf später, auf den zweiten Wirksamkeitsbericht hinzuweisen, also laufend zu vertrösten, obwohl anerkannt wird, dass das NFA-System Anpassungen und Verbesserungen nötig hat?

Schauen wir kurz zurück: Der Bundesrat hat am 31. März 2010 den ersten Wirksamkeitsbericht publiziert. Bei der anschliessenden Aufarbeitung war das mehrfach deponierte Anliegen der Einführung einer Belastungsobergrenze nicht mehrheitsfähig. Analoges gilt für die Forderung der Einführung von Bezugsuntergrenzen oder die Berücksichtigung des Ausgabenverhaltens der Nehmerkantone. Sämtliche Interventionen der NFA-Geberkantone auf allen Ebenen nützten nichts. Ihre Anliegen werden konstant nicht oder zu wenig ernst genommen. Dies ist kaum erstaunlich, da die Nehmerkantone klar in der Überzahl sind. Ihre Vertreterinnen und Vertreter haben sowohl im National- als auch hier im Ständerat bisher immer konsequent gegen Anpassungen des NFA-Systems gestimmt. Wenn nicht ein Umdenken stattfindet und einige Parlamentarierinnen und Parlamentarier bereit sind, über den grossen Schatten der Nehmerkantone zu springen, wird sich dies nicht ändern, Wirksamkeitsbericht 2015 hin oder her.

Dass ich diese Befürchtung wohl zu Recht äussere, zeigt die Behandlung des vorliegenden Optimierungsansatzes, "Erhöhung der Wirksamkeit des NFA-Ressourcenausgleichs durch Einführung einer neutralen Zone". Warum hier wieder drei Jahre vergehen müssen, bis konkret etwas unternommen wird, sehe ich beim besten Willen nicht ein. Es liegen bereits Berechnungen verschiedener Szenarien vor, Berechnungen, die aufzeigen, dass unter bestimmten Bedingungen mittels der Einführung einer neutralen Zone sowohl die NFA-Geberkantone entlastet werden als auch - und dies ist für einige möglicherweise eine neue Botschaft - die ressourcenschwächsten Nehmerkantone von mehr Beiträgen profitieren könnten.

Die vorliegende Standesinitiative des Kantons Schwyz bekennt sich zum NFA, setzt sich aber für Anpassungen ein. Die NFA-Mittel sollen wirksamer und zielgerichteter zur Verfügung gestellt werden, und zwar indem man die Schwächsten stärkt, indem man keine Mittel für sogenannt fast ressourcenstarke Kantone ausgibt und nach dem Grundsatz lebt: nur so viele Mittel umverteilen, wie dies für das Erreichen einer garantierten Mindestausstattung nötig ist.

Da ich diesen Ansatz als absolut prüfenswert erachte und nicht glaube, dass wir da mit fliegenden Fahnen untergehen, bitte ich Sie, der Standesinitiative Folge zu geben; ich habe diesbezüglich einen Antrag gestellt.

Für die Mitglieder der Finanzkommission und die Vertreterinnen und Vertreter der Nehmerkantone halte ich abschliessend Folgendes fest: Den NFA weiterzuentwickeln ist für mich ein Grundgebot der Zukunft - je früher, desto besser. Die Schmerzgrenze ist erreicht, und die Bevölkerung der Geberkantone gibt sich mit Beruhigungspillen nicht mehr zufrieden. Eine unveränderte Weiterführung des NFA-Systems, wie es heute besteht, wäre das Worst-Case-Szenario nicht nur für die ressourcenstarken Kantone, sondern, davon bin ich überzeugt, für die ganze Schweiz, welche ja von diesen unbestrittenen Lokomotiven unseres Landes - ich habe die Kantone aufgezählt - profitiert.

Ich danke Ihnen, wenn Sie der Standesinitiative Folge geben.

Wie Sie dem Bericht der Finanzkommission entnommen haben, ist die Ablehnung der Standesinitiative Schwyz brutal mit 10 zu 1 Stimmen zustande gekommen. Das ist auch leicht erklärbar, war von den elf Abstimmenden doch gerade einer aus einem Geberkanton. So ist also das Resultat erklärbar. Allein auf weiter Flur in der Kommission und demzufolge auch ordentlich ohne Illusionen - um nicht das Wort Frustrationen zu gebrauchen -, möchte ich hier doch einige Bemerkungen machen, zumal ich in der Finanzkommission den Eindruck gewann, dass schlicht keine Bereitschaft bestand, über eine durchaus valable Anpassung des Ausgleichssystems, wie sie der Kanton Schwyz hier vorschlägt, nur schon nachzudenken.

Hinzu kommt, dass das System der garantierten Mindestausstattung der ressourcenschwachen Kantone bei Einführung einer neutralen Zone für die Kantone im Bereich zwischen der Mindestausstattung einerseits und dem Durchschnitt von hundert Ressourcenindexpunkten andererseits ein durchaus fairer und deshalb auch vertieft zu bearbeitender Ansatz ist. Der Vorteil dieser Idee liegt denn nicht einfach nur in der Entlastung der Geberkantone, sondern in der stärkeren Ausgleichswirkung für die wirklich finanzschwachen Kantone, deren Mindestausstattung damit garantiert würde.

Der Finanzdirektor des Kantons Schwyz hat sich zum NFA bekannt, was übrigens die beiden Zuger Ständeräte bei der damaligen parlamentarischen Beratung auch getan haben, obwohl dies zu Hause im Kanton auf wenig Sympathie stiess und noch heute nicht ganz ausgestanden ist. Aber wir Zuger haben dies damals getan, weil wir uns damals offen gezeigt haben dafür, dass die zum Teil weniger aus mathematischen Berechnungen, sondern vielmehr aus politischen Überlegungen heraus entstandenen Parameter nach der Einführung des NFA aufgrund der Erkenntnisse in der praktischen Umsetzung angepasst und bei Bedarf nachjustiert würden. Wir haben als kleine, aber finanzstarke Geberkantone schon damals moniert, dass für uns die für vier Jahre festgelegten Ausgleichsbeiträge unerwartet rasant steigen könnten, wenn für grosse finanzstarke Kantone Lücken entstehen würden. Das heisst, wenn deren Ressourcen schwächer würden, dann müssten die übrigen Geberkantone diesen Ausfall ausgleichen.

Diese Art von Solidarhaftung von Geberkantonen führt dann zu Problemen, wenn ein grosser Kanton wie Zürich finanzschwächer wird und die übrigen Geberkantone diesen Ausfall auffangen müssen. Dies führt nun im Kanton Schwyz dazu, dass der Kanton trotz grosser Sparanstrengungen entweder von seinem Eigenkapital zehren muss oder die Steuern zu erhöhen hat. In meinem Kanton geht dies noch etwas besser. Der Vergleich zwischen der bei der Einführung des NFA berechneten Zahlung von 110 Millionen Franken und der heutigen Leistung von 275 Millionen Franken - das ist mehr als eine Verdoppelung - zeigt doch auf, dass der NFA für gewisse Kantone zu massiven zusätzlichen Belastungen führt, die nur mehr mit Sparanstrengungen oder Steuererhöhungen aufzufangen sind. Wenn Nachbarkantone hingehen und mit Steuerdumping Unternehmen abwerben, so führt dies auch in der Bevölkerung zu unschönen, aber durchaus verständlichen Reaktionen, die von den politisch Verantwortlichen nur mehr schwer zu erklären, geschweige denn zu rechtfertigen sind.

Der Finanzdirektor des Kantons Schwyz hat den Vorschlag geäussert, dass die Wirksamkeit des NFA erhöht werden könnte, wenn die Gelder zielgerichteter eingesetzt würden und wenn sich die Festlegung der Verteilsummen an gewisse Parameter halten würde. Es sei auch für die Budgetierung des Kantons Schwyz ausserordentlich schwierig, wenn sich, bei einem Budget von 1,2 Milliarden Franken im Jahr 2011, im Jahr 2012 die Summe der Ausgleichszahlungen auf einen Schlag um 26,5 Millionen Franken erhöhe und der Ausgleichsbeitrag über 12 Prozent des kantonalen Budgets ausmache.

In meinem Kanton beträgt der NFA-Beitrag über 20 Prozent des Budgets. Dieser Betrag ist in den letzten Jahren jeweils um über 10 Prozent pro Jahr gewachsen. Diese grossen Zahlen verdeutlichen, dass auch die sogenannt vermögenden Kantone diese NFA-Gelder nicht einfach aus der Portokasse bezahlen, sondern dass dieser Budgetposten einen der grössten überhaupt darstellt. Es wäre nicht mehr als korrekt, dass sich auch Vertreter der Nehmerkantone nicht einfach - ganz nach dem Mikado-Motto: Wenn ich mich nur ein wenig bewege, habe ich bereits verloren - jeder Änderung verschliessen würden.

Der moderate Vorschlag aus dem Kanton Schwyz hätte es zumindest verdient, dass man ihn nicht einfach unter den Tisch wischen, sondern ihn im Rahmen des nächsten Wirksamkeitsberichtes vertieft prüfen würde. Aber ich bin mit dem Vorschlag, dies in einem Postulat zu formulieren, selber in die Minderheit versetzt worden, um nicht zu sagen alleingelassen worden. Ich schliesse mit dem Gedanken des früheren Präsidenten unserer Finanzkommission, Pankraz Freitag, der in der Finanzkommission immerhin anerkannt hat, dass die Interessen der Geberkantone ernst zu nehmen seien und längerfristig nur ein Konzept trage, das sich in einem vernünftigen Rahmen bewege. So bleibt zu hoffen, dass der Bundesrat im Rahmen des nächsten Wirksamkeitsberichtes, dessen Aussage dannzumal nicht mehr mit der ungenügenden Zeitdauer relativiert werden kann, handfeste Verbesserungsvorschläge einbringen kann.

Ich habe hier keinen Minderheitsantrag eingereicht, und zwar aus Erfahrung, denn ich bin mir der Erfolgschancen auch im Ratsplenum sehr bewusst. Ich verzichte darauf, hier zwar stramm, aber nicht minder brutal unterzugehen.

La Commission des finances a examiné l'initiative du canton de Schwytz lors de sa séance du 20 août 2012. A cette occasion, le directeur des finances du canton de Schwytz, le conseiller d'Etat Kaspar Michel, a présenté à la Commission des finances l'objectif de l'initiative cantonale schwytzoise dans le cadre d'une audition.

Le canton de Schwytz souhaite que la nouvelle péréquation financière soit conçue de manière à ce que les contributions des cantons contributeurs à la péréquation soient maintenues à un niveau acceptable en concentrant les paiements péréquatifs sur les cantons au plus faible potentiel de ressources et en créant une zone dite "neutre" pour les cantons dont l'indice de ressources se situe entre 87 et 100 points. Les conséquences financières pour les cantons à faibles ressources se situant entre 87 et 100 points se montent à environ 200 millions de francs. Selon les auteurs de l'initiative cantonale, leur proposition aurait l'avantage d'accroître l'efficience de la péréquation pour les cantons au plus faible potentiel de ressources, tout en limitant les contributions des cantons contributeurs. L'effet collatéral de cette initiative, selon Monsieur le conseiller d'Etat Kaspar Michel, est que le niveau d'acceptation de la nouvelle péréquation dans la population des cantons contributeurs serait fortement amélioré. Une minorité de la commission s'est également exprimée dans ce sens.

Le Conseil d'Etat schwytzois a exposé que la contribution du canton de Schwytz à la péréquation avait progressé de 26,5 millions de francs entre 2011 et 2012 et que cette péréquation allait même progresser de 60 pour cent entre 2011 et 2013. Si cette évolution devait se confirmer, le canton devrait consacrer plus de 10 pour cent de son budget cantonal à la péréquation financière dès 2015.

Il faut relever que cette forte progression de la contribution du canton de Schwytz est due à la solidarité de fait liant les cantons contributeurs, solidarité qui veut que lorsqu'un canton contributeur voit sa participation au fonds péréquatif diminuer - c'est le cas du canton de Zurich qui a vu ses indices et son potentiel de ressources baisser à la suite de la crise financière -, cette réduction est compensée par un apport supplémentaire des autres cantons contributeurs.

Si la commission comprend la requête du canton de Schwytz, elle reste cependant sur sa position initiale et souhaite attendre de disposer du deuxième rapport d'évaluation de la péréquation financière en 2015 pour se pencher sur les propositions de modification du système péréquatif. En outre, l'initiative du canton de Schwytz porte sur la péréquation horizontale des ressources et, de l'avis de la commission, cette question devrait avant tout être réglée par les cantons eux-mêmes.

D'autre part, toute initiative cantonale doit répondre à certaines conditions formelles, afin que le Parlement puisse y donner suite. Toute initiative cantonale est d'abord soumise à l'examen préalable d'une commission compétente. Cet examen vise avant tout à confirmer la nécessité de légiférer et à déterminer si la forme de l'initiative cantonale est appropriée. Les détails de la réglementation proposée ne jouent aucun rôle à ce stade. La Commission des finances a donc été chargée de procéder à cet examen conformément à la loi sur le Parlement. La forme de l'initiative parlementaire est jugée appropriée en particulier si l'initiative vise à élaborer un projet d'acte relatif à l'organisation ou au fonctionnement de l'Assemblée fédérale, si le Conseil fédéral n'a pas [PAGE 728] procédé en temps voulu à l'élaboration d'un projet d'acte alors qu'une motion lui a été transmise dans ce sens ou s'il est probable que l'initiative permettra une élaboration plus rapide d'un projet d'acte que la forme de la motion.

Après examen des points précités, la commission fut d'avis que cette initiative était inappropriée parce qu'elle ne visait pas à élaborer un projet d'acte relatif à l'organisation ou au fonctionnement de l'Assemblée fédérale. De plus, il n'y a pas de motion déjà adoptée à ce propos et que le Conseil fédéral n'aurait pas mise en oeuvre. In fine, la commission a estimé - c'est certainement l'aspect le plus important - que le système de la RPT était très complexe et qu'il nécessitait un niveau très élevé de concertation entre les différents partenaires.

Par conséquent, également pour des raisons formelles, la Commission des finances a décidé, par 10 voix contre 1, de ne pas donner suite à l'initiative.

Par ailleurs, elle a rejeté une proposition visant à transmettre au Conseil fédéral un mandat d'examen sous la forme d'un postulat. Par contre, la commission a décidé d'adresser une lettre au Conseil fédéral, à la Conférence des gouvernements cantonaux et à la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des finances dans laquelle elle leur demande de ne pas attendre passivement le deuxième rapport d'évaluation de 2015 avant d'examiner les diverses propositions d'amélioration de l'efficience de la RPT, propositions formulées par les cantons en général, par les cantons contributeurs en particulier et encore par l'initiative du canton de Schwytz.

Pour des raisons formelles, je vous demande, en conformité avec la loi sur le Parlement et également en vertu de notre volonté déjà exprimée à plusieurs reprises dans cette salle, de procéder à des modifications éventuelles de la péréquation financière sur la base de l'examen prévu en 2015, et donc de suivre la recommandation de votre Commission des finances en ne donnant pas suite à l'initiative du canton de Schwytz.

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

[VS]

Antrag der Minderheit

(Gössi, Amaudruz, Feller, Gmür, Grin, Miesch, Schibli, Schneeberger, Schwander)

Der Initiative Folge geben

[VS]

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

[VS]

Proposition de la minorité

(Gössi, Amaudruz, Feller, Gmür, Grin, Miesch, Schibli, Schneeberger, Schwander)

Donner suite à l'initiative